CONCEPTO 212 DE 2024
(mayo 31)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.,
Señor
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2o del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “(…) absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1o del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) solicitamos el apoyo de ustedes, para que se analice y se conceptúe sobre la viabilidad de Derogar el Decreto No. 00172 del 27 de abril de 2023 “Por medio del cual se Adopta la revisión General de la Estratificación Urbana del Municipio de Florencia, Departamento de Caquetá”, y de esta manera realizar un nuevo estudio y/o revisión general de la Estratificación Urbana del Municipio de Florencia, Departamento de Caquetá.”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política.
Concepto Unificado SSPD 10 de 2009.
CONSIDERACIONES
Con el propósito de atender el objeto de la temática propuesta en la consulta resulta relevante, en un primer escenario, traer a colación el Concepto Unificado SSPD 10 de 2009 por medio del cual, esta Oficina fijó posición en relación con la estratificación socioeconómica, en los términos de la Ley 142 de 1994, y en el régimen de los servicios públicos domiciliarios. En dicho documento se efectuó el estudio que pasa a exponerse:
“2.1. Definición conceptual y utilidad del concepto de estratificación socioeconómica.
La estratificación socioeconómica es el instrumento técnico que permite clasificar la población de los municipios y distritos del país, a través de la caracterización física de las viviendas y su entorno, en estratos o grupos socioeconómicos diferentes. Al respecto, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, define la estratificación socioeconómica como “(…) una clasificación en estratos de los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos, para el cobro diferencial, es decir, para asignar subsidios y cobrar sobrecostos o contribuciones”[6], de suerte que quienes tienen más capacidad económica paguen más por los servicios públicos domiciliarios, contribuyendo de esa forma a que los usuarios de estratos bajos puedan pagar sus facturas y acceder por esa vía a dichos servicios.
Según el DANE, si bien en la definición citada se encuentra la utilidad principal de la estratificación, esta tiene otras aplicaciones, en la medida que la identificación y caracterización socioeconómica de las personas también permite orientar la planeación de la inversión pública, realizar programas sociales para la expansión y mejoramiento de la infraestructura asociada a la prestación de todo tipo de servicios públicos, permitir el cobro progresivo del impuesto predial y otros tributos y orientar la política y acción en materia de ordenamiento territorial.
Por su parte, el numeral octavo del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la estratificación socioeconómica así: “la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley”.
(…)
2.3. Competencia para estratificar y adoptar la estratificación socioeconómica.
De conformidad con lo establecido en los numerales 1o y 3o del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, es deber de cada municipio y/o distrito clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos domiciliarios, siendo obligación indelegable del alcalde la de realizar la estratificación respectiva, a través de decreto que se deberá difundir en forma amplia y deberá ser informado a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para el ejercicio de sus funciones.
Por su parte, el numeral 2o del mismo artículo, permite a los alcaldes contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica, sin perjuicio de que en forma previa a la adopción de la estratificación, y de acuerdo con lo previsto en el numeral 5o, se conforme un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que lo asesore y vele por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el DANE para tales efectos.
De igual forma, y de conformidad con lo establecido en el numeral 7o del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, la Nación y los departamentos pueden dar asistencia técnica a los municipios para que asuman la responsabilidad de la estratificación. Para el efecto, la norma indica que los departamentos pueden dar ayuda financiera a los municipios cuyos ingresos totales sean equivalentes o menores a los gastos de funcionamiento con base en la ejecución presupuestal del año inmediatamente anterior.
Tan importante es la adopción de la estratificación municipal y/o distrital, que la Ley ha previsto en los numerales 10 y 11 del artículo 101 citado, que los gobernadores pueden, a su elección, (i) sancionar disciplinariamente a los alcaldes que por su culpa no hayan realizado o actualizado la estratificación en los plazos establecidos en las normas vigentes, y (ii) tomar las medidas necesarias y celebrar los contratos que se requieran para garantizar las estratificaciones, caso en el cual tienen derecho a que sus gestiones se paguen por la vía de descuento pertinente en las transferencias que la Nación le realiza a los municipios y distritos. A su vez, el Presidente de la República puede sancionar a los gobernadores, cuando estos no hayan tomado medidas para conjurar la ineficiencia de los municipios y distritos que hagan parte del correspondiente departamento.
