CONCEPTO 363 DE 2023
(junio 23)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“1. Siendo que la aplicación del artículo 15 del CPACA, sustituido por la Ley 1755 de 2015, es obligatoria por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en el trámite de las PQR´s relacionadas con la prestación del servicio o la ejecución del contrato, presentadas por sus usuarios, ¿la exigencia de documentos o información debe limitarse a la requerida por la Ley, y que no haya sido previamente acreditada, o la Empresa no tenga?
2. Si al momento de ser presentada la PQR, personalmente o por algún medio electrónico, el prestador procede a aplicar esa norma, ¿debe expresárselo al usuario y sobre todo indicarle con precisión lo que hace falta con las consecuencias de su omisión, y que puede insistir en la presentación de la petición con esas consecuencias?
3. Si al momento de ser presentada la PQR por medio electrónico, el prestador no observa que hacen falta documentos o información exigible legalmente, ¿posteriormente puede aplicar el artículo 15 o ya debe proceder de la manera ordenada en el artículo 17 del CPACA?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
CONSIDERACIONES
Con el propósito de ilustrar el tema consultado, se procederá a emitir un concepto de carácter general, suministrando la orientación e interpretación frente a la consulta formulada, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia, ni tenga carácter obligatorio ni vinculante, como se indica en la parte inicial del presente concepto.
Ahora bien, en referencia al asunto particular planteado es preciso señalar que, al amparo de lo previsto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 “Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición”, lo que significa que a las solicitudes y recursos que se presentan en materia de servicios públicos domiciliarios, le resultan aplicables las disposiciones que sobre procedimiento administrativo común, se encuentran contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, al margen de lo que por especialidad determine la referida Ley 142 de 1994.
De este modo, en materia de presentación y radicación de peticiones, el artículo 15 de la Ley 1437 de 2011, dispone lo siguiente:
“Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> (Modificado por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015). Las peticiones podrán presentarse verbalmente y deberá quedar constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este código.
Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que falten.
Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los requisitos o documentos faltantes. Si quien presenta una petición verbal pide constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos estandarizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios no contemplen, sin que por su utilización las autoridades queden relevadas del deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados o presentados más allá del contenido de dichos formularios.
A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por el funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Esta autenticación no causará costo alguno al peticionario.
PARÁGRAFO 1º En caso de que la petición sea enviada a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se han recibido los documentos.
PARÁGRAFO 2º Ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radicación de solicitudes y peticiones respetuosas.
PARÁGRAFO 3º Cuando la petición se presente verbalmente ella deberá efectuarse en la oficina o dependencia que cada entidad defina para ese efecto. El Gobierno Nacional reglamentará la materia en un plazo no mayor a noventa (90) días, a partir de la promulgación de la presente ley.”
Nótese que de manera expresa la norma referida no distingue entre el acto de “presentar” y el de “radicar” la petición, aunque sí contempla expresamente que, de la presentación de una petición, debe quedar la constancia pertinente, para garantizar que fue presentada ya sea de forma verbal, por escrito o a través del cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos.
Inclusive, en el inciso quinto se precisa que “A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por el funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos”; de manera que el legislador fue enfático al consagrar la posibilidad de que a la presentación de la petición escrita, entendida como el acto del usuario y/o interesado de manifestar una solicitud ante una entidad, se adjunte una copia, en la que se entiende que la entidad receptora impondrá la fecha y hora de su recibo, o lo que es lo mismo, la “presentación”, para devolvérsela al interesado.
En ese contexto y, al margen de que, por organización o gestión documental interna de la entidad, ésta pueda asignar un número consecutivo o distintivo de presentación, o lo que en la práctica se denomina como “radicación”, lo cierto es que, no existe una definición legal que permita establecer las diferencias entre “presentación y/o radicación” de una solicitud.
No obstante, el momento en que el interesado pone de presente su solicitud a la entidad, podría denominarse como “presentación”, mientras que el acto de recibir la solicitud por parte de la entidad se puede catalogar como la “radicación” de la misma.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante considerar que, (i) no todas las radicaciones en una entidad corresponden a documentos y peticiones de entrada, en la medida que también puede obedecer a documentos a través de los cuales se le da trámite a cualquier gestión, entre ellas una respuesta, y (ii) no en todos los casos la fecha y hora de presentación de una solicitud, corresponde a la fecha y hora de radicación de la misma.
