CONCEPTO 231 DE 2025
(mayo 30)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
CONCEPTO SSPD-OJ-2025-231
Señor
XXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada versa sobre la Circular Externa No. 20251000000044 del 17 de enero de 2025 emitida por esta Superintendencia; de manera puntual, busca aclarar sobre los lineamientos relacionados con:
- La generación de código de pago independiente en las facturas para cobros no inherentes a la prestación del servicio público domiciliario”
- La "autorización expresa y escrita del usuario para la inclusión de cobros no asociados a la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios”.
Po lo anterior, en el acápite de conclusiones se dará respuesta a los interrogantes planteados.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Circular Externa No. 20251000000044 del 17 de enero de 2025[7]
CONSIDERACIONES
Antes de brindar una respuesta puntual, debemos advertir que el presente documento se emite con el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad ni tienen carácter obligatorio ni vinculante.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 esta Superintendencia no puede exigir, en ningún caso, que los actos o contratos de una empresa de servicios públicos se sometan a aprobación previa suya. Lo anterior podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.
Claro lo anterior, con el fin de brindar orientación y responder a los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales sobre los lineamientos emitidos en la aludida circular, de manera específica, sobre el cobro de conceptos no asociados a la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios en los siguientes términos:
i) Sobre la generación de código de pago independiente (Numeral 2, ordinal iii de la Circular)
Como primera medida es pertinente aclarar que, la Circular Externa No. 20251000000044 del 17 de enero de 2025, emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, tiene objetivo principal desarrollar lineamientos en materia de facturación conjunta y cobro de conceptos no asociados a la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios.
Conforme con lo anterior, cabe aclarar que, si bien la Circular tiene como objetivo proporcionar instrucciones o lineamientos claros para los prestadores, su contenido debe analizarse e interpretarse a la luz de las normas existentes, toda vez que, la mencionada circular no introduce nuevas obligaciones regulatorias, sino que ofrece una interpretación y desarrollo de las normas existentes, todo ello, en el marco y ejercicio de las competencias de vigilancia y control de la SSPD.
Ahora bien, con respecto al numeral 2 ordinal (iii) de la Circular, la SSPD hace referencia a la cartilla cobros no inherentes a la prestación de energía y gas, la cual señala como parte de las directrices para el cobro de conceptos no relacionados con el servicio público la:"([g]eneración de código de pago independiente en la factura para el pago de los cobros no inherentes a Ia prestación del servicia publica domiciliario". Sin embargo, este lineamiento debe entenderse en el contexto de las "buenas prácticas" descritas en las guías citadas en la Circular. Estas guías aclaran que tales prácticas "no son obligatorias para los agentes" y que su aplicación es potestativa. Esto indica que, aunque la SSPD promueve esta medida como una herramienta de para la eficiencia en la prestación de los servicios y la protección de los derechos de los usuarios, no la impone como un requisito vinculante u obligatorio.
En consecuencia, se debe tener en cuenta que la Circular distingue entre disposiciones imperativas (como la prohibición de suspender el servicio por no pagar conceptos ajenos al mismo) y recomendaciones orientativas (como la generación de códigos de pago independientes) contenidas en la guía de buenas prácticas. Mientras las primeras se fundamentan en normas con fuerza legal, las segundas derivan de criterios de eficiencia en la prestación de los servicios y la protección de los derechos de los usuarios. En otros palabras, la generación de códigos de pago independientes carece del carácter obligatorio al no estar respaldada por una norma expresa de carácter regulatorio, que sí tienen otras exigencias de la Circular, pero constituyen orientaciones de buenas prácticas que pueden ser implementadas de forma potestativa por los prestadores, en garantía de los derechos de los usuarios.
Así, un elemento clave para determinar la obligatoriedad de un lineamiento es la existencia de consecuencias jurídicas por su incumplimiento. En este caso, la Circular no establece sanciones específicas para los prestadores que no implementen códigos de pago independientes, lo que refuerza su naturaleza no vinculante. Por el contrario, sí menciona sanciones para violaciones a disposiciones expresas, como incluir cobros no autorizados sin consentimiento del usuario. Esta diferenciación confirma que la generación de códigos es una sugerencia, no una imposición.
Esta Superintendencia reconoce en sus guías de comportamiento que los agentes pueden adoptar libremente las buenas prácticas descritas, como por ejemplo, la generación de códigos de pago independientes en la factura para el pago de los cobros no inherentes a la prestación del servicio público domiciliario. Esta flexibilidad sería incompatible con un mandato obligatorio, ya que las normas imperativas no admiten opcionalidad. Además, la normativa sobre la materia, ni mucho menos Circular no fija plazos, formatos ni estándares técnicos para implementar estos códigos, lo que contrasta con el detalle que suelen tener las exigencias regulatorias.
Por lo expuesto, la generación de códigos de pago independientes para cobros no inherentes al servicio público es un lineamiento sugerido por la SSPD, mas no una obligación jurídica, No obstante, no exime a los prestadores de cumplir con las obligaciones claramente establecidas en la Circular, como la separación de conceptos en la factura o la prohibición de suspender el servicio por deudas ajenas al mismo.
ii) Sobre la autorización "expresa y escrita" del usuario (Numeral 2, ordinal i de la Circular)
La exigencia de una autorización "expresa y escrita" para la inclusión de cobros no asociados a la prestación directa de los servicios públicos debe interpretarse en armonía con el marco normativo vigente.
