CONCEPTO 176 DE 2022
(abril 11)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) me gustaría saber si estoy obligada a pagar impuestos en Colombia ASEO, ALCANTARILLADO, 4 por 1000 ALUMBRADO PUBLICO etc
Si yo no vivo en Colombia hace mas de 4 años y no uso los servicios que cobran? Tengo un apto y esta vacío desde hace 4 años.” (sic).
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario No. 1073 de 2015[7]
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[8]
Resolución CRA 943 de 2021[10]
Corte Constitucional, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia C-545 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz.
Concepto SSPD-OJ-2022-79
CONSIDERACIONES
Con el propósito de ilustrar el tema consultado, se procederá a emitir un concepto de carácter general sin resolver la situación particular; suministrando orientación frente a la consulta formulada sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia o tenga carácter obligatorio y vinculante, toda vez, que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 de 2015.
En este sentido, se procederá a efectuar algunas consideraciones referentes a los siguientes ejes temáticos: 1. cobro de cargos fijos en los servicios públicos domiciliarios, 2. facturación de los servicios públicos en inmuebles desocupados y 3. alumbrado público.
1. Cobro de cargos fijos en los servicios públicos domiciliarios.
Con el fin de abordar el tema relacionado con el cobro de cargos fijos en los servicios públicos domiciliarios, se hará referencia a lo señalado por esta Oficina Asesora Jurídica mediante Concepto SSPD-OJ-2022-79:
“(…) i) Cargos fijos en los servicios públicos domiciliarios.
Para abordar lo relativo a los cargos fijos en los servicios públicos domiciliaros, se hace necesario indicar lo estipulado por el artículo 90 de la Ley 142 de 1994 así:
“Artículo 90. Elementos de las fórmulas tarifarias. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:
90.1 Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;
90.2 Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.
Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.
90.3 Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.
El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.
Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios.” (Subraya fuera del texto original)
De acuerdo con la norma trascrita, las empresas de servicios públicos podrán incluir en sus facturas un cargo fijo que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso. El objetivo es cubrir los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio, entre los que se cuentan los relativos a la administración, facturación, medición y otros costos en los que incurren los prestadores, al margen de que el servicio sea utilizado.
(…)
Conforme lo dispuesto en el último inciso del artículo 90 de la Ley 142 de 1994, cada comisión de regulación tiene la obligación de definir qué cargos se incluyen en las respectivas fórmulas tarifarias, de acuerdo con las características y las condiciones que tenga cada sector. Así, se hace necesario observar lo estipulado para cada servicio público, dependiendo de lo prescrito por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), para los casos de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, así como por la Comisión de Regulación de Energía, Gas Combustible (CREG), para los servicios de energía y gas.
Cargo fijo en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Para a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021 establece en su artículo 2.1.1.1.2.1 que las fórmulas tarifarias de dichos servicios incluirán un cargo fijo y un cargo por unidad de consumo. Dichas tarifas deberán estructurarse de acuerdo con las fórmulas indicadas por dicha resolución.
Respecto al cargo fijo para el servicio público de aseo, el artículo 6.3.3.1, de la resolución CRA 943 de 2021, el cual establece el modelo de condiciones uniformes del contrato de servicios públicos para personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana, específicamente en la cláusula 15 señala:
“Cláusula 15. Tarifa del servicio de aseo. La tarifa del servicio público de aseo y sus actividades complementarias, está compuesto por un cargo fijo y un cargo variable, que serán calculados por el prestador, acorde a lo establecido en esta resolución, o aquella que la modifique, adicione o aclare. (…)”
Cargo fijo en los servicios públicos domiciliarios de energía y gas.
En cuanto se refiere al servicio público de energía, la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustibles mediante el parágrafo 3 del artículo 6 de la Resolución CREG 079 de 1997, determinó la eliminación del cargo fijo en este servicio a partir del 1 de enero de 2001. Esto significa que, en condiciones normales y ante el correcto funcionamiento de los instrumentos de medida, si el inmueble se encuentra desocupado, la factura correspondiente a este servicio público debería llegar con cobro cero.