Valga la pena anotar que, bien sea que se trate de la adopción o la actualización de la estratificación, el decreto respectivo, en su connotación de acto administrativo, deberá expedirse y publicarse con arreglo a los principios y procedimientos previstos en la Ley 1437 de 1011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), para los actos administrativos de carácter general.
De igual forma, y derivado de esa misma connotación, el decreto que adopte o actualice la estratificación en un territorio, se presumirá legal y será obligatorio, hasta tanto el mismo no haya sido revocado por la misma autoridad que lo expidió, o se haya ordenado su suspensión o anulación por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previo análisis del medio de control de nulidad simple. Lo anterior, sin perjuicio del derecho que tienen los administrados, de solicitar la revisión del citado acto administrativo de carácter general.
Por último, conviene citar de manera literal los numerales 1o, 2o, 3o, 7o, 10 y 11 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, ya explicados en líneas anteriores:
“ARTÍCULO 101. RÉGIMEN DE ESTRATIFICACIÓN. La estratificación se someterá a las siguientes reglas.
101.1. Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva.
101.2. Los alcaldes pueden contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica.
101.3. El alcalde adoptará mediante decreto los resultados de la estratificación y los difundirá ampliamente. Posteriormente los notificará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
(…)
101.7. La Nación y los departamentos pueden dar asistencia técnica a los municipios para que asuman la responsabilidad de la estratificación; para realizar las estratificaciones, los departamentos pueden dar ayuda financiera a los municipios cuyos ingresos totales sean equivalentes o menores a los gastos de funcionamiento, con base a la ejecución presupuestal del año inmediatamente anterior.
(…)
101.10. El Gobernador del Departamento podrá sancionar disciplinariamente a los alcaldes que por su culpa no hayan realizado la estratificación de los inmuebles residenciales en los plazos establecidos por Planeación Nacional, o no hayan conseguido que se haga y notifique una revisión general de la estratificación municipal cuando la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el plazo previsto lo indique.
101.11. Ante la renuencia de las autoridades municipales, el Gobernador puede tomar las medidas necesarias, y hacer los contratos del caso, para garantizar que las estratificaciones estén hechas acordes con las normas; la Nación deberá, en ese evento, descontar de las transferencias que debe realizar al municipio las sumas necesarias y pagarlas al Departamento. (…)”.
De acuerdo con la normativa y la doctrina de esta Superintendencia, la obligación de clasificar en estratos los inmuebles residenciales se encuentra en cabeza de los alcaldes, sin que estos puedan delegarla, y para ello, esa autoridad debe conformar un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que le brinde asesoría y garantice la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.
En esa medida, de la normativa señala que en cada municipio o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales aplicable a los servicios públicos domiciliarios, es decir, que no puede existir una doble estratificación en un mismo municipio o distrito. Además, será obligación de los prestadores de servicios públicos domiciliarios aplicar la estratificación adoptada por el municipio o distrito respectivo y cobrar las tarifas que correspondan, de acuerdo con los resultados que el ejercicio de estratificación arroje.
Aunado a lo anterior, es importante señalar que el decreto que adopte o actualice la estratificación en un municipio, se presumirá legal y será obligatorio, hasta tanto el mismo no haya sido revocado por la misma autoridad que lo expidió, o se haya ordenado su suspensión o anulación por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por su parte, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en lo referente a la realización, adopción y aplicación de la estratificación, dispone:
“ARTÍCULO 11. Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportarán en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten”.
De conformidad con las reglas citadas, las alcaldías deben llevar a cabo la estratificación municipal o distrital, y previa conformación del Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica, dicho comité deberá garantizar que la estratificación se adopte, aplique y permanezca actualizada, para ello, contaran con el concurso economía de las empresas públicos de la localidad.
En tal forma, para llevar a cabo este procedimiento es necesario atender a lo dispuesto en los artículos 2.2.1.5.1 y 2.2.1.5.2 del Decreto Único Reglamentario 1170 de 2015, en donde se establecen las pautas para llevarlo a cabo, los cuales además contienen ciertas definiciones, algunas de las cuales pasarán a transcribirse por considerar que contribuyen, de manera general, a brindar una mayor ilustración sobre la temática aquí propuesta:
“ARTÍCULO 2.2.1.5.1. DEFINICIONES. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:
Servicio de Estratificación: Es el servicio de clasificación de los inmuebles residenciales a cargo de cada municipio y Distrito con el apoyo del Comité Permanente de Estratificación, el cual comprende todas las actividades que conduzcan a la realización, adopción, actualización y suministro de información para la aplicación de las estratificaciones tanto urbana como semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas.
