CONCEPTO 277 DE 2023
(mayo 15)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) respetuosamente solicito se me sea enviada la información con respecto a las POLÍTICAS PÚBLICAS que se hayan realizado en el transcurso del año 2022 a la fecha, con respecto a los 'servicios públicos' (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Decreto 2148 de 2009(8)
Decreto 3571 de 2011(9)
Decreto 381 de 2012(10)
Decreto 1369 de 2020(11)
Decreto 1893 de 2021(12)
Concepto SSPD-OJ-2021-493
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Claro lo anterior, es preciso iniciar citando el contenido del artículo 370 de la Constitución Política, que en referencia a la adopción de políticas generales en materia de servicios públicos domiciliarios, dispone:
“Artículo 370.- Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.”
Por su parte y en desarrollo del anterior precepto constitucional, el legislador a través del artículo 76 de la Ley 142 de 1994, creó la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, disposición en el cual determinó de igual forma, su naturaleza:
“Artículo 76. Creación y naturaleza. Créase la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial.”
A su turno, el artículo 3 del Decreto 1369 de 2020, que hace referencia de igual forma a la naturaleza de la Superservicios, dispone:
“Artículo 3. Naturaleza jurídica. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es una Entidad descentralizada de carácter técnico, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial.” (Subrayas fuera del texto)
Lo anterior, es concordante con lo dispuesto inicialmente en el Decreto 1363 de 2000, y actualmente en el Decreto 1893 de 2021, por medio de los cuales se efectuó la modificación de la estructura del Departamento Nacional de Planeación - DNP, el último de los cuales en su artículo 1° determina que, la Superservicios se encuentra adscrita a dicha entidad. Veamos:
“Artículo 1 Integración del sector administrativo de planeación nacional. El Sector Administrativo de Planeación Nacional está integrado por el Departamento Nacional de Planeación y por las siguientes entidades adscritas:
Superintendencias con personería jurídica
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Unidades Administrativas Especiales
Unidad Administrativa Especial Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente.” (Subrayas fuera del texto)
Al respecto vale precisar que, una entidad adscrita es aquella que pertenece al sector descentralizado del orden nacional o territorial, goza de autonomía administrativa, financiera, personería jurídica y patrimonio propio, y cumple funciones administrativas, o presta un servicio.
En este sentido y en referencia a la orientación y coordinación de un sector administrativo, es de indicar que el ejercicio de estas funciones corresponde a los Ministerios y a los Departamentos Administrativos, quienes deben atender lo dispuesto para el efecto en las leyes y actos de creación, respecto de la autonomía en la toma de decisiones de las entidades que se encuentren adscritas o vinculadas. Veamos lo dispuesto al respecto en el artículo 44 de la Ley 489 de 1998:
“Artículo 44.- Orientación y coordinación sectorial. La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan.” (Subrayas fuera del texto)
A su vez, el numeral 7° del artículo 59 ibídem, establece dentro de las funciones generales de los Ministerios y de los Departamentos Administrativos, la siguiente:
“Artículo 59.- Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:
(…)
7. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas. (…)” (Subraya fuera de texto)
Conforme con lo indicado, dentro de las funciones de los Ministerios de cada ramo y de los correspondientes Departamentos Administrativos, se encuentran las de orientar, coordinar y controlar, entre otros, a las Superintendencias que se encuentren adscritas o vinculadas a estos, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgánicas, funciones que deben estar articuladas con las normas especiales que establecen su creación y estructura orgánica.
Vale precisar que en referencia a las funciones del DNP, los numerales 26 y 27 del artículo 3 del mencionado Decreto 1893 de 2021 de estructura de dicha entidad, en relación con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, le atribuyó las siguientes:
“Artículo 3. Funciones del Departamento Nacional de Planeación. Son funciones del Departamento Nacional de Planeación (DNP), además de las que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 9 de la Ley 2056 de 2020, las siguientes:
(…)
26. Orientar y coordinar la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos realizados por las entidades adscritas y vinculadas al Departamento Nacional de Planeación.
27. Diseñar la política para la prestación de servicios públicos domiciliarios, participar a través de las Comisiones de Regulación y desarrollar estrategias de control y vigilancia para la adecuada y suficiente prestación de estos servicios (…)” (Subrayas fuera del texto)
La norma en cita, guarda concordancia con lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 6 ibídem, referente a las funciones del Despacho del Director General del Departamento Nacional de Planeación que, dispone “Ejercer el control administrativo sobre las entidades del Sector con el fin de orientar las actividades y funciones de los organismos y entidades que lo integran y celebrar los convenios, planes o programas tendientes a evaluar su gestión.”
Así las cosas, a partir de las normas analizadas, corresponde al Departamento Nacional de Planeación realizar la orientación, coordinación y control de las entidades del sector que encabeza, en lo atinente a la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos, en el marco del diseño de la política para la prestación de servicios públicos domiciliarios, así como el desarrollo de las estrategias de control y vigilancia para la adecuada y suficiente prestación de estos servicios.