Para el caso del servicio público de gas, el artículo 32 de la Resolución CREG 011 de 2003 estableció las fórmulas generales para la prestación del servicio público domiciliario de gas combustible por redes de tubería a usuarios regulados, señalando como componente de dicha fórmula un cargo fijo.
Así, dentro de la composición tarifaria desarrollada para cada servicio público domiciliario por las comisiones de regulación, existe como elemento o componente el cobro de un cargo fijo, el cual entre otros, busca garantizar la disponibilidad del servicio y será cobrado independiente del uso que se haga del servicio respecto del cual se cobra. En igual medida, la falta de cobro de algunos componentes tarifarios, como el cargo fijo, solo será procedente ante la solicitud de suspensión temporal o terminación del contrato de prestación del servicio.”
De conformidad con el concepto transcrito, es de concluir que cada servicio público domiciliario tiene una estructura tarifaria definida por la comisión de regulación de cada sector, CRA para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo y CREG para los servicios de energía y gas. De esta forma, a excepción del servicio de energía el cual por disposición legal a partir del año 2001 no cobra cargo fijo, para los demás servicios públicos domiciliarios, es decir, gas, acueducto, alcantarillado y aseo, la estructura tarifaria establecida y aprobada por las comisiones de regulación permite el cobro de un cargo fijo.
Dicho cargo fijo se cobra en las facturas de aquellos predios que tiene la disponibilidad del servicio, independiente de que este sea usado o no, pues -como bien fue señalado en el concepto transcrito- la finalidad de este cobro se justifica en la medida que el predio y/o el usuario gozan de la disponibilidad del servicio. Lo anterior, considerando que este cobro respalda los costos fijos en que incurre el prestador como: administración, facturación, medición y demás servicios permanentes.
De otra parte, es preciso mencionar que, para prescindir de este cobro en los predios desocupados, el usuario y/o suscriptor podrá optar por presentar ante el prestador la correspondiente solicitud de suspensión temporal o terminación del contrato de prestación del servicio[11], pues de lo contrario, pese a no existir consumo, habrá lugar al cobro de valores como el cargo fijo, según el servicio público domiciliario de que se trate.
2. Facturación de los servicios públicos en inmuebles desocupados.
Para abordar el tema relacionado con la facturación de los servicios públicos domiciliarios en los inmuebles desocupados es importante tener en cuenta la diferencia en la medición del consumo de los diferentes servicios públicos domiciliarios.
En este sentido, es preciso mencionar que para el caso de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía y gas, es posible realizar la respectiva medición del consumo a través de los instrumentos de medida establecidos en la norma para cada caso, aspecto diferente para los servicios de aseo y alcantarillado los cuales no son susceptibles de medición.
Claro esto, es preciso señalar que para el caso de los servicios públicos domiciliarios susceptibles de medición (acueducto, energía y gas), el valor a cobrar por consumo será determinado a partir de la diferencia de lecturas existentes que arroje el equipo de medida para cada periodo de facturación, los cuales obedecen a la realidad del consumo del inmueble; lo anterior, incluyendo los valores de los respectivos cargos fijos, así como demás cargos aprobados por la comisión de regulación según cada caso en particular.
En consecuencia, un inmueble desocupado en el que no hay consumo alguno y no se perciba la existencia fugas o dilaciones que permitan el registro de algún tipo de consumo, la facturación en cuanto al concepto de consumo será cero “0”, sin embargo, en la misma factura se realizará el cobro de los diferentes cargos establecidos y autorizados, como es el caso del cargo fijo o cargo fijo por reconexión, entre otros, dependiendo de cada caso en concreto.
Ahora bien, en cuanto al servicio público de aseo, el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala:
“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
22. Inmueble desocupado. Son aquellos inmuebles que, a pesar de tener las condiciones para recibir la prestación del servicio de aseo, se encuentran deshabitados o en ellos no se realiza ninguna actividad comercial, industrial o de otra índole. (…)” (Subraya fuera de texto)
A partir de este concepto, y de conformidad con el parágrafo del artículo 2.3.2.2.4.1.98. del Decreto 1077 de 2015, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA tiene la función de definir el valor máximo a cobrar por concepto del servicio público de aseo a inmuebles desocupados, siendo indispensable para acceder a esta tarifa, que se acredite la desocupación del inmueble según los requisitos establecidos por la misma comisión.
