CONCEPTO 187 DE 2025
(mayo 7)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta:
“Solicito consulta, asesoría, acompañamiento, en concepto jurídico frente a la prescripción extintiva de la pena, prescripción de la deuda de servicios públicos con (sic) (servicio de acueducto público), suministro de formato de resoluciones de actos administrativos etc. Para realizar este descuento de la deuda ya que la empresa nunca ha aceptado mis peticiones o acuerdos de pago durante 56 meses que tengo suspendido el servicio por pago ya que soy estrato 1, el anterior dueño hace 5 años tenía una deuda de 5 millones que nunca le aceptaron la negociación, el decidió regalar la casa antes de perderla, a la fecha la deuda está en 13 millones de pesos imposible de pagar, ya que exigen el 10% de inicial, estoy desempleado hace 36 meses, trabajo en la informalidad por no tener oportunidad laboral con ninguna entidad, mi familia depende de este servicio, como mínimo vital para sobrevivir, un techo donde refugiarse para vivir.
No estoy en capacidad de pagar un abogado privado, he perdido la paz y tranquilidad tanto mía como la de mi familia espero su máxima colaboración, ya que ellos dicen que son autónomos por ser privados cobrando intereses diarios de $5.000 a todos los usuarios de estrato 0,1,2,3.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Sentencia C-389 de 2002
Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03
Concepto SSPD-OJ-2022-118
Concepto SSPD-OJ-2022-432
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
De igual manera, es preciso señalar que la Ley 142 de 1994 atribuye a esta Superintendencia las funciones de control, inspección y vigilancia respecto de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, funciones que de manera general se circunscriben en los términos del artículo 79 ibídem a: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos a los que estén sujetas las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; y (iii) sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad, entre otras.
De otra parte, es pertinente reiterar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el sentido de señalar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, ya que, de hacerlo, se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración.
No obstante, con el propósito de orientar la consulta y responder al interrogante formulado, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a los siguientes ejes temáticos: i) intereses moratorios por la falta de pago. Reclamación de la factura de servicios públicos domiciliarios; y ii) la prescripción de la factura de los servicios públicos domiciliarios.
i) Intereses moratorios por la falta de pago.
De manera inicial, es preciso señalar que el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 define el contrato de servicios públicos como: “un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados. (…)”
Ahora bien, en virtud del carácter consensual y oneroso de este contrato, el legislador facultó al prestador para que cuando exista incumplimiento en el pago de la facturación, cobrara intereses de mora al suscritor y/o usuario. Al respecto, el articulo 96 ibídem señaló lo siguiente:
“ARTÍCULO 96. OTROS COBROS TARIFARIOS. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los costos en que incurran.
En caso de mora de los usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos.
Las comisiones de regulación podrán modificar las fórmulas tarifarias para estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto a hacer inversiones tendientes a facilitar a los usuarios la mejora en la eficiencia en el uso de la energía o el agua, si tales inversiones tienen una tasa de retorno económica suficiente para justificar la asignación de los recursos en condiciones de mercado.” (Subraya fuera del texto)
Del artículo en cita, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad mediante Sentencia C-389 de 2002 así:
“(…) Siendo la relación jurídica resultante de la prestación de un servicio público domiciliario de naturaleza contractual, el incumplimiento de la obligación de pagar por la prestación del servicio puede acarrear la imposición de la sanción prevista en la ley, consistente en el pago, a cargo del usuario, de un interés de mora. Entonces, si dicha relación jurídica también se rige por las normas del derecho privado y además es de carácter oneroso por cuanto es obligación de los usuarios contribuir al sostenimiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, no hay razón alguna que haga inconstitucional la aplicación de dicha sanción pues se trata de una consecuencia que deviene del incumplimiento de la obligación de pagar una suma de dinero.
