CONCEPTO 287 DE 2025
(julio 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada fue trasladada por competencia por el Departamento Administrativo de Función Pública mediante el radicado 20252040168061. A continuación, se transcriben los interrogantes trasladados:
“Puede un municipio dar apoyo financiero diferente a los subsidios para la operación y funcionamiento de una empresa de servicio públicos domiciliarios que se encuentra insolvente.
En caso de no ser viable el apoyo financiero podría la Empresa someterse a la ley de insolvencia?.
De no ser así que mecanismo tiene la empresa para poder sanear sus finanzas y evitar la liquidación?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Así mismo, previo al desarrollo del presente es preciso indicar que no es competencia de esta Superintendencia pronunciarse sobre las facultades de los municipios, ni determinar si estos pueden dar apoyo financiero a las empresas de servicios públicos domiciliarios, pues este es un asunto que desborda las competencias asignadas a esta entidad y corresponde a la autonomía administrativa y financiera de las entidades territoriales, en el marco de las funciones que les fueron asignadas legalmente.
No obstante, con el ánimo de brindar una orientación al consultante es preciso hacer referencia a las competencias de los entes territoriales, específicamente los municipios de cara a la prestación de los servicios públicos domiciliaros; asimismo, haremos referencia a las exclusiones consagradas en el régimen de insolvencia empresarial consagradas en la Ley.
Para comenzar, de acuerdo con lo señalado en el artículo 311 de la constitución política de Colombia los municipios como entidades fundamentales de la división político administrativa del estado les corresponde prestar los servicios públicos que sean determinados por las leyes, así como construir las obras que demande el progreso local y ordenar el desarrollo de su territorio, entre otras cosas, veamos:
“Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político<sic>-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.”
Así mismo, la Ley 142 de 1994, en los numerales 1, 3 y 6 del artículo 5 señala las competencias de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, el otorgamiento de subsidios y el aporte de inversiones, del siguiente modo:
“ARTÍCULO 5o. COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN CUANTO A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
5.1. <*Ver Notas de Vigencia, en relación con los textos subrayados> Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada*, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.
(...)
5.3. Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60/93 y la presente Ley.
(...)
5.6. Apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en esta Ley a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar las actividades de su competencia. (resaltado fuera de texto)
(...)”.
Por su parte, los numerales 2 y 3 del artículo 7, y los numerales 4 y 6 del artículo 8 ibídem establecen las competencias de los Departamentos y la Nación en el marco de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, particularmente, en lo que respecta al apoyo financiero, técnico y administrativo, así como la coordinación de actores del sector y la prestación directa del servicio, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 7o. COMPETENCIA DE LOS DEPARTAMENTOS PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Son de competencia de los departamentos en relación con los servicios públicos, las siguientes funciones de apoyo y coordinación, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan las asambleas:
(...)
7.2. Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos que operen en el Departamento o a los municipios que hayan asumido la prestación directa, así como a las empresas organizadas con participación de la Nación o de los Departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en materia de servicios públicos. (resaltado fuera de texto)
7.3. Organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando razones técnicas y económicas lo aconsejen,<sic> la organización de asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos, o la celebración de convenios interadministrativos para el mismo efecto.(...)”.
“ARTÍCULO 8o. COMPETENCIA DE LA NACIÓN PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Es competencia de la Nación:
(...)
8.4. Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos o a los municipios que hayan asumido la prestación directa, así como a las empresas organizadas con participación de la Nación o de los Departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en materia de servicios públicos y a las empresas cuyo capital pertenezca mayoritariamente a una o varias cooperativas o empresas asociativas de naturaleza cooperativa. (resaltado fuera de texto)
(...)
8.6. Prestar directamente cuando los departamentos y municipios no tengan la capacidad suficiente, los servicios de que trata la presente Ley. (...)”.
Así las cosas, a las entidades territoriales y la Nación les asiste el deber de brindar apoyo financiero, técnico y administrativo a las empresas de servicios públicos domiciliarios. Además, de acuerdo con lo señalado en el artículo 3 de la Ley 1454 de 2011, por medio de la cual se modificó la Ley 388 de 1997, en cuanto al ordenamiento territorial, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la Ley, en los siguientes términos:
"Artículo 3o. Principios rectores del ordenamiento territorial. Son principios del proceso de ordenamiento territorial entre otros los siguientes: (...)
2. Autonomía. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.” (Subraya fuera de texto)
En ese orden de ideas, los municipios cuentan con autonomía para “Apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en esta Ley a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación”.
No obstante, se reitera que determinar la procedencia frente a si los municipios pueden dar apoyo financiero a los prestadores de servicios públicos es una función que excede el ámbito de competencia de esta Superintendencia.