Al respecto vale precisar que, adicional a las funciones que en materia de políticas públicas se encuentran a cargo del Departamento Nacional de Planeación, corresponde igualmente a los Ministerios, en el caso de los servicios públicos domiciliarios, la adopción de tales políticas, en este caso a los de Vivienda, Ciudad y Territorio y al de Minas y Energía.
En efecto, así encontramos que conforme lo dispone el artículo 1 del Decreto 3571 de 2011, el objetivo primordial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, es el de “lograr, en el marco de la ley y sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos en materia del desarrollo territorial y urbano planificado del país, la consolidación del sistema de ciudades, con patrones de uso eficiente y sostenible del suelo, teniendo en cuenta las condiciones de acceso y financiación de vivienda, y de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico”.
Por su parte, el artículo 2 ibídem que establece las funciones a su cargo, determina:
“Artículo 2 Funciones. Además de las funciones definidas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cumplirá, las siguientes funciones:
1. Formular, dirigir y coordinar las políticas, planes, programas y regulaciones en materia de vivienda y financiación de vivienda urbana y rural, desarrollo urbano, ordenamiento territorial y uso del suelo en el marco de sus competencias, agua potable y saneamiento básico, así como los instrumentos normativos para su implementación.
(…)
16. Articular las políticas de vivienda y financiación de vivienda urbana y rural con las de agua potable y saneamiento básico y, a su vez, armonizarlas con las políticas de ambiente, infraestructura, movilidad, salud y desarrollo rural.
17. Preparar, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, las propuestas de política sectorial para ser sometidas a consideración, discusión y aprobación del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) (…)” (Subrayas fuera del texto)
Por su parte, el artículo 1 del Decreto 381 de 2012, determina que el Ministerio de Minas y Energía tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del Sector de Minas y Energía, mientras que en el artículo 2 dispone, entre otras, las siguientes funciones:
“Artículo 2 Funciones. Además de las funciones definidas en la Constitución Política, en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás disposiciones legales vigentes, son funciones del Ministerio de Minas y Energía, las siguientes:
1. Articular la formulación, adopción e implementación de la política pública del sector administrativo de minas y energía.
2. Formular, adoptar, dirigir y coordinar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales, hidrocarburos y biocombustibles.
3. Formular, adoptar, dirigir y coordinar la política en materia de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica.
4. Formular, adoptar, dirigir y coordinar la política en materia de uso racional de energía y el desarrollo de fuentes alternas de energía y promover, organizar y asegurar el desarrollo de los programas de uso racional y eficiente de energía.
5. Formular, adoptar, dirigir y coordinar la política sobre las actividades relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energéticas del país.
6. Formular políticas orientadas a que las actividades que desarrollen las empresas del sector minero-energético garanticen el desarrollo sostenible de los recursos naturales no renovables. (…)” (Subrayas fuera del texto)
Conforme con lo indicado corresponde a las entidades mencionadas, la formulación, adopción, dirección y coordinación de las políticas públicas que en referencia a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas, se deben adoptar por parte del Estado.
Vale indicar que las políticas públicas corresponden a aquellos mecanismos mediante los cuales, las entidades adoptan objetivos, planes y acciones tendientes a resolver los problemas sociales que se presentan respecto a un determinado sector, con el propósito de superarlos y satisfacer las necesidades que tales problemas generan en el marco del Estado social de derecho.
En este sentido, y teniendo en cuenta que las políticas públicas están ligadas de forma intrínseca a los fines sociales del Estado, a través de los cuales se busca atender las necesidades de los administrados, así como la solución de la problemática que se identifica en referencia a dichas necesidades, es de advertir que tanto la construcción de dichas políticas, como su ejecución a través de los planes y acciones que se adoptan para su desarrollo, se encuentra a cargo de las cabezas de cada uno de los sectores en los cuales se implementan dichas políticas.
En este punto es importante traer a colación lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 19 de 1958(13), que en referencia a la creación del Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES, organismo asesor del Gobierno, dispone:
“Artículo 2.- (Derogado por el Artículo 8 del Decreto 3242 de 1963). Para coadyuvar el desarrollo del plan contemplado en el artículo anterior, créase un consejo nacional de política económica y planeación que, bajo la personal dirección del presidente de la república, y sin perjuicio de las atribuciones constitucionales del congreso, estudie y proponga la política económica del Estado y coordine sus diferentes aspectos, lo mismo que las actividades de los organismos encargados de adelantarla; vigile la economía nacional y el proceso de su desenvolvimiento; intervenga como superior autoridad técnica en la proyección de los planes generales de desarrollo económico, los parciales referentes a la inversión y al consumo público y las medidas de orientación de las inversiones y el consumo privados; organice el mejor aprovechamiento de la asistencia técnica prestada por los países amigos y las entidades internacionales, y armonice el desarrollo de los planes del sector público con la política presupuestal y de crédito público interno y externo. (…)”. (Subrayas fuera del texto)
Como se observa, el CONPES es la máxima autoridad nacional de planeación, y es el organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país, ya que coordina y orienta a los organismos del Gobierno que tienen a su cargo la dirección económica y social, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en las sesiones correspondientes.