Sin embargo, como es en los inmuebles de carácter residencial donde la prestación de los servicios públicos domiciliarios debe cumplir plenamente su función social, la sanción que en este caso se imponga a los usuarios ante el incumplimiento de su obligación de pagar por el servicio recibido debe ser lo menos gravosa posible, por lo que a ellos no se le debe aplicar para estos efectos la tasa de interés moratorio del Código de Comercio sino la del Código Civil, cuyas disposiciones al fin y al cabo también rigen el contrato de servicios públicos (Ley 142 de 1994 art. 132). De esta forma, no sólo se favorece a los usuarios al permitirles que solucionen más prontamente dicha obligación, sino también a las empresas prestadoras que se beneficiarían con la eventual reducción de su cartera morosa.
Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 96 de la Ley 142 de 1994 bajo el entendido que tratándose de usuarios o suscriptores de inmuebles residenciales la tasa de interés moratorio aplicable es la prevista en el Código Civil. No sobra advertir que la norma bajo revisión utiliza la expresión “podrá”, con lo cual deja a la empresa prestataria de servicio público domiciliario en libertad para cobrar, rebajar o exonerar a los usuarios del pago de intereses moratorios o hacer convenios con los deudores en esta materia. (….)” (Subraya fuera del texto).
Así las cosas, el incumplimiento de la obligación contenida en el contrato de servicios públicos podrá acarrear que el prestador imponga intereses moratorios sobre los saldos insolutos, que tratándose de usuarios residenciales se deberán liquidar sobre la tasa señalada en el Código civil, artículo 1617[8]. Sobre el particular esta Oficina señaló en Concepto SSPD-OJ-2022-432 que: “(…) es dable concluir que el cobro de los intereses moratorios en el pago de los servicios públicos domiciliarios no es una obligación de los prestadores, más bien, comporta una facultad que podrán usar o no en el ejercicio de la prestación de los referidos servicios. Así, el prestador de servicios públicos domiciliarios es quien debe decidir autónomamente si cobrará o no intereses ante la mora del usuario, aclarando en todo caso que, no puede haber ningún tipo de descuento para los usuarios respecto del capital, esto es, la deuda por concepto de servicios públicos domiciliarios consumidos y no pagados. (…)” (Subraya fuera del texto).
En esa medida, ante la mora en el pago de la obligación, la empresa podrá en ejercicio de su autonomía, adelantar convenios o acuerdos de pago con el suscriptor y/o usuario, que podrán consistir en la rebaja de dichos intereses, siempre que no involucren descuentos al capital adeudado.
Ahora bien, en virtud de lo señalado en el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, en el evento que los intereses moratorios sean superiores al establecido en el Código Civil, el usuario podrá reclamar la factura directamente ante el prestador, y siempre que lo haga dentro de los 5 meses siguientes a su expedición. Así mismo, podrá interponer recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión que al respecto expida la empresa de conformidad con lo señalado en el artículo 155 ibídem.
ii) Prescripción de la factura de los servicios públicos domiciliarios.
El numeral 9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la factura de servicios públicos como: “(…) la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos (…)”. (Subraya por fuera del texto)
De tal forma, la factura de servicios públicos, es aquel documento mediante el cual los prestadores efectúan el cobro al usuario por el servicio prestado, y que de conformidad con lo señalado en el artículo 148 ibídem, deberán contener como mínimo: ”(…) información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago. (…)” (Subraya por fuera del texto)
En línea con lo anterior, el articulo 130 ibídem señala que:
“Artículo 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial".
PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma.” (Subraya por fuera del texto)
Así, las facturas de servicios públicos domiciliarios expedidas por la empresa y firmadas por el representante legal prestan mérito ejecutivo, y podrán ser cobradas por el prestador ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción coactiva, si se trata de una Empresa Industrial y Comercial del Estado –EICE- o un municipio prestador del servicio directo, siendo el régimen legal aplicable el Código civil y el Código general del proceso, o el Estatuto tributario (como corresponda).
No obstante, la legislación contempla un término para que los prestadores realicen el correspondiente cobro, so pena de que opere la prescripción y la obligación contenida en la factura se extinga. Sobre el particular, esta oficina en Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03 indicó lo siguiente:
“6.2 PRESCRIPCIÓN.
El fenómeno de la prescripción, es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor la prescripción opera de manera diferente.
