CONCEPTO 186 DE 2025
(mayo 7)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(...) ¿Si se amplía el término para dar respuesta a un derecho de petición que ingreso el 20 de febrero de 2025 y que sus 15 días hábiles vencían el 12 de marzo de 2025, se debe dar el mismo 12 de marzo de 2025 o antes?? y desde cuando se cuentan los siguientes 15 días o 30 días hábiles que establece la norma.
La ampliación se da el 11 de marzo de 2025, en el cual le indico que se debe realizar una visita técnica ese mismo día 11.03.2025, y que se ampliaban los términos por 15 días más, es decir, hasta el 3 de abril de 2025
El 11 de marzo de 2025 es el día 14 hábil de los 15 días hábiles que establece el artículo 158 de la ley 142 de 1994, si la Empresa ya tenía el resultado de la visita el 11 de marzo de 2025 lo correcto era dar una respuesta de fondo el mismo día 11 de marzo de 2025 o el 12 de marzo de 2025 que era el último día hábil para dar respuesta.
Por lo tanto, ¿¿aquí se configura el silencio administrativo positivo??, y como es la forma correcta de ampliar a términos desde el día 15 hábil o antes? y el mismo día que se saca la ampliación se empieza a contar nuevamente los términos?? y cual es la norma que permite la ampliación de términos en servicios públicos domiciliarios. (...)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto Unificado 27 de 2013
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
No obstante, con el fin de ofrecer orientaciones generales sobre los temas consultados, en el presente concepto se efectuarán algunas precisiones sobre los siguientes ejes temáticos: (i) aplicación de la Ley 1437 de 2011 a los trámites de PQR´s de los servicios públicos domiciliarios; (ii) término de respuesta de peticiones en materia de servicios públicos domiciliarios; (iii) silencio administrativo positivo y (iv) competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios frente al silencio administrativo positivo.
i) Aplicación de la Ley 1437 de 2011 a los trámites de PQR´s de los servicios públicos domiciliarios.
En lo que respecta al procedimiento de defensa de los usuarios en sede del prestador de los servicios públicos domiciliarios, es preciso señalar que, tal como lo indicó esta Oficina Asesora jurídica en el Concepto Unificado 27 de 2013 “(...) la Ley 142 de 1994 es una norma de carácter especial respecto de este tema, por lo que su aplicación se prefiere respecto de otras que también lo aborden, salvo que se requiera llenar algún vacío.”. Es decir que, como régimen de los servicios públicos domiciliarios, en el marco del contrato de servicios públicos domiciliarios y su ejecución, resulta ser la norma preferente sobre cualquiera otra. De ahí que sea norma especial sobre la materia y disponga en el capítulo VII del título VIII “EL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS” el procedimiento de “DEFENSA DE LOS USUARIOS EN SEDE DE LA EMPRESA”.
En ese contexto, el inciso 3 del artículo 153 de la Ley 142 de 1994 expresamente consagra que “Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.”
De este modo, al trámite de las Peticiones, Quejas y Recursos (PQR´s) en materia de servicios públicos domiciliarios le será aplicable, por especialidad, la Ley 142 de 1994 y por remisión expresa (en lo que corresponde a su trámite), la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); es decir, cuenta con un procedimiento gobernado por la norma especial, y en lo no reglamentado y/o por expresa disposición normativa, por el procedimiento general administrativo.
ii) Término de respuesta de peticiones relacionadas con los servicios públicos domiciliarios.
Teniendo claridad sobre la aplicación preferente de la Ley 142 de 1994 y, por remisión expresa, de la Ley 1437 de 2011 al trámite de PQR´s relacionadas con los servicios públicos domiciliarios, conforme lo dispone el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, los prestadores tienen la obligación de responder todas las peticiones, quejas y recursos dentro del término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. La omisión de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de resolver las solicitudes que presentan los suscriptores o usuarios dentro de éste término dará lugar a que se configure el Silencio Administrativo Positivo (SAP).
