CONCEPTO 311 DE 2025
(agosto 6)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para dirimir conflictos de carácter societario.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de enero de 2006. Radicado número: 11001-03-06-000-2005-00016-00 (C)
Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil- Radicación No. 11001-03-06-000-2019-00092-00 del 29 de octubre de 2019.
Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil – Radicación No. 11001-03-06-000-2019-00143-00 (C) del 20 de noviembre de 2019.
Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil- Radicación No. 11001-03-06-000-2020-00131-00(C) del 16 de marzo de 2021.
Concepto Superintendencia de Sociedades No. 2020-043998 del 22 de febrero de 2016.
Concepto Unificado SSPD-OJ-2017- 35, actualizado el 29 de enero de 2020.
Concepto SSPD-OJ-2023-262
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
De esta forma, con el propósito de orientar la consulta y responder a los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a los siguientes ejes temáticos: i) empresas de servicios públicos domiciliarios, ii) competencia residual de la Superintendencia de Sociedades, iii) disolución de empresas de servicios públicos domiciliarios, iv) funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas y v) obligaciones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
(i) Empresas de servicios públicos domiciliarios.
La ley 142 de 1994 mediante la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, se emite en virtud de lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política de Colombia, el cual señala: “(…) Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley. (…)” De esta forma, todo lo que concierne a la prestación de los servicios públicos se encuentra definido, principalmente, en la mencionada Ley.
En este sentido, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 señala las personas que pueden ser prestadoras de servicios públicos domiciliarios, entre las cuales se encuentran las empresas de servicios públicos, así:
“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.” (subraya fuera de texto)
En concordancia con lo anterior, el artículo 17 ibídem define la naturaleza de las empresas de servicios públicos, indicando que estas se pueden conformar mediante sociedades por acciones. En este sentido, quienes se establezcan como empresa de servicios públicos deberán hacerlo mediante la constitución de cualquiera de los siguientes tipos societarios: i) sociedad anónima; ii) sociedades en comandita por acciones (S. en C.A); o iii) sociedad por acciones simplificada S.A.S.
En cuanto a esta última (resaltada), de acuerdo con lo establecido en el Concepto Unificado 35 de 2017 (actualizado el 29 de enero de 2020) de esta Oficina Asesora Jurídica, los prestadores constituidos como empresas de servicios públicos domiciliarios, independientemente de la forma societaria escogida y de la naturaleza de sus aportes, deben acogerse a las disposiciones contenidas en la Ley 142 de 1994 y, en especial, a lo indicado en su artículo 19, que establece el régimen jurídico que gobierna sus actuaciones.
No obstante, para aquellos constituidos como S.A.S. deben aplicarse en su integridad y de manera prevalente, las reglas dispuestas en la Ley 1258 de 2008 las cuales resultan de carácter especial para este tipo de sociedades, en lo que respecta a su constitución y organización.
(ii) Competencia residual de la Superintendencia de Sociedades.
El Consejo de Estado[8] respecto de la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios, en decisión del 29 de octubre de 2019 sobre el particular, señaló:
“(…) Ahora bien, aunque la SSPD puede ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control de manera integral, es decir, tanto sobre el servicio público (supervisión objetiva), como sobre las personas prestadoras del servicio (supervisión subjetiva), esta facultad no es absoluta o automática.
Lo anterior, teniendo en cuenta el principio de legalidad que guía la actividad de las autoridades públicas, así como la ya mencionada competencia residual de la Superintendencia de Sociedades, consagrada en el artículo 228 de la Ley 222 de 1995.
Por lo tanto, de acuerdo con el citado artículo 228, la SSPD conocerá de los aspectos subjetivos de la empresa prestadora de los servicios públicos respecto de los cuales el legislador le haya conferido expresamente la facultad (…)” (resaltado fuera de texto)
Igualmente, frente a un caso puntal de liquidación voluntaria de una empresa de servicios públicos domiciliarios, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[9] en decisión de fecha 20 de noviembre de 2019 se pronunció en el siguiente sentido:
“(…) En el caso objeto de análisis - [la liquidación voluntaria de una empresa de servicios públicos] -, la Sala encuentra que la autoridad que tiene la competencia para adelantar el ejercicio de las facultades administrativas de inspección, vigilancia y control respecto de la sociedad (…) es la Superintendencia de Sociedades”.