Así las cosas, se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio, al paso que para la prescripción de los títulos ejecutivos opera la prescripción de la acción ejecutiva y de ella se ocupa nuestro Código Civil.
La factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, por ende, la prescripción de la acción cambiaría por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio es de tres años.
La factura de servicios públicos por considerarse un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años.
En este orden de ideas, frente a la factura expedida por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, no pueden predicarse las acciones ni las excepciones cambiarias, sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de la naturaleza de título ejecutivo.
Así las cosas, la acción ejecutiva de las obligaciones contenidas en la factura de servicios públicos como título ejecutivo es de 5 años contados a partir de su expedición y en todo caso la acción ordinaria de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos será de 10 años (...)” (Subraya fuera del texto)
De tal forma que, de conformidad con lo señalado en el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, la prescripción de la obligación opera por mandato de la ley, y una vez han transcurrido 5 años desde la expedición de la factura, sin que la empresa haya iniciado acciones judiciales para su cobro.
Ahora bien, en lo que se refiere a la autoridad competente para declarar dicha prescripción, conviene traer a colación lo indicado por esta oficina en Concepto SSPD-OJ-2022-118 así:
“Al respecto, es importante advertir que esta prescripción opera por ministerio de la Ley, lo cual significa que, una vez configurada por el paso del tiempo, el prestador no podrá iniciar la acción ejecutiva para el cobro de la factura, ya que, en tal evento, el usuario puede, a su vez, invocar como excepción al pago dicha circunstancia para que proceda su reconocimiento por parte del juez.
Ahora bien, si el prestador no ha realizado ningún procedimiento que lo lleve al recaudo de su cartera y ha pasado el tiempo establecido por el legislador, la persona que debe realizar el pago de los servicios públicos domiciliarios podrá solicitarle al prestador la prescripción, si éste ostenta jurisdicción coactiva o presentar demanda ante el juez del contrato, con el fin de que vía sentencia se decrete lo pretendido, es decir, la declaratoria de prescripción de un título ejecutivo (en este caso, factura de servicio público domiciliario) le corresponde hacerla al juez de la jurisdicción ordinaria o al operador administrativo, si se está en sede de jurisdicción coactiva, considerando para este último caso que la jurisdicción coactiva se predica respecto de aquellos prestadores que tiene la naturaleza de empresas industriales y comerciales del Estado o municipios prestadores directos del servicio” (Subraya por fuera del texto)
De tal forma que, la declaratoria de prescripción de las obligaciones contenidas en las facturas de servicios públicos opera de la siguiente manera:
i) Cuando se trate de empresas oficiales (EICE) o de municipios que sean prestadores directos del servicio y que tienen función jurisdiccional coactiva, el usuario y/o suscriptor podrá solicitar al mismo operador administrativo la declaratoria de prescripción.
ii) Cuando se trate de empresas que iniciaron proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria para el cobro de las facturas de servicios públicos, la oportunidad para que el usuario y/o suscriptor solicite la prescripción es en la contestación de la demanda, formulando contra el mandamiento de pago la excepción de prescripción extintiva, y el juez estará en la obligación de estudiar su procedencia y decidir en sentencia.
iii) Cuando se trate de empresas que no han iniciado proceso ejecutivo para el cobro de las obligaciones debidas, y el usuario y/o suscriptor considera que sobre las mismas operó la prescripción, podrá presentar demanda ante la jurisdicción ordinaria para que mediante el trámite de un proceso declarativo el juez la declare.
De ahí que, dependiendo de la naturaleza de la empresa prestadora se determina la competencia para la declaratoria de prescripción, y será deber del juez o del operador administrativo, según sea el caso, decidir acerca de su procedencia.