En consecuencia, en cumplimiento de la norma mencionada, la CRA expidió la Resolución 720 de 2015 que fue compilada en la Resolución CRA 943 de 2021 cuyo artículo 5.3.2.3.7. aplicable para aquellos prestadores que atienden a municipios con más de 5.000 suscriptores, señala:
“ARTÍCULO 5.3.2.3.7. INMUEBLES DESOCUPADOS. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor establecida en el artículo 5.3.2.3.1 de la presente resolución, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables: (TRNAu,z=0, 7ViA=0, TRRA=0).
PARÁGRAFO. Para ser objeto de la aplicación de las disposiciones señaladas en el presente artículo, será necesario acreditar ante la persona prestadora del servicio la desocupación del inmueble, para lo cual el solicitante deberá presentar a la persona prestadora al menos uno (1) de los siguientes documentos:
i. Factura del último período del servicio público domiciliario de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.
ii. Factura del último período del servicio público domiciliario de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.
iii. Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.
iv. Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.
Una vez acreditada la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tomar todas las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en el presente Título.
La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio público de aseo.
La persona prestadora del servicio público de aseo podrá dar aplicación, de oficio, a la tarifa definida en el presente artículo.
(Resolución CRA 720 de 2015, art. 45).” (Subraya fuera de texto)
Por su parte, el artículo 5.3.5.9.5 ibídem aplicable, entre otros, a aquellos prestadores con menos de 5.000 suscriptores, señala:
“ARTÍCULO INMUEBLES DESOCUPADOS. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables:
a. Toneladas de Residuos sólidos no Aprovechables por suscriptor (TRN) = 0
b. Toneladas de Residuos efectivamente aprovechables por suscriptor (TRA) = 0
PARÁGRAFO. Para ser objeto de la aplicación de las disposiciones señaladas en el presente artículo, será necesario acreditar ante la persona prestadora del servicio la desocupación del inmueble, para lo cual el solicitante deberá presentar a la persona prestadora al menos uno (1) de los siguientes documentos:
I. Factura del último período del servicio público domiciliario de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.
II. Factura del último período del servicio público domiciliario de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.
III. Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.
IV. Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.
Una vez acreditada la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tomar todas las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en el presente Título.
La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio público de aseo.
(Resolución CRA 853 de 2018, art. 172).” (Subraya fuera de texto)
Teniendo en cuenta las disposiciones normativas citadas, se puede colegir que la expresión “inmueble desocupado” hace referencia a aquellos inmuebles que, a pesar de tener las condiciones para recibir la prestación del servicio público de aseo, se encuentran deshabitados o en estos no se realiza ningún tipo de actividad.
En esos inmuebles se aplicará una tarifa especial considerando el valor de “0” respecto de algunas variables de la tarifa, aspecto que no significa la ausencia de cobro, sino de una tarifa especial, siempre y cuando el usuario aporte en su solicitud al prestador uno de los requisitos señalados en la norma. Es preciso considerar que, la acreditación de desocupación del inmueble tendrá vigencia por 3 meses al cabo de los cuales, de mantenerse la desocupación, deberá acreditarse nuevamente este aspecto ante el prestador.
Una vez acreditado que el inmueble se encuentra desocupado, la persona prestadora del servicio deberá tomar las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula establecida en las disposiciones normativas previamente citadas. No obstante, se indica que la persona prestadora del servicio público de aseo podrá dar aplicación de oficio a la tarifa del inmueble desocupado si a bien lo tiene.
Por otro lado, es importante considerar que el servicio público de aseo comporta la ejecución de diferentes actividades propias de este servicio las cuales se remuneran a través de la tarifa que se cobra al usuario final. En este sentido el artículo 2.3.2.2.2.1.13. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala:
“Artículo 2.3.2.2.2.1.13. Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:
1. Recolección.
2. Transporte.
3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.
4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.