En línea de lo expuesto, la competencia residual asignada a la Superintendencia de Sociedades, enmarcada en el artículo 228 de la Ley 222 de 1995 prescribe:
“ARTICULO 228. COMPETENCIA RESIDUAL. Las facultades asignadas en esta ley en materia de vigilancia y control a la Superintendencia de Sociedades, serán ejercidas por la Superintendencia que ejerza vigilancia sobre la respectiva sociedad, si dichas facultades le están expresamente asignadas. En caso contrario, le corresponderá a la, Superintendencia de Sociedades, salvo que se trate de sociedades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o de Valores.” (subraya fuera de texto)
Sobre el particular, el Consejo de Estado en concepto de fecha 26 de enero de 2006 señaló:
“…como se observa, esta norma privilegia el control subjetivo, de tal forma que la sociedad no quede sin vigilancia en ciertos aspectos de su identidad comercial. Es claro, igualmente, que este control residual únicamente surge cuando se cumplen los supuestos de la norma, esto es: las Superintendencias respectivas ejercen siempre las facultades de vigilancia y control establecidas en la ley 222 de 1995, cuando les sean expresamente asignadas por la ley. En caso contrario, la competencia se radica en cabeza de la Superintendencia de Sociedades. En todo caso, las atribuciones de inspección, control y vigilancia sobre la sociedad respectiva deben haber sido otorgadas o delegadas de forma precisa y concreta sin que sea posible deducirlas o atribuirlas a la entidad correspondiente por interpretaciones o aproximaciones.
(…)
La supervisión sobre las sociedades puede ser subjetivo u objetivo. El primero se refiere a la persona y el segundo a la activada que esta despliega. Frente a estas modalidades de control, la Sala ha señalado: El legislador, a través de las facultades otorgadas por el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política ha creado superintendencias de diversa naturaleza, algunas asociadas a una clase de sujetos (Sociedades, Financiera) o bien delimitadas por su objeto (Industria y Comercio, Salud). A partir de esa división, es claro que el control ejercido puede ser subjetivo, es decir, cuando se controla el ente en sí mismo, u objetivo, cuando el control recae sobre la materia o asunto al cual se dedica el sujeto vigilado. Esto hace que en ocasiones el control sea concurrente o compartido por dos o más Superintendencias. La concurrencia entonces, implica diferenciar entre el objeto y el sujeto de control, y se presenta como una consecuencia de la especialización de cada superintendencia en ciertas materias.[10]” (resaltado fuera de texto)
En ese orden de ideas, es dable concluir que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios conocerá de los aspectos objetivos y subjetivos de las sociedades de Servicios Públicos Domiciliarios respecto de los cuales el legislador le haya conferido expresamente tales facultades. En el mismo sentido, la Superintendencia de sociedades conocerá de los aspectos subjetivos de las sociedades de servicios públicos domiciliarios, que no hayan sido asignados expresamente por el legislador a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en virtud de la competencia residual del artículo 228 de la Ley 222 de 1995.
(iii) Disolución de empresas de servicios públicos domiciliarios.
En lo que respecta a la disolución de una empresa de servicios públicos domiciliarios, de forma voluntaria, será procedente siempre que la misma no se encuentra sometida a un régimen especial de intervención administrativa de toma de posesión por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para administrarla o con fines liquidatarios[11] y será procedente por ocurrencia de una de las causales previstas en los estatutos o en la Ley.
Dichas causales podrán ser las generales, previstas para todo tipo de sociedad, o las especiales, de acuerdo con el tipo societario de que se trate,[12] y será competente para conocer de esta disolución la Superintendencia de Sociedades, por competencia residual, conforme lo establece el artículo 228 de la Ley 222 de 1995.
