CONCEPTO 265 DE 2025
(junio 20)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001(5).
CONSULTA
La consulta fue elevada en los siguientes términos:
“Quiero saber si por este medio, puedo solicitar un concepto Jurídico con respecto a un acueducto rural? (sic)”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015.
Precisado lo anterior conviene indicar que, en atención a que la consulta planteada está relacionada con la procedencia de que esta Superintendencia emita conceptos jurídicos respecto a los acueductos rurales, esta Oficina Asesora Jurídica considera apropiado referirse a la naturaleza y las funciones de supervisión que ejerce la Superservicios sobre las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios.
De manera inicial, es preciso indicar que la Superservicios, como autoridad administrativa encargada de la inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos del territorio nacional, ha propuesto acciones de inclusión y fortalecimiento que contribuyen a identificar a las organizaciones comunitarias de los servicios de agua y saneamiento (OCSAS) existentes y, con esto, definir un esquema de vigilancia diferencial que se ajuste a sus necesidades y particularidades en la prestación del servicio público en las zonas rurales.
Por esta razón, el reto principal de esta entidad es que sus capacidades se fortalezcan y se reduzca la brecha de acceso al agua y saneamiento existente, pues estas organizaciones son actores indispensables para garantizar el derecho al agua en los territorios más remotos.
En ese contexto, es importante poner de presente que, según lo establece el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos domiciliarios “(…) podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares”, en ejercicio de la libertad económica y de la iniciativa privada, y dentro de los límites del bien común, en armonía con lo dispuesto por el artículo 333 ibídem.
En desarrollo de los preceptos constitucionales aludidos, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 15 determinó las personas que pueden ser prestadoras de servicios públicos domiciliarios, así:
“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17”. (Subrayado fuera de texto).
Así, en referencia a las “organizaciones autorizadas” de que trata el numeral 15.4 de la norma en cita, es de indicar que legalmente no existe una enunciación taxativa de lo que se debe entender por este tipo de organizaciones, motivo por el cual, ha sido la jurisprudencia la encargada de determinar algunas formas asociativas que se pueden enmarcar dentro de esta categoría.
En efecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-741 de 2003, al respecto precisó lo siguiente:
“(…) La referencia a “organizaciones autorizadas” que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 superior.
Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las “comunidades organizadas” pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de “comunidades organizadas” como de “particulares”. (…) Lo anterior no significa que el concepto de “comunidades organizadas” sea asimilable al concepto de “organizaciones autorizadas” puesto que este último también puede comprender “particulares” que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.
(...)
La actividad de las “organizaciones autorizadas” que participen en la prestación de los servicios públicos, se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos”. (Subraya fuera de texto)
Con lo manifestado por la Corte Constitucional se tiene que, en efecto, la ley no consagró expresamente cuáles son las formas asociativas que se pueden catalogar como “organizaciones autorizadas” prestadoras de servicios públicos, por lo que, como se indicó, la jurisprudencia se ha encargado de mencionar que estas pueden ser: fundaciones, asociaciones de beneficio común, cooperativas, precooperativas, organismos que agrupen cooperativas, organizaciones solidarias, instituciones de economía solidaria, empresas comunitarias, empresas solidarias, fondos de empleados, asociaciones mutualistas, administraciones públicas cooperativas o solidarias, empresas asociativas de trabajo, juntas administradoras y todas aquellas formas asociativas solidarias a que hace referencia el parágrafo 2 del artículo 6o de la Ley 454 de 1998, que no persiguen un ánimo de lucro, esto es, las Entidades Sin ánimo de Lucro (ESAL).
Ahora bien, en cuanto a las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superservicios, el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 ha previsto que: “[l]as personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente Ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia. (…)”.
Lo anterior significa que, a las ESAL que independiente de cuál sea su denominación, contemplen en su objeto social la prestación de un servicio público o alguna de sus actividades complementarias, les será aplicable las disposiciones consagradas en el régimen de servicios públicos y, por tanto, estarán sujetas a que esta Superintendencia, en calidad de autoridad administrativa y, de manera restrictiva y preferente, ejerza sobre ellas sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Sobre el particular, conviene precisar que esta Oficina en Concepto SSPD-OJ-2022-487 manifestó lo siguiente:
“En relación con este artículo, el Consejo de Estado a través de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, precisó que el ejercicio de supervisión sobre las organizaciones autorizadas recaía exclusivamente en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios debido a su especialidad. Es decir, corresponde a esta Superintendencia inspeccionar, vigilar y controlar los aspectos objetivos y subjetivos de dichas entidades, independientemente de la forma asociativa que éstas hayan adoptado.
