CONCEPTO 391 DE 2023
(julio 7)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“1. ¿Una Asociación de Usuarios de distrito de adecuación de tierras de pequeña escala podría ampliar en sus estatutos su objeto para administrar un sistema de acueducto con una planta de agua potable independiente?
Lo anterior, atendiendo a que, si bien el objeto de esta asociación es especial, no es único ni exclusivo y podría ampliarse quedando como: “ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADECUACIÓN DE TIERRAS DE PEQUEÑA ESCALA LAGUNA Y/O USUARIOS DEL SISTEMA DE ACUEDUCTO.”
2. En dado caso que se pueda realizar esta modificación ¿Cuál sería el trámite para lograr que se pueda registrar en el RUPS de la SSPD?.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015(6)
Resolución SSPD 20181000120515 de 2018(7)
CONSIDERACIONES
De forma inicial es importante tener presente que, por expreso mandato de la Ley 142 de 1994, contenido en el artículo 79, la principal función otorgada a la Superservicios, es la de “1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.”
Por su parte, el artículo 1 ibídem que consagra el ámbito de aplicación de dicho compendio normativo, establece que “Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, (…) a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley”.
En ese sentido es claro que, el ejercicio de las funciones constitucionales de inspección, vigilancia y control(8) asignadas a la Superservicios, se desarrolla sobre la prestación de los servicios públicos mencionados, y no sobre otro tipo de actividades, y por ende, sobre las personas que los prestan.
De lo anterior que, considerando que la consulta se encuentra formulada bajo el supuesto de que una “Asociación de Usuarios de distrito de adecuación de tierras de pequeña escala” pueda ampliar sus estatutos “para administrar un sistema de acueducto con una planta de agua potable independiente”, es preciso resaltar que: (i) la Superservicios no ejerce las funciones presidenciales mencionadas sobre personas que no presten servicios públicos domiciliarios, como lo son aquellas dedicadas a la adecuación de tierras y, en ese contexto, (ii) habrá de verificarse si, de conformidad con el régimen jurídico aplicable a dicha actividad, los estatutos permiten ampliar su objeto social, para incluir actividades diferentes; aspecto que, en todo caso, no es de competencia de la Superservicios.
En este sentido, copia del presente concepto, así como de la solicitud efectuada por el consultante, serán trasladadas a la Superintendencia de la Economía Solidaria para lo de su competencia.
Ahora, en segundo lugar y bajo el supuesto de que el régimen jurídico aplicable a la actividad y los estatutos de la asociación, permitan ampliar su objeto social de asociación de usuarios de distrito de adecuación de tierras de pequeña escala, para incluir la administración de un sistema de acueducto con una planta de agua potable independiente, es preciso efectuar algunas consideraciones relacionadas con los siguientes ejes temáticos (i) personas habilitadas para la prestación de servicios públicos domiciliarios; (ii) prestación del servicio público domiciliario de acueducto; y (iii) Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios – RUPS.
(i) Personas habilitadas para la prestación de servicios públicos domiciliarios.
De acuerdo con lo señalado en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 la prestación de los servicios públicos y/o sus actividades inherentes, debe ser adelantada por cualquiera de las personas autorizadas mencionadas en dicha disposición, atendiendo a un criterio orgánico, que se refiere a la forma jurídica que tales prestadores pueden adoptar:
“Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.”
Sin embargo, para efectos de determinar quiénes son prestadores de servicios públicos domiciliarios, tanto la Constitución Política como la Ley 142 de 1994 emplean un criterio mixto, es decir, que se toma en consideración el criterio orgánico, ya que se tiene en cuenta la forma de constitución, pero con predominancia del componente material o sustancial, pues lo prevalente es la prestación efectiva del servicio, independientemente de que se hayan constituido como prestadores, o no.
Así, en relación con el contenido material, el régimen de los servicios públicos domiciliarios se aplica respecto de (i) los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y distribución de gas combustible; (ii) las actividades que en relación con tales servicios realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de dicha ley; (iii) las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del Título Preliminar de la Ley; y (iv) los otros servicios previstos en normas especiales de la misma, tal como lo contempla el ya mencionado artículo 1 de la ley en cita.