Considerando que la consulta se dirige a una sociedad por acciones simplificada – SAS, deberá verificar lo que corresponda sobre la procedencia de la liquidación de este tipo de sociedades en la Ley 1258 de 2008, las remisiones que se realicen al Código de Comercio y lo señalado en la Ley 142 de 1994, de forma particular, lo consagrado en el numeral 13, artículo 19 el cual señala:
“ARTÍCULO 19. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS. Las empresas de servicios públicos se someterán al siguiente régimen jurídico:
(…)
19.13. Si se verifica una de las causales de disolución, los administradores están obligados a realizar aquellos actos y contratos que sean indispensables para no interrumpir la prestación de los servicios a cargo de la empresa, pero darán aviso inmediato a la autoridad competente para la prestación del servicio y a la Superintendencia de servicios públicos, y convocarán inmediatamente a la asamblea general para informar de modo completo y documentado dicha situación. De ninguna manera se ocultará a los terceros con quienes negocie la sociedad la situación en que esta se encuentra; el ocultamiento hará solidariamente responsables a los administradores por las obligaciones que contraigan y los perjuicios que ocasionen. (…)” (resaltado fuera de texto)
Es así como, verificada una de las causales de disolución será obligación informar a la autoridad competente para la prestación del servicio y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entre otras acciones, a fin de evitar la interrupción de la prestación de los servicios a cargo de la sociedad.
(iv) Funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas.
Sobre este asunto, el Consejo de Estado[13] al resolver un conflicto de competencias entre la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Superintendencia de Sociedades, se refirió particularmente a este tema en el siguiente sentido:
“(…) De lo anterior, se puede concluir que, para que las autoridades administrativas ejerzan funciones jurisdiccionales, deben respetar los siguientes lineamientos:
? Solo podrán administrar justicia aquellas autoridades expresamente señaladas en la ley, como es el caso de algunas superintendencias.
? Corresponde única y exclusivamente a la ley establecer, de manera expresa y precisa, las materias sobre las cuales pueden ejercer funciones jurisdiccionales.
? Tales funciones pueden ser de carácter permanente o transitorio, según lo disponga el Legislador.
? No es posible el ejercicio de dichas atribuciones para instruir sumarios ni juzgar delitos, ni en los otros casos que señale la ley.
? Para que una autoridad administrativa pueda cumplir funciones jurisdiccionales, debe contar con una estructura organizacional y un marco jurídico que le permita garantizar los atributos de independencia, imparcialidad y transparencia, propios de la función judicial.
(…)
4.4. Las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
(…)
Como puede inferirse de la reseña efectuada, si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil consideró, inicialmente, que la competente para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre cualquier aspecto de carácter subjetivo de una empresa de servicios públicos correspondía a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, teniendo en cuenta el carácter integral de la supervisión que ejerce sobre los prestadores de tales servicios, lo que incluye sus asuntos organizacionales, empresariales o subjetivos, en las últimas decisiones citadas, la Sala precisó que la competencia de la SSPD no es absoluta ni automática, pues debe tenerse en cuenta tanto las atribuciones y potestades específicas asignadas a dicha entidad, de acuerdo con el principio de legalidad y las funciones otorgadas a otras autoridades del Estado (especialmente, la competencia residual otorgada a la Superintendencia de Sociedades), como el momento en que una empresa de servicios públicos domiciliarios empieza o deja de prestar efectivamente tales servicios. (…)” (resaltado fuera de texto)
Conforme con lo señalado por el Consejo de Estado, las facultades jurisdiccionales que fueron concedidas a algunas Superintendencias, en desarrollo del principio de legalidad, se asignan de forma expresa, precisa y sobre las materias que recaen estas funciones. Por lo cual, de no haber sido concedidas en el marco de lo señalado en la citada decisión, no será procedente el ejercicio de las mismas.