En otras palabras, se supervisa el servicio público (supervisión objetiva) y las personas prestadoras del servicio (supervisión subjetiva).
Sobre el particular, el Consejo de Estado en decisión de fecha 29 de octubre de 2019
“(…) Las Leyes 142 y 143 de 1994 consagran las funciones de inspección, vigilancia y control de la SSPD. Así, el artículo 75 de la Ley 142 establece:
Funciones presidenciales de la Superintendencia de servicios públicos. El Presidente de la República ejercerá el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, y los demás servicios públicos a los que se aplica esta Ley, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus delegados.
(…) Las facultades de inspección, vigilancia y control que ejerce la SSDP constituyen una de las formas como el Estado interviene en los servicios públicos. Estas facultades de supervisión tienen, entre otros, los siguientes propósitos: i) garantizar la calidad del servicio público, ii) promover la ampliación de la cobertura, iii) asegurar la prestación continua e ininterrumpida del servicio, iv) incentivar la libre competencia, v) evitar el abuso de la posición dominante, vi) garantizar a los usuarios el acceso a los servicios, e vii) impulsar la participación de estos en la gestión y fiscalización de los servicios.
(…)
Frente a los sujetos sometidos a la inspección de la SSPD, el legislador estableció que esta se ejerce sobre las entidades prestadoras de servicios públicos. En esta dirección, se ha indicado:
De las normas anteriores se infiere que la SSPD tiene la función constitucional de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre todas las entidades prestadoras de servicios públicos, sin exclusión por motivo o consideración alguna, y sin importar quiénes sean sus operadores o cuál sea la forma jurídica adoptada por la entidad prestadora del servicio.
(…)
En relación con la inspección, vigilancia y control de los servicios públicos domiciliarios y los prestadores, el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 y adicionado por el artículo 96 de la Ley 1151 de 2007, somete a la vigilancia y control de la SSPD a todas las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, a partir del criterio de la naturaleza de la actividad y sin excepción alguna, cuando señala que “las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos.
Es importante destacar que la facultad de inspección, vigilancia y control que recae sobre las personas que prestan los servicios públicos domiciliarios, se ejerce tanto sobre aquellas que lo prestan de forma legal y pública, como de forma irregular, ilegal o clandestina.
En lo que respecta al alcance de las facultades de supervisión de la SSPD, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha concluido que se trata de una supervisión que puede ser integral, es decir, que recae tanto sobre los aspectos objetivos, como los subjetivos de la persona vigilada.
Este carácter integral encuentra justificación en el hecho de que la supervisión de los aspectos subjetivos puede afectar o impactar la calidad y cobertura del servicio, las tarifas de los usuarios, amenazar el patrimonio de las empresas o afectar la viabilidad y sostenibilidad del servicio. Igualmente, los artículos 365 y 370 de la Constitución Política, y 75 y 79 de la Ley 142 de 1994 hacen referencia expresa a la supervisión sobre la empresa prestadora del servicio público.
Ahora bien, aunque la SSPD puede ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control de manera integral, es decir, tanto sobre el servicio público (supervisión objetiva), como sobre las personas prestadoras del servicio (supervisión subjetiva), esta facultad no es absoluta o automática.
Lo anterior, teniendo en cuenta el principio de legalidad que guía la actividad de las autoridades públicas, así como la ya mencionada competencia residual de la Superintendencia de Sociedades, consagrada en el artículo 228 de la Ley 222 de 1995.
Por lo tanto, de acuerdo con el citado artículo 228, la SSPD conocerá de los aspectos subjetivos de la empresa prestadora de servicios públicos respecto de los cuales el legislador le haya conferido expresamente la facultad”.
(…)
A su vez, el Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil en decisión del año 2010 determinó que, si las fundaciones, asociaciones o corporaciones prestan servicios públicos, estarán sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superservicios.
En dicho fallo, el alto tribunal indicó que la Superservicios es la autoridad administrativa competente para ejercer las atribuciones de inspección, vigilancia y control -tanto sobre los aspectos subjetivos como objetivos- de las Entidades sin Ánimo de Lucro (ESAL) (corporaciones, fundaciones y asociaciones) prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Además, precisó que las atribuciones de inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia desplazan a las que respecto de las ESAL que prestan servicios públicos se les asignan a los gobernadores departamentales conforme con el artículo 24 del Decreto 1529 de 1990, compilado en el artículo 2.2.1.3.18. del Decreto 1066 de 2015, del siguiente contenido:
“ARTÍCULO 2.2.1.3.18. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. Además de lo previsto en los Decretos 1318 de 1988 y 1093 de 1989, para ejercer la inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común, el Gobernador podrá ordenar, a través de la dependencia respectiva de la Gobernación, visitas a las dependencias de la entidad y pedir la información y documentos que considere necesarios. Así mismo, podrá asistir, directamente o a través de un delegado, a las sesiones que realicen las Asambleas de dichas entidades, con domicilio principal en el Departamento, en las cuales se elijan representantes legales o demás dignatarios. (Decreto 1529 de 1990, artículo 24)”. (…)”. (Subraya fuera de texto).