Ello implica que, las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superservicios se desarrollan indistintamente de que quien preste los servicios públicos domiciliarios se encuentre o no constituido en las formas legales habilitadas por el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en la medida en que, como se indicó, aunque para la identificación de un prestador se acude a los criterios tanto orgánico como material, lo cierto es que prima este último y, en consecuencia, de verificarse la prestación o el desarrollo de las actividades complementarias de un servicio público, o aquéllas inherentes, u otros de los servicios gobernados por el régimen, dicha persona quedará sujeta a las facultades de policía administrativa de la Entidad.
De este modo, las personas habilitadas legalmente como prestadores, o que desarrollen actividades propias de los prestadores, deben cumplir con todas las obligaciones derivadas del régimen de los servicios públicos domiciliarios.
En efecto, previo a iniciar la operación del servicio de que se trate, deberán obtener las concesiones, permisos ambientales y sanitarios de que tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994, y una vez empiecen a operar, deberán informar el inicio de dichas actividades a la Superservicios y a la Comisión de Regulación del sector que corresponda, así como inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS, y cumplir con el cargue de información al Sistema Único de Información (SUI), entre otras obligaciones, ya que el incumplimiento de las mismas, puede derivar en la imposición de la sanción pertinente por parte de la Superservicios, en los términos del artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
(ii) Prestación del servicio público domiciliario de acueducto.
La Corte Constitucional(9) ha indicado que los servicios públicos domiciliarios “(...) son aquellos que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas. (...)”. Por esta razón, los servicios públicos domiciliarios son aquellos que reciben las personas en su domicilio o lugar de trabajo y sirven para satisfacer las necesidades básicas de bienestar y salubridad de la población.
Para el caso puntual del servicio público domiciliario de acueducto, el numeral 14.22 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, lo define en los siguientes términos:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (...)
14.22. Servicio público domiciliario de acueducto. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias tales como captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y trasporte. (...)”
De la definición anotada se infiere que su prestación requiere que (i) se realice a través de la infraestructura necesaria que conecta un domicilio con las redes que proveen el agua, por ostentar la connotación de ser “domiciliario”, y (ii) el suministro del mismo sea para consumo humano, pues se exige la condición de potabilidad de agua. De este modo, si la prestación no cumple con los estándares de calidad exigidos, la Superservicios podrá aplicar las sanciones que sean del caso, luego de surtir la actuación administrativa sancionatoria correspondiente.
En materia de calidad del agua apta para el consumo humano, y suministrada a través del servicio público domiciliario de acueducto, el artículo 2 del Decreto 1575 de 2007, dispone:
“Artículo 2 Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente decreto, se adoptan las siguientes definiciones:(...)
Agua potable o agua para consumo humano: Es aquella que por cumplir las características físicas, químicas y microbiológicas, en las condiciones señaladas en el presente decreto y demás normas que la reglamenten, es apta para consumo humano.
Se utiliza en bebida directa, en la preparación de alimentos o en la higiene personal.
(...)
Persona prestadora que suministra o distribuye agua para consumo humano (persona prestadora): Son aquellas personas prestadoras que, acorde con la Ley 142 de 1994, suministran agua para consumo humano tratada o sin tratamiento. (...)”
Por su parte el artículo 2.2.3.3.2.2 del Decreto Único Reglamentario Nº 1076 de 2015, del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, señala qué se entiende por uso para consumo humano o doméstico, en los siguientes términos:
“Artículo 2.2.3.3.2.2. Uso para consumo humano y doméstico. Se entiende por uso del agua para consumo humano y doméstico su utilización en actividades tales como:
1. Bebida directa y preparación de alimentos para consumo inmediato.
2. Satisfacción de necesidades domésticas, individuales o colectivas, tales como higiene personal y limpieza de elementos, materiales o utensilios.