Bajo este contexto, si bien a esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios le fue concedido respecto de los prestadores de dichos servicios, una función integral (aspectos objetivos y subjetivos), la misma no es absoluta ni automática, ya que debe verificarse las funciones particulares y especificas asignadas, de forma especial, en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, el cual no asignó funciones de orden jurisdiccional a esta Superintendencia.
Ahora bien, en cuanto refiere a las funciones concedidas a la Superintendencia de Sociedades, la cita decisión señaló:
“(…) Función jurisdiccional de la Superintendencia de Sociedades
De acuerdo con dichos principios, el Legislador le ha otorgado a la Superintendencia de Sociedades funciones jurisdiccionales, en varias normas y para diferentes fines.
(…)
Para los efectos de este conflicto, es importante aclarar que la función judicial asignada a la Superintendencia de Sociedades (y a otras autoridades administrativas) es completamente distinta e independiente de las funciones administrativas atribuidas a la misma entidad, tanto por su naturaleza como por sus efectos, y por los principios y las normas que las regulan.
Los procesos y demás actuaciones judiciales que se pretendan tramitar ante la Superintendencia de Sociedades requieren la manifestación clara y expresa del demandante o actor en ese sentido, en ejercicio de su derecho de acción, y la formulación de la respectiva demanda, con el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el Código General del Proceso y en las normas especiales que sean aplicables.
Esto implica, en principio, que las actuaciones administrativas iniciadas por dicha Superintendencia, o que esta deba iniciar, no puedan transformarse en procesos judiciales, ni viceversa; que las solicitudes presentadas en ejercicio del derecho de petición no puedan considerarse como una demanda judicial; que los asuntos administrativos no puedan trasladarse a las autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales (salvo que se trate de un negocio administrativo de su competencia), y que no puedan suscitarse conflictos de competencias. (…)”
“(…) hora bien, las competencias de la Superintendencia de Sociedades, como órgano de inspección, vigilancia y control, se encuentran establecidas principalmente en la Ley 222 de 199517, cuyo artículo 82 consagra una cláusula general de competencia, de la siguiente manera:
Artículo 82. Competencia de la Superintendencia de Sociedades. El Presidente de la República ejercerá por conducto de la Superintendencia de Sociedades, la inspección, vigilancia y control de las sociedades comerciales, en los términos establecidos en las normas vigentes.
También ejercerá inspección y vigilancia sobre otras entidades que determine la ley. De la misma manera ejercerá las funciones relativas al cumplimiento del régimen cambiario en materia de inversión extranjera, inversión colombiana en el exterior y endeudamiento externo. (Subrayas de la Sala).
(…)
Ahora bien, el artículo 228 de la Ley 222 de 1995 consagra la denominada competencia residual de la Supersociedades es decir, aquella que opera sobre una sociedad, siempre que no haya una competencia legal asignada de manera expresa y especial a otra autoridad, en materia de vigilancia y control, al disponer:
Artículo 228. Competencia Residual. Las facultades asignadas en esta ley en materia de vigilancia y control a la Superintendencia de Sociedades serán ejercidas por la Superintendencia que ejerza vigilancia sobre la respectiva sociedad, si dichas facultades le están expresamente asignadas. En caso contrario, le corresponderá a la Superintendencia de Sociedades salvo que se trate de sociedades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o de Valores. (Subrayas de la Sala).
La competencia residual tiene como finalidad garantizar que algunos aspectos subjetivos de las sociedades no queden desprovistos de supervisión, si estos no son objeto de inspección, vigilancia o control por parte de otra superintendencia o autoridad del Estado. Igualmente, se busca evitar el ejercicio duplicado de funciones, así como la vigilancia concurrente. En esta dirección, se ha indicado:
(…)
Así, la Superintendencia de Sociedades remplaza a las demás superintendencias, salvo a la Superintendencia Financiera, en el ejercicio de sus funciones de vigilancia y control, cuando la ley no les haya asignado a aquellas, en forma expresa, una determinada atribución, facultad o competencia sobre las sociedades sometidas permanentemente a su inspección, vigilancia y control, que sí tenga, en cambio, la Supersociedades.