Realización de la Estratificación: Es el conjunto de actividades a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, conducentes a la ejecución, en forma directa o mediante contratación, de los estudios para la asignación de los estratos socioeconómicos en la zona urbana, semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas, conforme a las metodologías Nacionales establecidas.
Lo anterior, se efectúa en los plazos generales que fije la Ley a los Alcaldes, o en los plazos particulares que se le fije cuando no se hayan llevado a cabo los estudios en los plazos generales de Ley; cuando por circunstancias naturales o sociales deban hacerse de nuevo; o cuando al hacerlos se hayan aplicado incorrectamente las metodologías establecidas en las normas.
El costo de la realización de las estratificaciones comprende exclusivamente las actividades descritas en los Manuales e Instructivos Metodológicos Nacionales establecidos.
Adopción de la Estratificación: Es el conjunto de actividades a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, que comprenden las labores relativas a la evaluación del impacto social y financiero de los resultados, a la divulgación general de los resultados de los estudios, a la expedición de los decretos municipales o Distritales de adopción de los resultados y de plazos de aplicación por parte de las Empresas, y a la publicación oficial de los decretos.
Aplicación de la Estratificación: Es el conjunto de actividades a cargo de las Empresas Comercializadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, que permitan la asignación del estrato socioeconómico a cada uno de los domicilios residenciales atendidos por la Empresa, de acuerdo con los resultados adaptados por la Alcaldía y la información suministrada por esta, de manera tal que la estratificación aplicada permita la facturación de los servicios públicos domiciliarios a los usuarios o domicilios residenciales, la asignación de subsidios y el cobro de contribuciones de conformidad con los mandatos legales vigentes.
Actualización de la Estratificación: Es el conjunto de actividades permanentes a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, para mantener actualizada la clasificación de los inmuebles residenciales mediante:
a) La atención de los reclamos;
b) La reclasificación de viviendas cuyas características físicas externas o internas -según sea el caso metodológico- hayan cambiado sustancialmente (mejorado o deteriorado), o cuyo contexto urbano, semiurbano o rural haya cambiado sustancialmente (mejorado o deteriorado);
c) La estratificación e incorporación de nuevos desarrollos, y.
d) La revisión general cuando la Alcaldía o el Comité, previo concepto técnico de la entidad competente, detecten falta de comparabilidad entre los estratos.
El costo de la actualización de la estratificación comprende exclusivamente las actividades descritas en los manuales e instructivos metodológicos Nacionales establecidos. (…)” (Subrayas de la Oficina).
De la disposición citada puede sustraerse esencialmente que el régimen de estratificación socioeconómica de los inmuebles residenciales, así como las actividades que acompañan el estudio para llevar a cabo este procedimiento, se encuentra exclusivamente en cabeza de los alcaldes municipales o distritales, teniendo en cuenta que, por mandato constitucional, ostentan la calidad de jefes de la administración local (art. 314 C.P.).
Por lo tanto, la facultad que por mandato legal se les otorgó, no puede delegarse. Esto sin perjuicio de que, para llevar a buen puerto la tarea de estratificación, el alcalde contrate con entidades públicas o con empresas privadas, con el fin de recibir el correspondiente apoyo técnico para la buena gestión de las actividades y metodología propuestas.
En tal forma, concordante con las disposiciones de la Ley 142 de 1994, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 contempla que los alcaldes deben garantizar la realización de dicha estratificación, así como su adopción, aplicación y actualización a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, contando para ello con el “concurso económico” de los prestadores de servicios públicos domiciliarios de su localidad.
Sumado a lo anterior cabe recordar las funciones que se encuentran a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, las cuales están determinadas principalmente en los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, en donde se contemplan las de inspección, vigilancia y control, las cuales pueden traducirse, de manera general, en: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos a los que estén sujetas las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos domiciliarios; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; (iii) sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad; (iv) actuar en segunda instancia frente a los reclamos de los usuarios, a través del recurso de apelación; y (v) conocer el recurso de queja presentado por los usuarios, ante el rechazo del recurso de apelación por parte de los prestadores.