3. Preparación de alimentos en general y en especial los destinados a su comercialización o distribución, que no requieran elaboración.
(Decreto 3930 de 2010, artículo 10).”
En este orden de ideas, quienes presten el servicio público domiciliario de acueducto, deberán tener en cuenta, tanto las condiciones técnicas y/o de infraestructura para transportar y distribuir el agua, como las de potabilidad o de calidad del agua (tratamiento), que garanticen una prestación continua y de buena calidad, como principal obligación de las personas habilitadas, en los términos del artículo 136 de la Ley 142 de 1994.
Desde esa misma perspectiva, quien pretenda prestar cualquiera de sus actividades complementarias, deberá dar cumplimiento a todas las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias aplicables. Es por ello que será necesario determinar con precisión, el alcance de lo que se denomina en la consulta como “administrar un sistema de acueducto con una planta de agua potable independiente”, en la medida en que las condiciones en que se prestará el servicio o sus actividades inherentes y/o complementarias, determinan la supervisión de la Superservicios sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
(iii) Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios – RUPS.
Respecto de la inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios - RUPS, que administra la Superservicios, el artículo 11 de la Ley 142 de 1994 determina expresamente que los prestadores de estos servicios tienen, entre otras, la obligación de “Informar el inicio de sus actividades a la respectiva Comisión de Regulación, y a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que esas autoridades puedan cumplir con sus funciones”, lo cual se materializa con la respectiva inscripción en el RUPS.
Actualmente, dicha inscripción, así como la actualización y cancelación de dicho registro en el RUPS, se encuentran reglamentados por la Resolución SSPD 20181000120515 de 2018, la cual señala, en sus artículos 2 y 3, lo siguiente:
“Artículo 2. Responsables de efectuar la inscripción, actualización y/o cancelación del registro. Las personas prestadoras de servicios públicos, que se hayan constituido bajo cualquiera de las formas asociativas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, deben inscribirse en el RUPS, una vez hayan iniciado la ejecución de las actividades señaladas en su objeto social y que hagan parte de la cadena de prestación de los servicios públicos domiciliarios. Se entiende que son prestadores de estos servicios, quienes desarrollan las actividades propias de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas combustible, o las actividades complementarias a los mismos.” (Subrayado fuera del texto)
“Artículo 3. Inscripción. Los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, deben informar el inicio de sus actividades a la Superservicios, para lo cual procederán a registrar su inscripción en el RUPS, dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la fecha de inicio de las actividades de prestación del servicio público, en el sitio dispuesto para el efecto por la Entidad, en la página web del SUI, www.sui.gov.co
PARÁGRAFO 1. La inscripción en el RUPS, no tiene efecto constitutivo de la calidad de prestador de servicios públicos domiciliarios, ni tampoco constituye un permiso o autorización para el desarrollo del objeto social del mismo, como bien lo dispone el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, salvo las excepciones consagradas en la normativa vigente, como la consagrada en el artículo 2.3.2.5.3.2 del Decreto número 1077 de 2015, adicionado por el Decreto número 596 de 2016, de acuerdo al cual, se considera que una persona es prestadora de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de aseo, a partir de su inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS).
PARÁGRAFO 2. En caso de que un prestador de servicios públicos domiciliarios, no cumpla con la obligación legal de inscribirse en el RUPS, tal omisión no restringe el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control por parte de la Superservicios, respecto al mismo.
PARÁGRAFO 3. En el evento en que la Superservicios, identifique en un área de prestación del servicio, la existencia de un ente económico diferente al prestador inscrito, esto es, que de manera directa o indirecta desarrolle actividades inherentes a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en los términos de calidad, continuidad, cobertura y suficiencia financiera señalados en la normativa vigente, deberá solicitarle su inscripción en el RUPS, o en su defecto, realizar la correspondiente inscripción de oficio.