5. Transferencia.
6. Tratamiento.
7. Aprovechamiento.
8. Disposición final.
9. Lavado de áreas públicas.”
Las anteriores actividades se encuentran definidas en el titulo 2, capítulo 1, artículo 2.3.2.1.1. del mismo Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, de la siguiente manera:
“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
6. Aprovechamiento. Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora.
(…)
9. Barrido y limpieza de vías y áreas públicas. Es la actividad del servicio público de aseo que consiste en el conjunto de acciones tendientes a dejar las áreas y la vías públicas libres de todo residuo sólido, esparcido o acumulado, de manera que dichas áreas queden libres de papeles, hojas, arenilla y similares y de cualquier otro objeto o material susceptible de ser removido manualmente o mediante el uso de equipos mecánicos.
(…)
14. Corte de césped. Es la actividad del servicio público de aseo que consiste en cortar el pasto ubicado en áreas verdes públicas sin restricción de acceso, mediante el uso de equipos manuales o mecánicos que incluye el bordeo y plateo. Comprende la recolección y transporte del material obtenido hasta los sitios de aprovechamiento prioritariamente o de disposición final.
(…)
24. Lavado de áreas públicas. Es la actividad de remoción de residuos sólidos en áreas públicas, mediante el empleo de agua a presión.
(…)
33. Poda de árboles. Es la actividad del servicio público de aseo que consiste en el corte de ramas de los árboles, ubicado en áreas públicas sin restricciones de acceso, mediante el uso de equipos manuales o mecánicos. Se incluye la recolección y transporte del material obtenido hasta las estaciones de clasificación y aprovechamiento o disposición final.
(…)
37. Recolección y transporte de residuos aprovechables. Son las actividades que realiza la persona prestadora del servicio público de aseo consistente en recoger y transportar los residuos aprovechables hasta las estaciones de clasificación y aprovechamiento.
(…)
46. Transferencia. Es la actividad complementaria del servicio público de aseo realizada al interior de una estación de transferencia, la cual consiste en trasladar los residuos sólidos de un vehículo recolector de menor capacidad a un vehículo de transporte a granel por medios mecánicos, previniendo el contacto manual y el esparcimiento de los mismos, con una mínima exposición al aire libre de los residuos.
(…)
66. Disposición final de residuos sólidos. Es la actividad del servicio público de aseo, consistente en la disposición de residuos sólidos mediante la técnica de relleno sanitario.
(…)
88. Tratamiento. Es la actividad del servicio público de aseo, alternativa o complementaria a la disposición final, en la cual se propende por la obtención de beneficios ambientales, sanitarios o económicos, al procesar los residuos sólidos a través de operaciones y procesos mediante los cuales se modifican las características físicas, biológicas o químicas para potencializar su uso. Incluye las técnicas de tratamiento mecánico, biológico y térmico. Dentro de los beneficios se consideran la separación de los residuos sólidos en sus componentes individuales para que puedan utilizarse o tratarse posteriormente, la reducción de la cantidad de residuos sólidos a disponer y/o la recuperación de materiales o recursos valorizados. (…)” (Subraya fuera de texto)
Acorde con las anteriores definiciones, es de indicar que el servicio público de aseo comprende la realización de distintas actividades y no solo se encuentra relacionado con la recolección, transporte y aprovechamiento de residuos. Por consiguiente, a pesar de que exista un inmueble que se encuentre desocupado y no genere residuos, se debe facturar el componente de la tarifa que remunera las demás actividades del servicio público de aseo, como lo son: barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles y lavado de áreas públicas.
En igual medida, es preciso mencionar respecto del servicio de alcantarillado, que el mismo -en principio- no goza de medición, salvo algunas excepciones regulatorias y a su vez, no puede ser suspendido. De esta forma, la facturación se realiza uno a uno con el servicio público domiciliario de acueducto, en la medida que se presume que la cantidad de agua utilizada implica la utilización en similar proporción del sistema de acueducto, procediendo de esta forma su facturación, pero con aplicación del esquema tarifario según las inversiones en la infraestructura requerida para la prestación del servicio definida por la CRA.