Finalmente, vale la pena recordar que la Supersociedades ejerce una inspección, vigilancia y control de carácter subjetivo, por cuanto recae sobre el sujeto, es decir, la persona jurídica o natural, según el caso, y no sobre la actividad que esta desarrolla, en un contexto económico o social determinado. (…)” (resaltado fuera de texto)
En este sentido, considerando que a esta Superintendencia no le fueron concedidas funciones jurisdiccionales, las mismas serán desarrolladas por la Superintendencia de Sociedades, en consideración de la cláusula residual de que trata el artículo 228 de la Ley 222 de 1995, cuando así sea requerido por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios respecto de las sociedades que procede, en el marco de las competencias asignadas a la Superintendencia de Sociedades.
(v) Obligaciones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
Para la creación de una persona jurídica que tenga como propósito la prestación de los servicios públicos domiciliarios, se establecieron unas exigencias que se sustentan en la forma asociativa y en las condiciones que sobre la naturaleza jurídica se establecen en la Ley 142 de 1994.
A su vez, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 ibídem, quienes se dediquen a la prestación de servicios públicos domiciliarios, por regla general, no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero no se puede perder de vista que, para poder operar, deberán obtener de las autoridades competentes las concesiones, permisos y licencias a que aluden los mencionados artículos 25 y 26, dependiendo de la naturaleza de la actividad a desarrollar, por lo cual, este es un aspecto que escapa de la órbita de competencia de esta Superintendencia.
De igual forma, deberá verificarse algunas obligaciones iniciales que adquieren los prestadores, entre otras, la inscripción en el Registro Único de Prestadores - RUPS, así como el cargue de información al Sistema Único de Información – SUI. Para el efecto, la Superservicios creó e implementó el RUPS, en el cual se registra la información general del prestador, así como la referente al servicio público que presta con sus respectivos componentes, el área de prestación del servicio, el número de suscriptores y la fecha de inicio de sus actividades.
De este modo, la Superintendencia de Servicios Públicos expidió diferentes actos dentro de los cuales se encuentra actualmente vigente la Resolución SSPD No. 20181000120515 del 25/09/2018, en la cual se encuentran determinados los requerimientos que deben surtir los prestadores de estos servicios ante la entidad, para efectuar la inscripción correspondiente. Sobre el particular, a través de Concepto SSPD 2023-262 esta Oficina señaló:
“(…) De lo anterior es dable señalar que, la documentación e información que el prestador debe allegar para inscribirse, actualizar la inscripción o cancelarla, será la que específicamente atienda a las particularidades del servicio o actividades complementarias que va a prestar, y que se encuentran descritas a detalle en la página web de la Superservicios, en el enlace del Sistema Único de Información - SUI, pues una vez cumplida la inscripción en el RUPS, el prestador deberá dar cumplimiento a las obligaciones que de ello se derivan.
Cabe aclarar, que conforme lo dispone el artículo 7 citado, el trámite de inscripción y la remisión de la documentación correspondiente, deberá efectuarse a través del aplicativo dispuesto para el efecto, ya que es el único medio destinado a este fin.
De igual forma vale precisar que, el hecho de omitir la obligación de informar el inicio de actividades por parte de los prestadores, lo cual se materializa con la inscripción en el RUPS, no exime a un prestador de la inspección, vigilancia y control que la Superintendencia debe realizar sobre ellos, esto sin perder de vista que, dicho incumplimiento puede acarrear la imposición de las sanciones administrativas contempladas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, previo adelantamiento de la actuación administrativa pertinente.