En ese entendido, a esta Superintendencia no le está dado emitir un pronunciamiento en relación con la posibilidad de que un alcalde derogue el Decreto mediante el cual se adoptó la estratificación socioeconómica dentro de determinado municipio, toda vez que, aunado a lo expuesto en el párrafo anterior, de acuerdo con el numeral 101.3 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, las funciones de la Superintendencia, en lo que atañe a esta temática, se supeditan a ser notificada respecto de los resultados de la estratificación que se haya adoptado.
Por lo tanto, emitir un juicio, o realizar cualquier consideración que dé lugar a entender que se hace referencia a la legalidad respecto de la expedición o formación de acto expedido por el alcalde en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, excede la órbita de competencia de la Superservicios, toda vez que tal facultad se encuentra a cargo de las autoridades jurisdiccionales respectivas.
De acuerdo con lo expuesto, se reitera, corresponde al municipio, en cabeza del alcalde, realizar el correspondiente análisis respecto de la viabilidad jurídica para derogar un acto previamente emitido, sin perder de vista los requisitos y exigencias contempladas en el régimen de los servicios públicos en lo que atañe a la estratificación socioeconómica, según se vio en líneas precedentes.
Sobre este particular, puede acudirse a lo dispuesto el numeral 3o del artículo 315 por la Constitución Política, en virtud del cual a los alcaldes les está dado “Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…)”.
Esta norma se encuentra concordante con el artículo 93 de la Ley 136 de 1994, en razón del cual, el alcalde, dentro de sus actos “(…) para la debida ejecución de los acuerdos y para las funciones que le son propias, dictará decretos, resoluciones y las órdenes necesarias.”.
Por último, en atención a que el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, tiene con su función de establecer la metodología de estratificación, el municipio, en cabeza del alcalde deberá solicitar la asistencia técnica a dicha entidad, quien sería la autoridad competente para prestar el apoyo técnico y absolver sus inquietudes frente la estratificación.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Conforme lo dispone el artículo 101 de la Ley 142 de 1994, es obligación de los alcaldes municipales y distritales efectuar la estratificación socioeconómica de los inmuebles residenciales que van a recibir servicios públicos domiciliarios sin que estos puedan delegarla, aunque para ello se debe conformar un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que le brinde asesoría y garantice la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación.
- El artículo 11 de la Ley 505 de 1999 dispone que los alcaldes deben garantizar la realización de dicha estratificación, así como su adopción, aplicación y actualización a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, contando para ello con el “concurso económico” de los prestadores de servicios públicos domiciliarios de su localidad.
- La estratificación de los inmuebles, consiste en la asignación de los estratos socioeconómicos a los inmuebles en la zona urbana, semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas.
- El decreto que adopte o actualice la estratificación en un municipio, se presumirá legal y será obligatorio, hasta tanto el mismo no haya sido revocado por la misma autoridad que lo expidió, o se haya ordenado su suspensión o anulación por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
- La Superintendencia no le está dado emitir un pronunciamiento en relación con la posibilidad de que un alcalde derogue el Decreto mediante el cual se adoptó la estratificación socioeconómica dentro de determinado municipio, toda vez que, aunado a lo expuesto en el párrafo anterior, de acuerdo con el numeral 101.3 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, las funciones de la Superintendencia, en lo que atañe a esta temática, se supeditan a ser notificada respecto de los resultados de la estratificación que se haya adoptado.
En esa medida, corresponde al municipio, en cabeza del alcalde, realizar el correspondiente análisis respecto de la viabilidad jurídica para derogar un acto previamente emitido, sin perder de vista los requisitos y exigencias contempladas en el régimen de los servicios públicos en lo que atañe a la estratificación socioeconómica, según se vio en líneas precedentes.
- De acuerdo con las atribuciones asignadas a los alcaldes, se encuentra el mandato contemplado en el numeral 3o del artículo 315 por la Constitución Política, en virtud del cual les está dado “Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…).”.
Esta norma se encuentra concordante con los señalado en el artículo 93 de la Ley 136 de 1994, en razón del cual “El alcalde para la debida ejecución de los acuerdos y para las funciones que le son propias, dictará decretos, resoluciones y las órdenes necesarias.”.
Finalmente, se le informa que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica.
<NOTA DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20245291628862.
TEMA: ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA.
Subtemas: Funciones de la Superintendencia De Servicios Públicos Domiciliarios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”.
5. “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
7. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”.