Ahora bien, en cuanto a los demás interrogantes relacionados con el régimen de insolvencia empresarial y mecanismos de saneamiento financiero, es preciso dar una mirada a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1116 de 2006 por medio de la cual se estableció el régimen de insolvencia empresarial, el cual dispone:
“ARTÍCULO 3o. PERSONAS EXCLUIDAS. No están sujetas al régimen de insolvencia previsto en la presente ley:
1. Las Entidades Promotoras de Salud, las Administradoras del Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
2. Las Bolsas de Valores y Agropecuarias.
3. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Lo anterior no incluye a los emisores de valores, sometidos únicamente a control de la referida entidad.
4. Las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que desarrollen actividades financieras, de ahorro y crédito.
5. Las sociedades de capital público, y las empresas industriales y comerciales del Estado nacionales y de cualquier nivel territorial.
6. Las entidades de derecho público, entidades territoriales y descentralizadas.
7. Las empresas de servicios públicos domiciliarios.
8. <Ver Notas del Editor> Las personas naturales no comerciantes.
9. Las demás personas jurídicas que estén sujetas a un régimen especial de recuperación de negocios, liquidación o intervención administrativa para administrar o liquidar.
PARÁGRAFO. Las empresas desarrolladas mediante contratos que no tengan como efecto la personificación jurídica, salvo en los patrimonios autónomos que desarrollen actividades empresariales, no pueden ser objeto del proceso de insolvencia en forma separada o independiente del respectivo o respectivos deudores.”
De esta forma, como puede observarse el régimen de insolvencia excluye de manera taxativa a los prestadores de servicios públicos domiciliarios de su aplicación, por lo que no es posible que un prestador de servicios públicos, pese a su situación financiera, se acojan a las disposiciones de este régimen.
Ahora bien, es preciso tener en cuenta que los prestadores son autónomos para determinar las estrategias administrativas o financieras en el desarrollo de sus actividades de prestación de servicios públicos domiciliarios y su objeto social, pues como se mencionó previamente, los actos de los prestadores se rigen por el régimen de derecho privado establecido en el artículo 32 de la Ley de Servicios Públicos. De manera que, esta Superintendencia no puede exigir que estos actos o contratos se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones e incurrir en coadministración de sus vigilados.
No obstante, cuando quiera que la situación financiera de un prestador pueda afectar en forma grave la prestación de servicios públicos domiciliarios, esta Superintendencia puede adoptar distintas medidas con los prestadores, como por ejemplo: (i) planes especiales de seguimiento, inspección y control; (ii) suscripción de planes de gestión, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994; (iii) acordar con los prestadores acuerdos de mejoramiento; (iv) imponer sanciones que pueden ir desde la amonestación hasta la separación de gerentes, de acuerdo con lo señalado en el artículo 81 ibídem; y, (v) acudir a la toma de posesión, de conformidad con lo establecido en los artículos 58 y 59 de la Ley de Servicios Públicos.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Esta Superintendencia en principio no es competente para pronunciarse vía concepto frente a la procedencia de que los entes territoriales, en este caso los municipios, apoyen financieramente a un prestador, toda vez que, además de ser responsables de garantizar la prestación de los servicios públicos en su territorio, de acuerdo con lo establecido de manera textual en la Ley 142 de 1994, dentro de sus competencias está la de apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos domiciliarios, según se desprende del artículo 5. Asimismo, el artículo 3 de la Ley 1454 de 2011, por medio de la cual se modificó la Ley 388 de 1997, en cuanto al ordenamiento territorial, establece que los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la Ley.
- Según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1116 de 2006, por medio de la cual se estableció el régimen de insolvencia empresarial, las empresas de servicios públicos domiciliarios están excluidas de su aplicación, razón por la cual, no es posible que un prestador de servicios públicos pese a su situación financiera se acoja a las disposiciones de este régimen.
- En todo caso los prestadores son autónomos para determinar las estrategias administrativas o financieras en el desarrollo de sus actividades de prestación de servicios públicos domiciliarios y su objeto social, pues como se mencionó previamente, los actos de los prestadores se rigen por el régimen de derecho privado establecido en el artículo 32 de la Ley de Servicios Públicos. De manera que, esta Superintendencia no puede exigir que estos actos o contratos se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones e incurrir en coadministración de sus vigilados.
- No obstante, cuando quiera que la situación financiera de un prestador pueda afectar en forma grave la prestación de servicios públicos domiciliarios, esta Superintendencia puede acudir a distintos mecanismos con los prestadores, como por ejemplo: (i) planes especiales de seguimiento, inspección y control; (ii) suscripción de planes de gestión, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994; (iii) acordar con los prestadores acuerdos de mejoramiento; (iv) imponer sanciones que pueden ir desde la amonestación hasta la separación de gerentes, de acuerdo con lo señalado en el artículo 81 ibídem; y, (v) acudir a la toma de posesión, de conformidad con lo establecido en los artículos 58 y 59 de la Ley de Servicios Públicos.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292154242
TEMA: COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS.
Subtema: Apoyo financiero y de inversiones a los prestadores. Exclusión de los prestadores de servicios públicos de la aplicación del régimen de insolvencia.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.
7. Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia Empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones.