Es decir que, a partir del día dieciséis (16) se configura un acto presunto positivo del prestador del que se infiere una respuesta favorable para el interesado, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se haya requerido la práctica de pruebas. Veamos:
“ARTÍCULO 158. DEL TÉRMINO PARA RESPONDER EL RECURSO. <Según lo expresa la Corte Constitucional en Sentencia C-451-99, este artículo fue subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995. Al INHIBIRSE de fallar sobre la demanda de inconstitucionalidad de este artículo, aclara la Corte (subrayas fuera del texto original): "... Como puede colegirse de la comparación efectuada de los textos de los artículos 158 de la Ley 142 de 1994 y 123 del Decreto 2150 de 1995, esta última disposición legal subrogó a la primera, en las materias allí tratadas,... lo que determina a la Corte a emitir una decisión inhibitoria sobre la constitucionalidad de dicho artículo 158, toda vez que al haber sido subrogado legalmente, desapareció del ordenamiento jurídico vigente". El texto subrogado por el Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 es el siguiente:> ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 <sic, se refiere al 158> DE LA LEY 142 DE 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.”
Conforme con lo señalado por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, por especialidad, el plazo otorgado por el legislador para responder las PQR´s de los servicios públicos domiciliarios por parte del prestador, es de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación para que resuelva las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos.
La aplicación de la norma especial es preferente sobre el plazo de “quince (15) días siguientes a su recepción”, para las peticiones en general, contemplado en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 que, incluso, ratifica la prevalencia de la norma especial al referir que “Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.”.
Ahora bien, el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación, según lo previsto en el mencionado artículo 158 de la Ley 142 de 1994 puede ampliarse por dos causas: i) cuando sea necesaria la práctica de pruebas y ii) cuando la demora haya sido auspiciada por el usuario. La ocurrencia de cualquiera de estas dos situaciones, debe ser demostrada. Por ello, en el evento de que la ampliación del plazo de respuesta se haya originado en la existencia de un período probatorio dentro de la actuación administrativa, es necesario que se profiera un auto que decrete su práctica, el cual debe ser expedido dentro del término de los quince (15) días previstos por dicha disposición para responder la respectiva petición, queja o recurso, y adicionalmente, debe ser puesto en conocimiento del interesado.
Desde esa perspectiva y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término para decidir se entenderá suspendido por el plazo que señale el prestador para la práctica de las pruebas decretadas, el cual deberá sujetarse a lo previsto en el artículo 79 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativa es decir, hasta por treinta (30) días, prorrogables por una sola vez, siempre que, en este último caso, existan circunstancias que justifiquen una mayor demora, y las mismas se informen a los peticionarios antes del vencimiento del término inicial.
En ese sentido, si bien, conforme con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación, puede ampliarse: i) cuando sea necesaria la práctica de pruebas y ii) cuando la demora haya sido auspiciada por el usuario; lo cierto es que, como al procedimiento de PQR´s, en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, también le resulta aplicable las normas del procedimiento general administrativo, han de considerarse los requisitos de presentación y radicación de peticiones previstos en la Ley 1437 de 2011 para determinar si los prestadores se encuentran facultados para ampliar los términos de respuesta por razones diferentes a las previstas en el referido artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y que le impidan resolver los diferentes tipos de petición, en los términos previstos por el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así:
“(...) PARÁGRAFO. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto. (...)”
iii) Silencio administrativo positivo.
Conforme los artículos 152 y 158 de la Ley 142 de 1994, los suscriptores y/o usuarios tienen el derecho de presentar ante los prestadores de servicios públicos domiciliarios peticiones, quejas o recursos relativos a la prestación directa de los referidos servicios o a la ejecución del contrato de servicios públicos.