PARÁGRAFO 4. En ningún caso se debe exigir la inscripción en el RUPS, a los potenciales prestadores de servicios públicos domiciliarios, como requisito de validación previo al inicio de la operación pertinente.” (Subrayas fuera del texto)
Conforme con lo indicado en las disposiciones mencionadas, en principio, toda persona que se haya constituido bajo cualquiera de las formas asociativas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, una vez haya iniciado la ejecución de las actividades contenidas en su objeto social, y que hagan parte de las actividades propias de las cadenas de prestación de los servicios públicos domiciliarios o sus actividades complementarias, debe inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS.
Ahora bien, es de indicar que esta inscripción, por regla general, no tiene efecto constitutivo de la calidad de prestador, ni tampoco es un permiso o autorización para el desarrollo del objeto social de tales prestadores, pues, conforme lo dispone el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, una vez los prestadores de servicios públicos se constituyen y organizan bajo cualquiera de las formas autorizadas y atendiendo las previsiones legales establecidas para la conformación, de acuerdo a la seleccionada, no requieren permiso alguno para desarrollar su objeto.
No obstante, para el caso puntual de la prestación de la actividad de aprovechamiento, el parágrafo 1º del artículo 3 de la Resolución SSPD-20181000120515 previamente citada, señala que “(…) se considera que una persona es prestadora de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de aseo, a partir de su inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS)”, lo que significa que una persona será considerada prestadora de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de aseo, solamente a partir de su inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS).
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- El ejercicio de las funciones constitucionales de inspección, vigilancia y control asignadas a la Superservicios, se desarrolla sobre la prestación de los servicios públicos mencionados, y no sobre otro tipo de actividades, y por ende, sobre las personas que los prestan.
- El artículo 15 de la Ley 142 de 1994 determina las formas de organización que pueden adoptar las personas que deseen constituirse como prestadores de servicios públicos domiciliarios y sus actividades complementarias.
- Para efectos de determinar quiénes son prestadores de servicios públicos domiciliarios, tanto la Constitución Política como la Ley 142 de 1994 emplean un criterio mixto, ya que toman en consideración tanto el criterio orgánico, a través del cual se tiene en cuenta la forma de constitución, como el criterio material o sustancial, siendo este último prevalente, ya que hace referencia a la prestación efectiva del servicio, sin tener en cuenta si quien lo presta se constituyó o no, bajo las formas del artículo 15 de la Ley 142 de 1994.
- Las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superservicios, se desarrollan indistintamente de que quien preste los servicios públicos domiciliarios, se encuentre o no constituido bajo las formas legales habilitadas por el mencionado artículo 15. En todo caso, quienes se encuentren prestando estos servicios o ejecutando sus actividades complementarias, deben cumplir con todas las obligaciones derivadas del régimen de los servicios públicos domiciliarios.
- La prestación del servicio público domiciliario de acueducto, requiere que este se realice a través de la infraestructura necesaria que conecta un domicilio con las redes que proveen el agua, y que el suministro del líquido vital sea para consumo humano, pues se exige la condición de potabilidad de agua, es decir, que cumpla con las características físicas, químicas y microbiológicas necesarias para su consumo.
- El artículo 11 de la Ley 142 de 1994 determina de forma expresa que, los prestadores de estos servicios tienen, entre otras obligaciones, la de “Informar el inicio de sus actividades a la respectiva Comisión de Regulación, y a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que esas autoridades puedan cumplir con sus funciones”, información que se materializa con la respectiva inscripción en el RUPS.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica:https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado: 20235291884792
TEMA: FUNCIONES DE LA SSPD SOBRE PRESTADORES.
Subtemas: Servicio público de acueducto. Distrito de Riego. Personas prestadoras de SSPP. Inscripción en el RUPS.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
7. “Por la cual se deroga una resolución y se establecen los requerimientos que deben surtir los prestadores de servicios públicos domiciliarios ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en relación con el Registro Único de Prestadores (RUPS) para su inscripción, actualización y cancelación”
8. “ARTÍCULO 370. Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.”
9. Corte Constitucional. Sentencia T-064 del 17 de febrero de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara. Expediente: T. 22898.