Vale informar al respecto, que la Superservicios tiene a disposición de los prestadores el Manual de registro único de prestadores de servicios públicos – RUPS EMPRESA, en donde se detalla paso a paso el proceso de inscripción, actualización y cancelación del RUPS, el cual puede ser consultado en el siguiente enlace:
https://sui.superservicios.gov.co/sites/default/files/inline-files/Manual_usuario%2BRUPS-v4.pdf
De esta manera, el prestador deberá crear un usuario con su respectiva contraseña en la página www.sui.gov.co y registrarse en el RUPS, atendiendo lo dispuesto en la mencionada Resolución SSPD No. 20181000120515 de 2018.
En todo caso es preciso indicar que, la inscripción del registro ante la Superservicios por parte de un prestador, no constituye autorización, permiso o licencia de funcionamiento, a su vez, no certifica la capacidad o la idoneidad de este, así como tampoco sustituye el registro ante la Cámara de Comercio del domicilio de la sociedad o ante cualquier autoridad que la empresa esté obligada a efectuar.
De igual forma vale recordar, que por regla general no es viable inscribirse como prestador de servicios públicos domiciliarios antes del inicio de actividades, ya que solamente cuando se inicia la operación del servicio o de las actividades complementarias a este, puede la Superservicios iniciar el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones de carácter preventivo que pueda adelantar esta Superintendencia, en su calidad de autoridad y policía administrativa. (…)” (resaltado fuera de texto)
CONCLUSIONES:
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procederá a responder los interrogantes planteadas en términos generales, más no respecto de una situación en particular.
a) “La solicitud de disolución de una sociedad por acciones simplificada, con fundamento en el artículo 24 numeral 7º de la Ley 1258 de 2008, en razón del cumplimiento imposible o frustración del objeto social.
b) Las controversias entre accionistas y entre accionistas y administradores, en especial cuando se configuren conductas que afecten la buena marcha de la sociedad y los derechos de los asociados.”
De acuerdo con el Consejo de Estado en sus diferentes pronunciamientos, las facultades de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios obedecen a una supervisión integral, es decir, que recaen tanto sobre los aspectos objetivos (los servicios públicos y sus actividades inherentes y complementarias) como sobre los subjetivos (la persona natural o jurídica, en cuanto a su situación contable, financiera, jurídica, económica, entre otras), de los prestadores de servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, esta facultad no es absoluta ni automática. Lo anterior, teniendo en cuenta el principio de legalidad que guía la actividad de las autoridades públicas, así como la competencia residual de la Superintendencia de Sociedades, consagrada en el artículo 228 de la Ley 222 de 1995, el cual prescribe:
“ARTICULO 228. COMPETENCIA RESIDUAL. Las facultades asignadas en esta ley en materia de vigilancia y control a la Superintendencia de Sociedades, serán ejercidas por la Superintendencia que ejerza vigilancia sobre la respectiva sociedad, si dichas facultades le están expresamente asignadas. En caso contrario, le corresponderá a la, Superintendencia de Sociedades, salvo que se trate de sociedades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o de Valores.”
En ese orden, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios conocerá de los aspectos objetivos y subjetivos de las sociedades de servicios públicos domiciliarios, respecto de los cuales el legislador le haya conferido expresamente tales facultades. En el mismo sentido, la Superintendencia de Sociedades conocerá de los aspectos subjetivos de dichas sociedades, que no hayan sido asignados expresamente por el legislador a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en virtud de la competencia residual del artículo 228 de la Ley 222 de 1995.
En cuanto a la solicitud de disolución de una empresa de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando no se haya iniciado un proceso de toma de posesión por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en las condiciones establecidas en el artículo 121 de la Ley 142 de 1994, se podrá acceder como consecuencia de la declaratoria de disolución, a una liquidación privada o voluntaria por la ocurrencia de una de las causales previstas en los estatutos o en la Ley, ante la Superintendencia de Sociedades, atendiendo la referida competencia residual.