En ese sentido, una vez presentada la reclamación, el prestador deberá responderla en el término de 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación, es decir, desde el mismo día en que fue presentada, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo - SAP; evento en el cual, el usuario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la imposición de las sanciones a que haya lugar, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto, en los términos del artículo 158 antes citado.
Por lo anterior, es preciso poner de presente que el silencio administrativo positivo es una figura jurídica de creación legal, que parte de la violación al núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Por esta razón, es deber de los prestadores de servicios públicos garantizar el derecho de petición de los suscriptores y/o usuarios dando respuesta en debida forma, lo que implica que sea emitida dentro del término legal otorgado, pero también que atienda de forma clara, congruente y precisa los hechos y pretensiones planteadas; y sea puesta en conocimiento del peticionario.
El incumplimiento por parte del prestador a su deber de emitir respuesta en debida forma a las peticiones conlleva a la configuración del silencio administrativo positivo, y, por ende, se entenderá que estas han sido resueltas de manera favorable al usuario.
Así las cosas, las causales de configuración del silencio administrativo en materia de servicios públicos domiciliarios, son las siguientes: (i) falta de respuesta oportuna, es decir, la emitida por fuera de los 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación; (ii) falta de respuesta de fondo, siendo aquella que no atiende de manera clara, precisa, concreta y congruente los hechos y pretensiones del usuario; y (iii) por indebida notificación, es decir, cuando la respuesta no es puesta en conocimiento del peticionario en los términos indicados en la Ley 1437 de 2011.
iv) Competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios frente al silencio administrativo positivo.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el marco de sus funciones de inspección vigilancia y control tiene a su cargo vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, y sancionar su incumplimiento, siempre que dicha competencia no haya sido atribuida a otra autoridad. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 79, el inciso 1 del artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y en el numeral 9 del artículo 8 del Decreto 1369 de 2020.
Particularmente, frente al silencio administrativo positivo, los numerales 7 y 19 del artículo 6 y numeral 9 del artículo 8 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia las siguientes funciones:
“Artículo 6. Funciones de la Superintendencia. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, además de las funciones asignadas en los artículos 79 y 80 de la Ley 142 de 1994, cumplirá las siguientes funciones:
(...)
7. Adoptar las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto producto del silencio administrativo positivo señalado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, o en la norma que lo sustituya modifique o derogue.
(...)
19. Sancionar, de conformidad con lo señalado en el numeral 4 del artículo 80 de la Ley 142 de 1994, a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios”
“Artículo 80. Funciones del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios. Además de las contempladas en el parágrafo 2 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, son funciones del Superintendente las siguientes:
(...)
9. Sancionar, de conformidad con lo establecido el inciso 2 del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios frente a la prestación del servicio.(...)”.
De este modo es claro que, esta Superintendencia frente al silencio administrativo positivo (SAP) contemplado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 tiene dos competencias: (i) imponer las sanciones a que haya lugar conforme a la Ley a solicitud de parte, y (ii) adoptar las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
El ejercicio de estas dos funciones se realiza a través del trámite de un procedimiento administrativo sancionatorio, y del adelantamiento de una actuación administrativa tendiente a reconocer o no los efectos favorables del acto presunto positivo.
Vale la pena señalar que esta Superintendencia no cuenta con un procedimiento administrativo sancionatorio especial aplicable a la entidad, por tal motivo, le será aplicable el procedimiento establecido en el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, cuyo término de caducidad será de tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Sin embargo, dicho plazo deberá entenderse como el plazo máximo para adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio, sin desconocer que cada actuación administrativa podrá desarrollarse en plazos diferentes, atendiendo las particularidades de cada una, sin exceder el límite temporal de la facultad sancionatoria, es decir, los tres (3) años.
Por su parte, el artículo 34 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, prevé las etapas para adelantar el procedimiento administrativo común y general en sede administrativa, las cuales son atendidas a cabalidad por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, cuando en ejercicio de sus funciones adelanta actuaciones administrativas, con el fin de adoptar las medidas necesarias para que los prestadores del servicio público domiciliario, reconozcan los respectivos efectos del acto administrativo ficto producto del silencio administrativo positivo.