Al respecto es de indicar que, las funciones de secretaría ejecutiva del CONPES?, son desarrolladas por el Departamento? Nacional de Planeación, quien no solo se encarga de coordinar y presentar todos los documentos para discutir en cada sesión, sino que adicionalmente cuenta con varias funciones, entre ellas, la de presentar, para su aprobación, las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del Gobierno nacional.
Cabe precisar igualmente que, conforme lo dispone el artículo 1 del Decreto 2148 de 2009, la dirección del CONPES se encuentra en cabeza del Presidente de la República quien lo preside, y está compuesto por los siguientes miembros permanentes con derecho a voz y voto, (i) el Vicepresidente de la República, (ii) todos los Ministros, (iii) el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, (iv) el Director del Departamento Nacional de Planeación, y (v) el Director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación – Colciencias.
Finalmente es de señalar que, en relación con las funciones asignadas legalmente a la Superservicios, es pertinente traer a colación, un aparte del concepto SSPD-OJ-2021-493, en el que se indicó sobre el particular:
“(i) Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
(…)
En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 75 determinó que las funciones presidenciales de control, inspección y vigilancia de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios estarían en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Entidad creada en el artículo 76 ibídem como: “(…) un organismo de carácter técnico, (…) con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial. (…)” y en el artículo 79, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, determinó de manera específica las funciones a cargo de esta Superintendencia, las que de igual forma se encuentran consagradas en el Decreto 1369 de 2020.
Al respecto es de precisar que, las funciones descritas en los artículos 79 la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, son numerosas, pero de forma general circunscriben el ámbito de competencia de la Superintendencia a ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de los contratos de servicios públicos que celebren los prestadores de estos servicios y los usuarios de los mismos, así como sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulación a los que se encuentran sujetos quienes presten servicios públicos o actividades complementarias a los mismos, en cuanto afecten en forma directa e inmediata a usuarios determinados y, en consecuencia, sancionar sus violaciones (…)” (Subrayas fuera del texto)
En este orden de ideas y en razón a que dentro de la órbita competencial de la Superservicios, no se encuentran establecidas funciones referentes a la formulación, adopción, dirección o coordinación de las políticas públicas en materia de servicios públicos domiciliarios, se sugiere acudir a la entidad encargada de su formulación y adopción, esto es, al Departamento Nacional de Planeación, para que sea directamente quien suministre la información pertinente.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es una entidad descentralizada del orden nacional, de carácter técnico, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, cuyas funciones, conforme lo dispone el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, de forma general circunscriben el ámbito de su competencia, a ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de los contratos de servicios públicos celebrados entre prestadores y usuarios, así como sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulación a los que se encuentran sujetos quienes presten servicios públicos o actividades complementarias a los mismos, en cuanto afecten en forma directa e inmediata a usuarios determinados y, en consecuencia, sancionar sus violaciones.
- El numeral 7º del artículo 59 de la Ley 489 de 1998, en concordancia con los numerales 26 y 27 del artículo 3 del Decreto 1893 de 2021, determinan que corresponde al Departamento Nacional de Planeación, realizar la orientación, coordinación y control de las entidades del sector que encabeza, en lo atinente a la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos, en el marco del diseño de la política para la prestación de servicios públicos domiciliarios, así como el desarrollo de las estrategias de control y vigilancia para la adecuada y suficiente prestación de estos servicios.
- El artículo 1 del Decreto 3571 de 2011, establece como objetivo primordial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “lograr, en el marco de la ley y sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos en materia (…) de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico”, motivo por el cual dentro de sus funciones, se encuentra la de “Formular, dirigir y coordinar las políticas, planes, programas y regulaciones en materia de (…) agua potable y saneamiento básico, así como los instrumentos normativos para su implementación”.
- Por su parte, el artículo 1 del Decreto 381 de 2012, determina que el Ministerio de Minas y Energía tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del Sector de Minas y Energía, y dentro de sus funciones se encuentran las de “Formular, adoptar, dirigir y coordinar la política en materia de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica”, entre otras referentes a este servicio público domiciliario.
- En este sentido, la Superservicios no estructura políticas públicas, ni estrategias de orden gubernamental, ya que, dentro de su órbita competencial, no se encuentran establecidas funciones referentes a la formulación, adopción, dirección o coordinación de las políticas públicas en materia de servicios públicos domiciliarios. En efecto, sus competencias como se indicó, se restringen a desarrollar las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control de las personas que prestan servicios públicos domiciliarios o sus actividades complementarias.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente
Cordialmente
FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado 20235291222842
TEMA: POLÍTICAS PÚBLICAS EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
6. “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
7. “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación.”
8. “Por medio del cual se modifican los Decretos 2132 de 1992 y 627 de 1974".
9. “Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio.”
10. “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía”.
11. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
12. “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación.”
13. “sobre reforma administrativa”