Finalmente, y teniendo en cuenta que el consultante señala que le es imposible pagar un abogado para adelantar acciones judiciales, como podría ser para promover un proceso declarativo de prescripción sobre las facturas de servicios públicos, resulta pertinente señalar que, de conformidad lo señalado en la Ley 2113 del 2021, los consultorios jurídicos de las instituciones de educación superior, tienen entre otros, el objetivo de prestar servicios jurídicos gratuitos en favor de la defensa de derechos de sujetos de especial protección constitucional y personas que carezcan de medios económicos para contratar los servicios de un profesional en Derecho, y en este sentido quien crea que tiene dichas condiciones podrá acudir directamente a estas instituciones para recibir orientación y eventualmente representación judicial.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- En virtud del carácter consensual y oneroso que caracteriza al contrato de servicios públicos, el legislador facultó al prestador para que cuando exista incumplimiento en el pago de la facturación, cobre intereses de mora al suscritor y/o usuario, y así lo señala el artículo 96 de la Ley 142 de 1994, al autorizar otros cobros tarifarios.
- El incumplimiento de la obligación contenida en el contrato de servicios públicos podrá acarrear que el prestador imponga intereses moratorios sobre los saldos insolutos, que tratándose de usuarios residenciales se deberán liquidar sobre la tasa señalada en el Código civil, artículo 1617.
- Ante la mora en el pago de la obligación, la empresa podrá en ejercicio de su autonomía, adelantar convenios o acuerdos de pago con el suscriptor y/o usuario, que podrán consistir en la rebaja de dichos intereses, siempre que no involucren descuentos al capital adeudado.
- En virtud de lo señalado en el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, en el evento que los intereses moratorios sean superiores al establecido en el Código Civil el usuario podrá reclamar la factura directamente ante el prestador, y siempre que lo haga dentro de los 5 meses siguientes a su expedición. Así mismo, podrá interponer recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión que al respecto expida la empresa de conformidad con lo señalado en el artículo 155 ibídem.
- De conformidad con lo establecido en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos domiciliarios expedidas por la empresa y firmadas por su representante legal prestan mérito ejecutivo, y podrán ser cobradas por el prestador ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción coactiva, esta última, cuando se trata de una Empresa Industrial y Comercial del Estado –EICE- o un municipio prestador del servicio directo.
- Siendo las facturas de servicios públicos títulos ejecutivos, su prescripción opera de conformidad con lo señalado en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, esto es, cuando transcurran cinco (5) años desde la expedición de la factura, sin que el prestador adelante acciones para su cobro.
- Cuando se trate de empresas oficiales (EICE) o de municipios que sean prestadores directos del servicio y que tienen función jurisdiccional coactiva, el usuario y/o suscriptor podrá solicitar al mismo operador administrativo la declaratoria de prescripción.
- Cuando se trate de empresas que iniciaron proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria para el cobro de las facturas de servicios públicos, la oportunidad para que el usuario y/o suscriptor solicite la prescripción, es en la contestación de la demanda, formulando contra el mandamiento de pago la excepción de prescripción extintiva, y el juez estará en la obligación de estudiar su procedencia y decidir en sentencia.
- Cuando se trate de empresas que no han iniciado proceso ejecutivo para el cobro de las obligaciones debidas, y el usuario y/o suscriptor considera que sobre las mismas operó la prescripción, podrá presentar demanda ante la jurisdicción ordinaria para que mediante el trámite de un proceso declarativo el juez decida acerca de su procedencia.
- Dependiendo de la naturaleza de la empresa prestadora, se determina la competencia para la declaratoria de prescripción, y será deber del juez o del operador administrativo, según sea el caso, decidir acerca de su procedencia.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291210682
TEMA: LA FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
Subtemas: Cobro de intereses moratorios por la falta de pago. Reclamación de la factura de servicios públicos domiciliarios. Prescripción de la factura de los servicios públicos. Autoridad competente.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se expide el Código Civil.”
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por medio de la cual se regula el funcionamiento de los consultorios jurídicos de las instituciones de educación superior.”
8. “Artículo 1617. Indemnización por mora en obligaciones de dinero. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos. El interés legal se fija en seis por ciento anual. 2a.) El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo cobra intereses; basta el hecho del retardo. 3a.) Los intereses atrasados no producen interés. 4a.) La regla anterior se aplica a toda especie de rentas, cánones y pensiones periódicas.”