En efecto, respecto de esta última circunstancia, por ejemplo, con la presentación y/o envío de peticiones, quejas y recursos a través de medios electrónicos en días y horas no hábiles, si bien la presentación corresponde a la fecha de su envío, la radicación corresponderá a aquélla en que, según las políticas internas de la entidad, se acuse recibo de la solicitud, lo cual puede ocurrir de manera inmediata al envío o, a los días y horas hábiles de atención al público que tenga previstos en su reglamentación.
Al respecto, el artículo 61 de la Ley 1437 de 2011 obliga a las autoridades, además de llevar un registro electrónico de documentos para la recepción electrónica de los mismos, donde se indique la fecha y hora de recepción, a “3. Emitir y enviar un mensaje acusando el recibo o salida de las comunicaciones indicando la fecha de esta y el número de radicado asignado”; es decir, a informar el recibido con fecha y número de radicado, sin precisar que la fecha y hora de la presentación deba coincidir con la de la radicación, pues tal como se ha mencionado, pueden no ser coincidentes.
De lo anterior se colige que, para el interesado es indispensable contar con la constancia de presentación, esto es, la copia de la solicitud elevada, o con cualquier medio probatorio que acredite tal circunstancia, o que certifique su envío cuando se trata del uso de medios electrónicos. En este contexto, en el marco del régimen de los servicios públicos domiciliarios, no es posible presumir la configuración de un Silencio Administrativo Positivo (SAP), al amparo de lo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, respecto de la falta de radicación o acuse de recibido de una petición, en la medida en que dicha figura opera, por la falta de respuesta por parte del prestador, y no por la falta de radicación o acuse de recibo, según el caso.
Ahora bien, en concordancia con lo anterior, en la consulta se menciona lo siguiente:
“No obstante, puede haber un lapso legal entre la presentación de la PQR por medio electrónico y su vista para recibo y darle el debido trámite. Pero en todo caso, presentada personalmente o por medio virtual, el trámite que debe dar el prestador incluye la radicación, y la negativa sólo se justifica bajo dos (2) condiciones o presupuestos legales:
1. Que los documentos e informaciones en realidad falten y sean necesarios, y sean “requeridos por la ley”.
3. Que el requerimiento debe hacerlo de inmediato, “en el acto de recibo” de la PQR, y lógicamente indicando al peticionario, quejoso o recurrente lo que falta.
Por fortuna para las Autoridades, el Legislador previó que al momento de ser presentada la petición, queja o recurso no se percataran de la falta de documentos o información exigible legalmente, y por eso dictó la norma del artículo 17 del mismo CPACA (“petición incompleta”).”
Si bien coincide esta Oficina Asesora Jurídica con el consultante, en que, una vez presentada una petición, queja y/o recurso (PQR), el prestador tiene la obligación de darle trámite, no resulta claro en qué sentido se hace la referencia a que “la negativa sólo se justifica bajo dos (2) condiciones o presupuestos legales” asociados a que (i) los documentos e informaciones en realidad falten y sean necesarios, y sean “requeridos por la ley” y, (ii) el “requerimiento deba hacerse de inmediato, “en el acto de recibo” de la PQR, y lógicamente indicando al peticionario, quejoso o recurrente lo que falta”, pues, conforme con lo previsto en el parágrafo 2 de artículo 15 de la Ley 1437 de 2011, “Ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radicación de solicitudes y peticiones respetuosas”.
En ese sentido vale precisar que, las condiciones o presupuestos a que se hace referencia en la consulta para negar la PQR, no son viables, considerando que de forma expresa la Ley 1437 de 2011 prohíbe a las autoridades de la administración pública, negar la recepción y radicación de las solicitudes y peticiones respetuosas que presentan los ciudadanos.