En consecuencia, el procedimiento administrativo sancionatorio y el procedimiento común y general deberán llevarse a cabo conforme a las normas que los rigen.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Al trámite de las Peticiones, Quejas y Recursos (PQR´s) en materia de servicios públicos domiciliarios le será aplicable, por especialidad, la Ley 142 de 1994 y por remisión expresa (en lo que corresponde a su trámite), la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); es decir, cuenta con un procedimiento gobernado por la norma especial, y en lo no reglamentado y/o por expresa disposición normativa, por el procedimiento general administrativo.
- Conforme con lo señalado por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el plazo otorgado por el legislador para responder las PQR´s de los servicios públicos domiciliarios, es de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación; es decir, desde el mismo momento de su radicación. Téngase en cuenta que por tratarse de un plazo o término previsto por la Ley 142 de 1994 (norma especial) tiene prelación sobre los términos generales de respuesta para los diferentes tipos de petición contemplados en la Ley 1437 de 2011, cuyo término de respuesta se cuenta a partir del día siguiente a su radicación.
- De acuerdo con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación para que un prestador resuelva una petición, puede ampliarse: i) cuando sea necesaria la práctica de pruebas y ii) cuando la demora haya sido auspiciada por el usuario.
- En ese sentido, si bien, conforme con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación, puede ampliarse: i) cuando sea necesaria la práctica de pruebas y ii) cuando la demora haya sido auspiciada por el usuario; lo cierto es que, como al procedimiento de PQR´s, en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, también le resulta aplicable las normas del procedimiento general administrativo, han de considerarse los requisitos de presentación y radicación de peticiones previstos en la Ley 1437 de 2011 para determinar si los prestadores se encuentran facultados para ampliar los términos de respuesta por razones diferentes a las previstas en el referido artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y que le impidan resolver los diferentes tipos de petición, en los términos previstos por el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011.
- Ahora bien, respecto del silencio administrativo positivo debe tenerse en cuenta que se trata de una figura jurídica de creación legal, que parte de la violación al núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Por esta razón, es deber de los prestadores de servicios públicos garantizar el derecho de petición de los suscriptores y/o usuarios dando respuesta en debida forma, lo que implica que sea emitida dentro del término legal otorgado, pero también que atienda de forma clara, congruente y precisa los hechos y pretensiones planteadas; y sea puesta en conocimiento del peticionario (debidamente notificada).
- Los prestadores de servicios públicos tienen la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten sus usuarios o suscriptores en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos dentro de los quince (15) días hábiles siguientes contados a partir de la presentación de la solicitud, so pena de que se configure el silencio administrativo positivo.
- De esta manera, se tiene que las causales de configuración del silencio administrativo en materia de servicios públicos domiciliarios, son: (i) falta de respuesta oportuna, es decir, la emitida por fuera de los 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación; (ii) falta de respuesta En el evento en que se considere configurado el silencio administrativo positivo, para el caso en consulta, por la falta de respuesta de fondo, el usuario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la imposición de las sanciones a que haya lugar, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto, en los términos del artículo 158 ibídem.
- Por último, frente al silencio administrativo positivo, esta Superintendencia tiene dos competencias: (i) imponer las sanciones a que haya lugar conforme a la Ley a solicitud de parte, y (ii) adoptar las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto; actuaciones que se adelantan en los términos indicados en las consideraciones del presente concepto.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicados 20255291411052 - 20255291451362
TEMA: TRÁMITES DE PQR´s
Subtema: Aplicación de la Ley 1437 de 2011 a los trámites de PQR´s de los servicios públicos domiciliarios - Término de respuesta de peticiones en materia de servicios públicos domiciliarios - Silencio administrativo positivo - Competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios frente al silencio administrativo positivo
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
