CONCEPTO 286 DE 2006
(mayo 25)
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
CONCEPTO SSPD-OJ-2006-286
JAIRO DE JESÚS APARICIO LAFOM
Calle 78 F No. 0 – 33 (Antes Carrera 77 No. 20 -39 Sur)
Bloque 6 Interior 29 Apto. 201
Barrio Techo
Bogotá
Ref.: Consulta(1)
Se basa la consulta objeto de estudio en determinar los siguientes aspectos:
1. Por seguridad administrativa del Estado, qué efectos produce un acto administrativo que profiera esa Superintendencia cuando desata un recurso de apelación?
2. Cuando la Superintendencia de Servicios Públicos revoca un acto administrativo proferido por una empresa de servicios públicos, puede la empresa desconocer lo decidido por la Superintendencia?
3. Cuando se agota via gubernativa con relación a los recursos tanto en la entidad prestadora como por la Superintendencia, se puede con fundamento en el artículo 38 CCA y con los mismos hechos, hacer cargos a un usuario por segunda vez?
4. Cual es el acto administrativo que tiene poder demostrativo e inequivoco para hacer pliego de cargos a un usuario de servicios públicos, si éste debe ser controvertido y realizado por personas capacitadas?
5. Si opera el principio constitucional del “Non bis in idem”?
Las siguientes consideraciones se formularán de conformidad con lo establecido en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
1. Por seguridad administrativa del Estado, qué efectos produce un acto administrativo que profiera esa Superintendencia cuando desata un recurso de apelación?
De conformidad con los artículos 62 y ss. del C.C.A. los actos administrativos que expida la Superintendencia al resolviendo los recursos de apelación son de obligatorio cumplimiento por las empresas una vez se les hayan comunicado, salvo que los haya suspendido o anulado la jurisdicción en lo Contencioso administrativo.
2. Cuando la Superintendencia de Servicios Públicos revoca un acto administrativo proferido por una empresa de servicios públicos, puede la empresa desconocer lo decidido por la Superintendencia?
Como se dijo en el punto anterior, lo decidido por la Superintendencia al resolver los recursos de apelación es de obligatorio cumplimiento y, por lo tanto, frente a tales actos administrativos se producen los efectos de ejecutoriedad y ejecutividad previstos en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo.
Lo anterior significa que la decisión contenida en tales resoluciones es de ineludible e inmediato acatamiento; así mismo, que su cumplimiento puede obtenerse forzada o coercitivamente.
Al efecto, el artículo 65 del Código Contencioso Administrativo prescribe que si el obligado se resiste a cumplir la obligación impuesta en el acto administrativo, la administración podrá imponerle multas sucesivas
De tal manera, el prestador de servicios públicos no puede desconocer lo decidido por la Superintendencia so pena de sanción por parte del ente de control.
3. Cuando se agota via gubernativa con relación a los recursos tanto en la entidad prestadora como por la Superintendencia, se puede con fundamento en el artículo 38 CCA y con los mismos hechos, hacer cargos a un usuario por segunda vez?
Sobre este asunto esta Oficina en concepto SSPD-0J-2005-557, expuso:
“I.- DE LA CADUCIDAD DE LAS INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS Y OPORTUNIDAD PARA LAS EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS DE REINICIAR LAS INVESTIGACIONES POR VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO 2004-349
El término de caducidad previsto en el Código Contencioso Administrativo aplica en materia de servicios públicos domiciliarios cuando se trate de investigaciones administrativas sancionatorias que adelanten las empresas en contra de usuarios, así lo ha expuesto la Oficina Asesora Jurídica:
“Sea lo primero aclarar que la prestación de los servicios públicos no es función administrativa(2)y que las empresas que los prestan no actúan como autoridades administrativas, pero, respecto de ciertas actos las empresas de servicios públicos están investidas de prerrogativas propias de autoridades administrativas, como por ejemplo los actos que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato, entre ellos la negativa del contrato, suspensión terminación y corte del servicio y facturación.
A tales decisiones administrativas se aplican en lo no previsto en la Ley 142 de 1994, las normas del Código Contencioso Administrativo sobre el procedimiento administrativo y la vía gubernativa.