No obstante, las quejas que surjan como consecuencia de conflictos de carácter societario no serán de competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el marco de lo señalado en el artículo 79, numeral 11, de la Ley 142 de 1994, o de cualquiera de las otras facultades establecidas en dicho artículo. En consecuencia, su estudio corresponde a la Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de la competencia residual asignada a dicha entidad.
c) “El alcance de la facultad jurisdiccional o administrativa de esa Superintendencia frente a sociedades con participación mayoritaria de una empresa estatal, aunque de derecho privado;
d) La posibilidad de que esa Superintendencia conozca y resuelva, a través de sus competencias legales (inspección, vigilancia, control o jurisdiccional), sobre la legalidad de las actuaciones (u omisiones) del representante legal de (…) S.A.S., en particular en lo relacionado con la inobservancia de los estatutos.”
Como fue mencionado en el aparte de consideraciones de este concepto, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) no ejerce funciones jurisdiccionales. Dichas funciones fueron otorgadas a la Superintendencia de Sociedades, por lo tanto, las competencias legales de esta Superintendencia se circunscriben a los aspectos objetivos y subjetivos, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones del presente concepto, particularmente de lo consagrado en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994.
En este sentido, las quejas como resultado de los conflictos de carácter societario son de competencia de la Superintendencia de Sociedades en virtud de la cláusula residual descrita en el artículo 228 de la Ley 222 de 1995.
e) “Emitir concepto jurídico, asimismo, respecto del procedimiento y trámite a seguir, por parte de (…) E.S.P. cómo socia mayoritaria de (…) S.A.S E.S.P., a fin de que dicha autoridad administrativa intervenga a la sociedad en mención (…).”
En cuanto refiere a la toma de posesión o intervención de un prestador por parte de esta Superintendencia, la misma solo será procedente cuando se materialice una de las causales descritas en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994, en el marco de lo señalado en el artículo 58 ibídem, el cual consagra:
“ARTÍCULO 58. MEDIDAS PREVENTIVAS. Cuando quienes prestan servicios públicos incumplan de manera reiterada, a juicio de la Superintendencia, los índices de eficiencia, los indicadores de gestión y las normas de calidad definidos por ella, ésta podrá ordenar la separación de los gerentes o de miembros de las juntas directivas de la empresa de los cargos que ocupan.”
Dicha intervención, tendrá los efectos descritos en el artículo 60 ibídem y deberá atender a los procedimientos y alcances descritos en el artículo 121 y siguientes de la Ley 142 de 1994, entre otros, el concepto previo de la Comisión de Regulación sectorial, en todo caso, esta medida solo será procedente respecto de los prestadores que reúnan todas las condiciones y características para ser considerados como tal, de forma particular, para los que de forma efectiva han iniciado actividades, salvo algunas excepciones no es viable inscribirse como prestador de servicios públicos domiciliarios antes del inicio de actividades, ya que solamente cuando se inicia la operación del servicio o de las actividades complementarias a este, puede la Superservicios iniciar el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones de carácter preventivo que pueda adelantar esta Superintendencia, en su calidad de autoridad y policía administrativa desarrolladas por la jurisprudencia de las altas cortes.
f) “Con base en lo expuesto en los hechos, y como quiera que no se ha cumplido con el Objeto Social para el cual fue creada la sociedad (…) S.A.S. E.S.P., se solicita se informe a (…) E.S.P. como accionista mayoritaria, si debido al NO CUMPLIMIENTO Y EJERCICIO DEL OBJETO SOCIAL, existe requerimiento alguno frente a (…) S.A.S. E.S.P.
g) Se informe a (…) E.S.P., si debido al NO CUMPLIMIENTO Y EJERCICIO DEL OBJETO SOCIAL y por lo tanto, tampoco del Servicio Público, para el cual fue creada, existe algún requerimiento que haya recibido esta Superintendencia de parte de (…) S.A.S. E.S.P., respecto a la inscripción o habilitación de esta habilitación de algún servicio público.