Conforme lo antes mencionado, este servicio considerará, en cuanto a su facturación, un cargo fijo y respecto del uso o consumo, será equivalente al consumo del servicio de acueducto, considerando la particularidad en la prestación y la ausencia de medición.
3 Alumbrado público.
Sobre este tema, es preciso iniciar mencionando que el alumbrado público no es un servicio público de carácter domiciliario. Así mismo, en concordancia con la definición contenida en el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto Único Reglamentario No. 1073 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto Nacional No. 943 de 2018, el alumbrado público se concibe como un impuesto, creado a partir de la expedición de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y más recientemente precisado por las Leyes 1150 de 2007 y 1819 de 2016.
El artículo 1 del Decreto 943 de 2018, que modifica el artículo el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto Único Reglamentario No. 1073 de 2015, establece lo siguiente:
“Artículo 1o. Modifíquense las siguientes definiciones contenidas en el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, las cuales quedarán así:
“Servicio de alumbrado público: Servicio público no domiciliario de iluminación, inherente al servicio de energía eléctrica, que se presta con el fin de dar visibilidad al espacio público, bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, para el normal desarrollo de las actividades.
El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía eléctrica al sistema de alumbrado público, la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión de dicho sistema, el desarrollo tecnológico asociado a él, y la interventoría en los casos que aplique.
Parágrafo. No se considera servicio de alumbrado público la semaforización, los relojes digitales y la iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos de uso residencial, comercial, industrial o mixto, sometidos al régimen de propiedad horizontal, la cual estará a cargo de la copropiedad.
Se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no se encuentren a cargo del municipio o distrito, con excepción de aquellos municipios y distritos que presten el servicio de alumbrado público en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial, acorde a lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013.
Tampoco se considera servicio de alumbrado público la iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos, pese a que las Entidades Territoriales en virtud de su autonomía, podrán complementar la destinación del impuesto a dichas actividades, de conformidad con el parágrafo del artículo 350 de la Ley 1819 de 2016.
Sistema de Alumbrado Público: Comprende el conjunto de luminarias, redes eléctricas, transformadores y postes de uso exclusivo, los desarrollos tecnológicos asociados al servicio de alumbrado público, y en general todos los equipos necesarios para la prestación del servicio de alumbrado público que no forman parte del sistema de distribución de energía eléctrica.” (Subraya fuera de texto)
De esta forma, el servicio de alumbrado público corresponde a un tributo a cargo de los habitantes de los municipios y distritos y serán las entidades territoriales las llamadas a realizar la prestación en forma directa o indirecta. En este último caso, la prestación puede estar a cargo de empresas de servicios públicos u otros prestadores.
Con la prestación del servicio de alumbrado público los entes territoriales deben garantizar la continuidad del servicio y velar por la ejecución de la expansión de la infraestructura del mismo, procurando que se lleve a cabo dentro de los parámetros específicos de calidad y cobertura previstos en la regulación aplicable, de acuerdo con el contenido del artículo 4 del mencionado Decreto Nacional No. 943 de 2018, el cual modificó el artículo 2.2.3.6.1.2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía.
De otra parte, resulta oportuno tener en cuenta lo descrito en la Ley 1819 de 2016: “Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones” la cual en su artículo 349 señala:
“ARTÍCULO 349. ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA. Los municipios y distritos podrán, a través de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público. En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial.
El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público. Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serán establecidos por los concejos municipales y distritales.
Los demás componentes del impuesto de Alumbrado Público guardarán principio de conectividad con el hecho generador definido en el presente artículo. Lo anterior bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia.
PARÁGRAFO 1o. Los municipios y distritos podrán optar, en lugar de lo establecido en el presente artículo, por establecer, con destino al servicio de alumbrado público, una sobretasa que no podrá ser superior al 1 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Esta sobretasa podrá recaudarse junto con el impuesto predial unificado para lo cual las administraciones tributarias territoriales tendrán todas las facultades de fiscalización, para su control, y cobro.
ARTÍCULO 350. DESTINACIÓN. El impuesto de alumbrado público como actividad inherente al servicio de energía eléctrica se destina exclusivamente a la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado.
PARÁGRAFO. Las Entidades Territoriales en virtud de su autonomía, podrán complementar la destinación del impuesto a la actividad de iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos.