Al respecto, en reciente fallo, la Corte Constitucional, expresó:
“Es decir, “la situación jurídica del usuario en parte es contractual y en parte reglamentaria, según lo establezca el propio legislador (CP art. 365). Esta regulación es más intensa y abarca mayor número de aspectos de las relaciones entre el Estado y los usuarios cuando el servicio asume un carácter acentuadamente más administrativo y se presta directamente por el Estado. Al contrario, tratándose de servicios públicos prestados por particulares, los aspectos o problemas no previstos en la reglamentación administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo contrario, deben resolverse aplicando criterios contractualistas, más afines a las actividades desarrolladas por los concesionarios de un servicio público. Así es claro que la relación jurídica entre usuario y empresa de servicios públicos domiciliarios es simultáneamente estatutaria y contractual y ello debido a que su prestación involucra derechos constitucionales - salud, educación, seguridad social, etc. - y su reglamentación legal obedece a intereses públicos determinados, quedando reservada su gestión, control y vigilancia a los organismos del Estado."(3)
“Por lo anterior, el usuario está sometido en sus relaciones con la empresa prestadora del servicio público domiciliario a la normatividad que sobre ese tema han expedido las diferentes entidades estatales así como por mandato del propio ordenamiento (Capítulo I, Título VIII de la Ley 142 de 1994), a lo estipulado en el contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.”(4)
(…)
La jurisprudencia constitucional(5)ha entendido que estas prerrogativas que la ley reconoce a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, son privilegios indispensables para garantizar su funcionamiento y permitirles, además, la prestación de dichos servicios de manera continua, eficiente y eficaz, sus actuaciones se encuentran sujetas a los mismos controles a los que el ordenamiento jurídico somete las actuaciones de las autoridades públicas, y sus actos deben ser controvertidos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo(6)
“De lo anterior, es claro que por regla general al ser las empresas de servicios públicos verdaderas autoridades están sometidas los principios constitucionales y legales propios de la función administrativa y el control de constitucionalidad y legalidad de sus decisiones deben ser sometidas al escrutinio de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el ejercicio de las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho según corresponda en cada caso, con la posibilidad de solicitar la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo objeto de demanda.”
Bajo este contexto, en materia de servicios públicos domiciliarios aplica la figura de la caducidad prevista en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto es del siguiente tenor:
Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.
De tal manera que el término de caducidad de tres años para que la empresa de servicios públicos pueda imponer sanciones, empieza a correr a partir del momento en que la empresa detectó la irregularidad.
En Sentencia del 20 de septiembre de 2002, expediente 7042, el Consejo de Estado, respecto de la caducidad, expresó:
“La Ley 142 de 1994, no contempló el término de caducidad para las sanciones por fraude pero como norma supletiva aplica el artículo 38 del CCA. Precisa la sala que tanto la SSPD como el Tribunal se equivocaron al aplicar la figura de la caducidad respecto del término, por cuanto para la empresa de servicios públicos, el término para determinar la caducidad debe computarse a partir del día en que la empresa detecta la ocurrencia del último acto constitutivo de la infracción, es decir desde el momento en que cesa el uso fraudulento del servicio.”
En lo referente con la inquietud del término que tiene la empresa para reiniciar las actuaciones donde declararon violación al debido proceso, se debe tener en cuenta, en primer lugar, lo que ha dicho la Corte en relación con el debido proceso y su reconocimiento en el evento que se observe la vulneración y luego determinar si no ha caducado la potestad para continuar con la investigación sancionatoria.
En lo relacionado con el debido proceso, la Corte Constitucional mediante Sentencia T-270 de 2004, precisó: “El debido proceso así como las demás libertades públicas son límites materiales insalvables a la acción de la administración, que no puede reclamar para sí ningún poder general para condicionarlas o coartarlas so pretexto de buscar un fin loable, ya que en el Estado social de derecho también importan los medios que no sólo deben ser razonables y proporcionales.
En este sentido, incluso la actuación administrativa y dentro de ella la que se lleva a cabo en sede de la empresa de servicios públicos y posteriormente ante la Superintendencia de Servicios públicos domiciliarios al resolver el recurso de apelación, presupuesto para agotar la vía gubernativa y de esa manera acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tratándose del control de los actos administrativos de facturación o por medio de los cuales se imponen y confirman sanciones, está condicionada por los derechos fundamentales y el respeto a los principios y valores constitucionales.”
Así las cosas, las empresas de servicios públicos domiciliarios en todas sus actuaciones deben respetar los derechos fundamentales y en el evento que se demuestre que han sido vulnerados deben ser protegidos por las autoridades que resulten involucradas, por tanto, si la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al momento de resolver el recurso de apelación interpuesto por el usuario, observa que se vulneró el derecho al debido proceso, debe reconocerlo y no puede pronunciarse de fondo, por tanto la vía gubernativa no se ha agotado.
En este evento, la empresa prestadora del servicio puede reiniciar la investigación a efectos de corregir la actuación irregular y dejando a salvo las actuaciones adelantadas con arreglo al debido proceso, siempre y cuando no haya caducado la facultad para imponer sanción administrativa de acuerdo con lo previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo2.
De esta forma se da repuesta a la pregunta No 5.
4. Cual es el acto administrativo que tiene poder demostrativo e inequivoco para hacer pliego de cargos a un usuario de servicios públicos, si éste debe ser controvertido y realizado por personas capacitadas?
La pregunta no es clara, sin embargo para que se puedan formular cargos debe existir por lo menos el acta de visita debidamente diligenciada y haberse practicado la demás pruebas pertinentes.
Sobre el debido proceso puede consultar en la página www.superservicios.gov.co Circular interna 011 de 2004.
Cordialmente,
GUILLERMO OBREGÓN GONZÁLEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1Radicación No. 2006-529-00155052 Reparto No.560
Preparado por Fanny González Velasco, Abogada Oficina Asesora Jurídica
TEMA: SANCIONES.- La facultad de las ESP para imponerlas caduca en tres años