h) Se informe a (…) E.S.P., si debido al NO CUMPLIMIENTO Y EJERCICIO DEL OBJETO SOCIAL y por lo tanto, tampoco del Servicio Público, para el cual fue creada, se ha cargado algún tipo de información al SUI y si se ha hecho de forma oportuna y coherente de acuerdo a la normativa que le aplica, y/o se informe el estado jurídico de la Sociedad frente a esta Superintendencia”
Es preciso mencionar que, una vez verificado en RUPS la base de datos, se pudo constatar que no hay registros bajo la razón social "AGUAS DEL TEUSACÁ S.A.S. ESP”. Aspecto confirmado a la fecha de proyección del presente Concepto por personal de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, el cual a través de correo electrónico institucional de fecha 1 de agosto de 2025 señaló:
“Se encontró a AGUAS DEL TEUSACA S A S ESP con NIT 901038450-4, en cámara de comercio, sin embargo en la consulta al Sistema Único de Información (SUI) no se encontró registrado, es decir no ha solicitado usuario y contraseña, y por tanto no tiene inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS).”
Lo anterior, considerando que como fue señalado en los considerandos de este concepto, no es viable inscribirse en el RUPS como prestador de servicios públicos domiciliarios antes del inicio de actividades, ya que solamente cuando se inicia la operación del servicio o de las actividades complementarias a este, puede la Superservicios iniciar el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Lo mencionado, sin perjuicio de las acciones de carácter preventivo que pueda adelantar esta Superintendencia, en su calidad de autoridad y policía administrativa.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicados 20255292592832
TEMA: Competencia residual de la Superintendencia de Sociedades.
Subtemas. Disolución de empresas de servicios Públicos Domiciliarios, funciones jurisdiccionales.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por medio de la cual se crea la sociedad por acciones simplificada.”
8. Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil- Radicación No. 11001-03-06-000-2019-00092-00 (C) del 29 de octubre de 2019
9. Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil – Radicación No. 11001 03 06 000 2019 00143 00 (C) del 20 de noviembre de 2019.
10. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de enero de 2006. Radicado número: 11001-03-06-000-2005-00016-00 (C)
11. “ARTÍCULO 121. PROCEDIMIENTO Y ALCANCES DE LA TOMA DE POSESIÓN DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS. La toma de posesión ocurrirá previo concepto de la comisión que regule el servicio, y puede realizarse también para liquidar la empresa. No requiere citaciones o comunicaciones a los interesados antes de que se produzca el acto administrativo que la ordene; pero tal acto, que se notificará al representante legal de la empresa o, en su defecto, a cualquier funcionario que se encuentre en las dependencias de ésta, es recurrible en el efecto devolutivo.
La Superintendencia podrá pedir a las autoridades competentes, en el evento de toma de posesión, que declaren la caducidad de los contratos de concesión a los que se refiere esta Ley.
Los ingresos de la empresa se podrán utilizar para pagar los gastos de la administración de la Superintendencia. Cuando la toma de posesión no sea una sanción para la empresa, se la indemnizará plenamente por los perjuicios que le pueda haber ocasionado.
Si después del plazo prudencial señalado por el Superintendente para la toma de posesión de una empresa de servicios públicos, para administrarla, que no podrá ser superior a dos (2) años, por razones imputables a sus administradores o accionistas, no se superan los problemas que dieron origen a la medida, la Superintendencia podrá ordenar que se liquide la empresa.
Se aplicarán, en estos casos, y en cuanto sean pertinentes, las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras. Las referencias que allí se hacen respecto a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán hechas a la Superintendencia de servicios públicos; las que se hacen al Consejo Asesor se entenderán referidas a la comisión de regulación; las hechas a los ahorradores se entenderán hechas respecto a los acreedores; y las hechas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se tratarán como inexistentes.” (resaltado fuera de texto)
12. Concepto Superintendencia de Sociedades No. 2020-043998 del 22 de febrero de 2016.
13. Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil- Radicación No. 11001-03-06-000-2020-00131-00(C) del 16 de marzo de 2021.