(…)
ARTÍCULO 352. RECAUDO Y FACTURACIÓN. El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o Distrito o Comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste.” (Subraya fuera de texto)
Conforme los diferentes aspectos señalados, es preciso concluir:
1. Según lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, el alumbrado público NO es un servicio público de la categoría de los domiciliarios a que se refiere dicha Ley, lo que implica que esta Superintendencia no tiene competencia frente a este impuesto, al ser un tributo del orden municipal, con independencia del mecanismo que se emplea para su prestación y/o para su cobro.
2. Al tener el carácter de tributo, el servicio de alumbrado público asume las características señaladas por la Corte Constitucional[12]:
“... el contribuyente está obligado a pagar el impuesto sin recibir ninguna contraprestación por parte del Estado. No hay una relación do ut des, es decir, los impuestos representan la obligación para el contribuyente de hacer un pago, sin que exista una retribución particular por parte del Estado. (…)
En este orden de ideas, los impuestos cobijan a todos los habitantes, es decir, todos están en la obligación de pagarlo, la obligación de contribuir está legalmente establecida y es la misma Ley la que señala quien debe realizar el pago.
3. El hecho generador del impuesto al alumbrado público es el beneficio por la prestación misma, según ha sido señalado en la norma, no obstante, los sujetos pasivos, es decir, los obligados a asumir el pago de dicho impuesto, así como la base gravable y la tarifa son aspectos a cargo de los concejos municipales y distritales.
4. El recaudo y cobro del impuesto de alumbrado público podrá realizarse a través de la factura del servicio público domiciliario de energía, sin embargo, en los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial.
Por último, es pertinente indicar que el artículo 2.2.3.6.1.10 del Decreto Único Reglamentario No. 1073 de 2015 establece el esquema de supervisión en la prestación del servicio de alumbrado público, sin que se establezca ninguna función a cargo de esta Superintendencia. Veamos:
“ARTÍCULO 2.2.3.6.1.10. Control, inspección y vigilancia en la prestación del servicio de alumbrado público. La prestación del servicio de alumbrado público estará sujeta al control, inspección y vigilancia de las siguientes entidades:
1) Control Técnico: El Sistema de Alumbrado público deberá cumplir con lo establecido en los reglamentos técnicos que expida el Ministerio de Minas y Energía. El control de los aspectos técnicos relacionados con la prestación del servicio, será ejercido por parte de las interventorías, en los términos del inciso 3 del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011. Las interventorías elaborarán informes periódicos, haciendo especial énfasis en los aspectos técnicos, ambientales y económicos.
2) Control Social: Para efectos de ejercer el control social establecido en el artículo 62 de la Ley 142 de 1994 los contribuyentes y usuarios del servicio de alumbrado público podrán solicitar información a los prestadores del mismo, a la Contraloría respectiva en el ámbito territorial y a la interventoría. Los municipios o distritos definirán la instancia de control ante la cual se interpongan y tramiten las peticiones, quejas y reclamos de los contribuyentes y usuarios por la prestación del servicio de alumbrado público, los cuales serán registrados y tramitados de forma independiente
3) Control Fiscal: El control fiscal de que trata la Ley 42 de 1993, será ejercido por las contralorías departamentales, distritales y/o municipales, según corresponda la competencia del sujeto de control, respecto del manejo contractual con los prestadores del servicio de alumbrado público y sus interventores, así como al recaudo y uso del impuesto.
(Decreto 2424 de 2006, art. 12; Modificado por el Decreto 943 de 2018, art. 12).”
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Por regla general en los servicios públicos domiciliarios se pueden efectuar cobros por diferentes cargos, a saber: (i) un cargo por unidad de consumo; (ii) un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso; y (iii) un cargo por aportes de conexión, entre otros, sin perjuicio de otras alternativas establecidas por las comisiones de regulación.
- Para el caso de los servicios de acueducto, energía y gas, es posible realizar la respectiva medición del consumo a través de los instrumentos de medida establecidos en la norma, para cada caso, aspecto diferente para los servicios de aseo y alcantarillado los cuales no son susceptibles de medición.