Ahora, en efecto habrá casos en donde es necesario acreditar determinados documentos en el acto de presentación de la petición, como por ejemplo, en el de la desvinculación anticipada del servicio público de aseo, previsto en el artículo 2.3.2.2.4.2.110. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015; no obstante, como tal solicitud se realiza en ejercicio del derecho de petición, a ella le resulta aplicable la prohibición mencionada en el artículo 15 de la Ley 1437 de 2011, motivo por el cual y de observarse que faltan requisitos en el acto de recepción, así se le hará saber al interesado, mientras que en aplicación del artículo 17 ibídem, se le requerirá para que la complete, dentro de los diez (10) días siguientes a la radicación o presentación, según sea el caso. Veamos:
“Artículo 17. Peticiones incompletas y desistimiento tácito. (Modificado por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015). En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición.
Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales”. (Subrayas fuera del texto)
De este modo, en el marco de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, por expresa remisión legal del artículo 153 de la Ley 142 de 1994 a las normas de la Ley 1437 de 2011 sobre procedimiento general administrativo, no es posible que un prestador se niegue a recibir o radicar una solicitud, por ausencia del lleno de requisitos legales.
Por ello, indistintamente de que la norma se refiera a “radicación”, pues en virtud de lo previsto en el artículo 15 ibídem sobre presentación y radicación de peticiones debe tenerse en cuenta la fecha de presentación y/o envío, según corresponda, una vez se ha presentado la solicitud, el prestador debe efectuar la valoración pertinente, para determinar si se encuentra acompañada de los documentos e informaciones requeridos legalmente para atenderla.
Ahora, sin perjuicio de lo anterior, el prestador cuenta con el término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente a la fecha de presentación de la solicitud, para requerir al usuario la complementación de los requisitos o la información necesaria para su trámite y para poder resolver de fondo, tal como lo dispone el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011.
Esto significa que, el prestador cuenta con dos momentos para verificar los requisitos que debe acreditar una solicitud, el primero de los cuales se materializa cuando la solicitud es presentada o enviada, según el caso, mientras que el segundo opera cuando luego de haber sido presentada la solicitud, pretende darle el trámite correspondiente. En uno y otro caso, el prestador o la autoridad administrativa de que se trate, debe informar al peticionario, acerca de los documentos o información faltantes, así como el término con que cuenta para aportarlos.
Lo anterior representa una garantía tanto para el usuario interesado como para el prestador, en la medida en que, por un lado, si el usuario, por razones de diferente índole no pudo adjuntar la documentación o información requerida por la ley para adelantar determinado trámite, se le permite completar la solicitud en el término que para el efecto le otorgue el prestador, el cual no puede ser mayor a un (1) mes, y, por el otro, faculta al prestador que no observó inicialmente la petición incompleta, para requerir la información faltante.
En ese sentido, para ambos constituye una prerrogativa el hecho de que la información necesaria para resolver de fondo sea aportada a la actuación; pues de lo contrario, de no existir elementos de juicio el prestador podría declarar el desistimiento por falta de los requisitos de ley, tal como lo prescribe el mencionado artículo 17.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- La referencia del artículo 15 de la Ley 1437 de 2011, que indica que “Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que falten”, en el caso de los servicios públicos domiciliarios, involucra la facultad del prestador de revisar durante el trámite de recepción de la petición, los documentos y/o informaciones requeridos por la ley para resolver el caso contenido en la solicitud.
- Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 17 ibídem, al prever el caso de peticiones incompletas, permite el aporte de los documentos e información que en su momento no se adjuntaron junto con ellas, en el término que para el efecto otorgue el prestador al peticionario, el cual no puede ser mayor a un (1) mes, constituyendo esta una garantía tanto para el usuario interesado, como para el prestador, con el propósito de que la decisión se pueda adoptar de fondo. En ese sentido, la exigencia de documentos o información debe referirse a la requerida por la Ley en determinado trámite, y que no haya sido acreditada junto con la solicitud.
- Conforme con lo indicado en las disposiciones aludidas, el prestador cuenta con dos momentos para verificar los requisitos que debe acreditar una solicitud, el primero cuando la solicitud es presentada o enviada, según el caso, y el segundo cuando luego de haber sido presentada la solicitud, pretende darle el trámite correspondiente.
- En cualquiera de los dos casos, el prestador o la autoridad administrativa de que se trate, debe informar al peticionario, acerca de los documentos o información faltantes, así como el término con que cuenta para aportarlos
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