Considerado todo lo anterior, se tiene que: (i) el ejercicio de supervisión sobre todos los prestadores de servicios públicos, recae de manera exclusiva en la Superservicios; (ii) por delegación presidencial, esta Superintendencia y, en especial, el Superintendente y sus delegados, ejercerán el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios; y, (iii) las atribuciones de inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia desplazan a las que respecto de las ESAL se les asignan a los gobernadores departamentales conforme con el artículo 24 del Decreto 1529 de 1990, compilado en el artículo 2.2.1.3.18. del Decreto 1066 de 2015, en razón al principio de legalidad que guía la actuación de las autoridades públicas y al criterio de especialidad de la norma.
No obstante, ante cualquier conflicto de competencia administrativa que se pueda llegar a generar, el mismo será dirimido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en relación con las autoridades del orden nacional o, por el Tribunal Administrativo correspondiente, en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal, conforme lo dispone el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Con todo lo anterior es claro que, en virtud del criterio de especialidad, esta Superintendencia es quien ejerce inspección, vigilancia y control sobre los acueductos rurales como organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios -salvo aquellos aspectos subjetivos respecto de los cuales no le hayan sido concedidos de forma expresa por la norma la función de inspección, vigilancia y control-, siendo además competente para emitir conceptos jurídicos sobre estos, a través de esta Oficina Asesora Jurídica, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020.
Bajo el contexto anterior, este tipo de organizaciones comunitarias habilitadas para prestar el servicio público de acueducto en los términos del numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 deben acatar la normativa consagrada en la Ley 142 de 1994, en la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA y en las demás normas aplicables a los prestadores del servicio público de acueducto.
De esta manera, conviene precisar que cualquier consulta sobre los acueductos rurales puede ser dirigida al correo electrónico sspd@superservicios.gov.co, para su debido trámite y respuesta.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se plantean las siguientes conclusiones:
- Las funciones de inspección, vigilancia y control otorgadas a esta Superintendencia, en virtud de lo previsto en los artículos 365 y 370 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 75 y 79 de la Ley 142 de 1994, incluyen la supervisión de todos los prestadores de servicios públicos, dentro de los cuales se encuentran las organizaciones autorizadas de que trata el numeral 15.4 ibídem, catalogadas igualmente como Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL).
- Las atribuciones de inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia desplazan a las que respecto de las ESAL se les asignan a los gobernadores departamentales, de conformidad con el artículo 24 del Decreto 1529 de 1990, compilado en el artículo 2.2.1.3.18. del Decreto 1066 de 2015, en razón al principio de legalidad que guía la actuación de las autoridades públicas y al criterio de especialidad de la norma
- En virtud de ese criterio de especialidad, la inspección, vigilancia y control de las organizaciones autorizadas prestadoras de servicios públicos, como lo son los acueductos rurales, estará a cargo de esta Superintendencia, salvo aquellos aspectos subjetivos respecto de los cuales no le hayan sido concedidos de forma expresa por la norma la función de inspección, vigilancia y control.
- Los acueductos rurales corresponden, como organizaciones comunitarias que se encuentran habilitadas para prestar el servicio público de acueducto en los términos del numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 deben acatar la normativa consagrada en la Ley 142 de 1994, en la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA y en las demás normas aplicables a los prestadores del servicio público de acueducto.
- Considerando lo anterior, la Superservicios es competente para emitir conceptos jurídicos sobre estos, a través de esta Oficina Asesora Jurídica, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020. De esta manera, cualquier consulta sobre los acueductos rurales puede ser dirigida a esta Superintendencia a través del correo electrónico sspd@superservicios.gov.co, para su debido trámite y respuesta.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292012502.
TEMA: FUNCIONES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS.
Subtema: Supervisión de las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios (acueductos rurales).
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
8. Corte Constitucional. Sala Plena. Expediente D-4405. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
9. Disponible para consulta en: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000487_2022.htm