- Cada servicio público domiciliario tiene una estructura tarifaria definida por la comisión de regulación de cada sector. De esta forma, a excepción del servicio de energía el cual por disposición legal a partir del año 2001 no cobra cargo fijo, para los demás servicios públicos domiciliarios, es decir, gas, acueducto, alcantarillado y aseo, la estructura tarifaria establecida y aprobada por las comisiones de regulación permite el cobro de un cargo fijo.
- El cargo fijo se cobra en las facturas de aquellos predios que tiene la disponibilidad del servicio, independiente de que este sea usado o no, pues la finalidad de este cobro se justifica en la medida que el predio y/o el usuario gozan de la disponibilidad del servicio. Lo anterior, considerando que este cobro respalda los costos fijos en que incurre el prestador como: administración, facturación, medición y demás servicios permanentes.
- Para prescindir de cobros como el cargo fijo en los predios desocupados, el usuario y/o suscriptor podrá optar por presentar ante el prestador la correspondiente solicitud de suspensión temporal o terminación del contrato de prestación del servicio; de lo contrario, pese a no existir consumo, habrá lugar al cobro de valores como el cargo fijo, según el servicio público domiciliario de que se trate.
- En el caso de los servicios públicos susceptibles de medición, cuando existe un inmueble desocupado en el que no hay consumo alguno y no se perciba la existencia de fugas o dilaciones que permitan el registro de algún tipo de consumo, se tasará en cero “0”, sin embargo, procederá el cobro de los diferentes cargos establecidos por la comisión de regulación de conformidad con la formula tarifaria establecida, como es el caso del cargo fijo o cargo fijo por reconexión, entre otros, dependiendo cada caso en concreto.
- En el caso del servicio público de aseo, el usuario debe acreditar ante el prestador que el inmueble se encuentra desocupado aportando los documentos que refiere la regulación, con el fin que se cobre la tarifa correspondiente la cual contiene un descuento, sin que la aplicación de esa tarifa especial implique la exoneración del pago de los demás componentes de la tarifa.
- El servicio público de aseo comprende la realización de distintas actividades y no solo se encuentra relacionado con la recolección, transporte y aprovechamiento de residuos. Por lo tanto, a pesar de que exista un inmueble que se encuentre desocupado y no genere residuos, se debe facturar el resto de las actividades que implica la generalidad de la prestación del servicio de aseo, como son: barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles y lavado de áreas públicas.
- El alumbrado público no es un servicio público de carácter domiciliario sino un impuesto, cuyo fin es el de dar visibilidad al espacio público, bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, para el normal desarrollo de las actividades. Este impuesto, está a cargo de los habitantes de los municipios y distritos y serán las entidades territoriales las llamadas a realizar la prestación en forma directa o indirecta. En este último caso, la prestación puede estar a cargo de empresas de servicios públicos u otros prestadores.
- Esta Superintendencia no tiene competencia frente al impuesto de alumbrado público, al ser un tributo del orden municipal, con independencia del mecanismo que se emplea para su prestación y/o para su cobro.
- El hecho generador del impuesto al alumbrado público es el beneficio por la prestación misma, según ha sido señalado en la norma, no obstante, los sujetos pasivos, es decir, los obligados a asumir el pago de dicho impuesto, así como la base gravable y la tarifa son aspectos a cargo de los concejos municipales y distritales.
- El recaudo y cobro del impuesto de alumbrado público podrá realizarse a través de la factura del servicio público domiciliario de energía, sin embargo, en los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/consulta-normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ
JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA
1. Radicado 20225290664512
TEMA: COBRO DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – ALUMBRADO PÚBLICO
Subtema: Inmuebles desocupados
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
6. “Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”
7. “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía.”
8. “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”
9. “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público.”
10. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”
11. Artículo 138 de la Ley 142 de 1994: “Suspensión de común acuerdo. Podrá suspenderse el servicio cuando lo solicite un suscriptor o usuario, si convienen en ello la empresa y los terceros que puedan resultar afectados. De la misma manera podrán las partes terminar el contrato.”
12. Corte Constitucional, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia C-545 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz.