Al analizar la expresión "escrita", es importante destacar que esta Superintendencia no restringe su alcance a documentos físicos o firmados, sino que abarca cualquier medio que permita demostrar fehacientemente la voluntad del usuario. A modo netamente ilustrativo, esto puede incluir pruebas digitales como capturas de pantalla, autorizaciones en plataformas electrónicas, o correos electrónicos que registren el consentimiento, ya que la esencia del requisito es garantizar la trazabilidad y autenticidad de la autorización, no imponer un formato rígido.
En todo caso, se insiste en que, al tenor del artículo 1 del Decreto 828 de 2007, la inclusión de cobros no asociados a la prestación directa de los servicios públicos debe contar con la autorización expresa del usuario, y ésta también puede estar eventualmente contenida en grabaciones de llamadas telefónicas debidamente registradas y almacenadas por el prestador.
En esa medida, el espíritu de la circular es evitar cobros arbitrarios y proteger los derechos de los usuarios, no burocratizar el proceso de autorización. Por ello, se deberá contar con un mecanismo para acreditar la autorización expresa del usuario, sin que ello implique obligatoriamente un documento manuscrito o firmado. Los prestadores pueden cumplir con este lineamiento mediante cualquier medio idóneo que demuestre la voluntad del usuario, incluyendo formatos digitales, registros telefónicos u otros métodos electrónicos, siempre que permitan verificar la autorización expresa, tal como lo señala el Decreto Decreto 2223 de1996, modificado por el artículo 1 del Decreto 828 de 2007.
Por todo la anteriormente señalado, la SSPD no exige que la autorización del usuario sea materializada en un documento físico o escrito, sino que busca asegurar que exista evidencia clara y conservada de la autorización expresa del usuario. Por tanto, los prestadores pueden cumplir con este lineamiento mediante cualquier medio idóneo que demuestre la voluntad del usuario, incluyendo formatos digitales, registros telefónicos u otros métodos electrónicos, siempre que permitan su verificación posterior. Esto se alinea con los principios de eficiencia y adaptación a las nuevas tecnologías en la prestación de servicios públicos.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- En relación con el numeral 2 ordinal (iii) de la Circular SSPD No. 20251000000044, se concluye que la "generación de códigos de pago independientes en la factura para el pago de los cobros no inherentes a la prestación del servicio público domiciliario” para conceptos no asociados a los servicios públicos no constituye una obligación contenida en el régimen de servicios públicos domiciliarios, sino una recomendación basada en buenas prácticas contenida en la Cartilla cobros no inherentes a la prestación de energía y gas.
En la aludida cartilla se aclaran que tales prácticas "no son obligatorias para los agentes" y que su aplicación es potestativa. Esto significa que, si bien la SSPD promueve esta medida como una herramienta para la eficiencia en la prestación de los servicios y la protección de los derechos de los usuarios, no la impone como un requisito vinculante u obligatorio. No obstante, no exime a los prestadores de cumplir con las obligaciones claramente establecidas en la Circular, como la separación de conceptos en la factura o la prohibición de suspender el servicio por deudas ajenas al mismo.
En consecuencia, la Circular, al remitirse a guías de comportamiento no vinculantes y omitir sanciones por incumplimiento, confirma su carácter orientativo, razón por la cual, los prestadores pueden implementar este mecanismo de manera potestativa y voluntaria.
ü La exigencia de una autorización "expresa y escrita" para la inclusión de cobros no asociados a la prestación directa de los servicios públicos, debe interpretarse en armonía con el marco normativo vigente.
En esa medida la expresión escrita no implica obligatoriamente un documento físico o manuscrito, sino cualquier medio que acredite el consentimiento informado del usuario de manera verificable. A modo netamente ilustrativo, esto puede incluir pruebas digitales como capturas de pantalla, autorizaciones en plataformas electrónicas, o correos electrónicos que registren el consentimiento, ya que la esencia del requisito es garantizar la trazabilidad y autenticidad de la autorización, no imponer un formato rígido.
En todo caso, se insiste en que, al tenor del artículo 1 del Decreto 828 de 2007, la inclusión de cobros no asociados a la prestación directa de los servicios públicos debe contar con la autorización expresa del usuario, y ésta también puede estar eventualmente contenida en grabaciones de llamadas telefónicas debidamente registradas y almacenadas por el prestador. La SSPD busca garantizar la trazabilidad de la autorización expresa, no imponer formalismos innecesarios en perjuicio de la eficiencia operativa.
En consecuencia, ambos lineamientos deben interpretarse dentro del marco normativo existente, que prioriza la protección de los usuarios sin crear cargas desproporcionadas para los prestadores. Mientras el primero es potestativo, el segundo se cumple, siempre que se preserve la evidencia de la autorización expresa del usuario. En consecuencia, las empresas pueden adaptar estos lineamientos a sus realidades operativas, asegurando el equilibrio entre derechos de los usuarios, cumplimiento regulatorio y viabilidad técnica.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía
un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291635722
TEMA: FACTURACIÓN Y AUTORIZACIÓN DE LOS COBROS DE CONCEPTOS NO ASOCIADOS A LA PRESTACIÓN DIRECTA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”
7. “Lineamiento básicos en relación con los convenios de facturación conjunta de los servicios públicos de saneamiento básico; el cobro de conceptos no asociados a la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios; y el cobro del impuesto de alumbrado público en la factura de servicios públicos”.
