CONCEPTO 407 DE 2025
(octubre 22)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1] - Radicado Personería 700,15.015-3181
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3] sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4]
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la impugnación de la elección de los vocales de control, por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[7]
Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-017
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
El sistema de control social de los servicios públicos domiciliarios se materializa a través de los Comités de Desarrollo y Control Social, las cuales son estructuras organizativas creadas por la Ley 142 de 1994 para la vigilancia de la gestión y fiscalización de las entidades de carácter privado, oficial o mixto que presten los servicios públicos domiciliarios definidos en el artículo primero de la Ley 142 de 1994.
A su vez, el artículo 62 de la Ley 142 de 1994, entre otros aspectos señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 62. ORGANIZACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 10 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> En desarrollo del artículo 369 de la Constitución Política de Colombia, en todos los municipios deberán existir "Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliario <sic>" compuestos por usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno (1) o más de los servicios públicos a los que se refiere esta ley, sin que por el ejercicio de sus funciones se causen honorarios.
La iniciativa para la conformación de los comités corresponde a los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales. El número mínimo de miembros de los comités será el que resulte de dividir la población del respectivo municipio o distrito por diez mil (10.000), pero no podrá ser inferior a cincuenta (50). Para el Distrito Capital el número mínimo será de doscientos (200).
(…)
Una vez constituido un comité, es deber de las autoridades municipales y de las empresas de servicios públicos domiciliarios ante quienes solicite inscripción reconocerlo como tal, para lo cual se verificará, entre otras cosas, que un mismo usuario, suscriptor o suscriptor potencial no pertenezca a más de un Comité de un mismo servicio público domiciliario. Será causal de mala conducta para los alcaldes municipales y los funcionarios de las empresas prestadoras, no reconocerlos dentro de los términos definidos en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994; igualmente, vencido el término se entenderá que el comité ha sido inscrito y reconocido.
Cada uno de los comités elegirá entre sus miembros para un período un "vocal de control", quien actuará como representante del comité ante la prestadora de servicios públicos domiciliarios que vaya a vigilar la organización, ante las entidades territoriales y ante las autoridades nacionales, en lo que tiene que ver con dichos servicios públicos, y podrá ser removido en cualquier momento por el comité, por decisión mayoritaria de sus miembros. (…).” (Subraya fuera de texto).
Así las cosas, por mandato constitucional y legal en todos los municipios deberán constituirse Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios por iniciativa de los de los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales. Es obligación del alcalde y las empresas de servicios públicos domiciliarios realizar el reconocimiento de los Comités de Desarrollo y Control Social que soliciten su inscripción y elegir entre sus miembros un vocal de control.
En línea con lo expuesto, los artículos 2.3.6.1.15 y 2.3.6.1.16 del Decreto 1077 de 2015 establecen:
“(…)
b) Reconocer dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes, contados desde la fecha de radicación de la solicitud, a los comités que solicite su inscripción. No habrá lugar al reconocimiento por parte del Alcalde, en el evento en que el comité cuyo reconocimiento se solicita, no cumpla con los requisitos legales que para su constitución que se encuentran establecidos en la Ley 142 de 1994 y en este capítulo. El acto administrativo correspondiente estará sujeto al recurso de reposición en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cuando la solicitud no reúna los requisitos de Ley, previa la expedición del acto administrativo que decida sobre el reconocimiento e inscripción del comité, el Alcalde concederá un plazo de cinco (5) días hábiles para que los interesados corrijan o adicionen su solicitud con los requisitos faltantes
(…).”
ARTÍCULO 2.3.6.1.16. Interacción de las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios con los Comités. Corresponde a las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios:
a) Reconocer de oficio e inscribir los Comités de Desarrollo de Control Social conformados para fiscalizar el respectivo servicio o servicios, así como a los respectivos Vocales de Control, cuando estos presenten el acto administrativo mediante el cual fueron reconocidos e inscritos ante la alcaldía y el acta en que conste la elección del Vocal de Control; (…).” (Subraya fuera de texto).
De esta manera, una vez cumplidas las condiciones, la alcaldía debe expedir un acto administrativo de reconocimiento, el cual estará sujeto al recurso de reposición en los términos del Código de Procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. Por otra parte, las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios tienen también la obligación de reconocer tanto a los Comités de Desarrollo y Control Social como a los vocales de control, para lo cual, se requiere que estos presenten: (i) el acto administrativo mediante el cual fueron reconocidos e inscritos ante la alcaldía; y, el (ii) el acta en que conste la elección del vocal de control.
En este sentido, el literal (a) del artículo 2.3.6.1.12 del Decreto 1077 de 2015 dispone:
“ARTÍCULO 2.3.6.1.12. FUNCIONES DE LOS VOCALES DE CONTROL. Los Vocales de Control ejercerán las siguientes funciones:
a) Solicitar la inscripción del Comité de Desarrollo y Control Social ante el Alcalde. Para ello deberá presentar copia del acta de la respectiva asamblea constitutiva en los términos del artículo 2.3.6.1.3 de este capítulo. Igual trámite se surtirá con la inscripción del Vocal de Control, para lo cual adjuntará el acta de la reunión del comité en que se efectuó su elección. El reconocimiento e inscripción ante las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios objeto de su fiscalización, se hará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.3.6.1.16 de este capítulo.
Así mismo, informará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la conformación del comité y de su elección como Vocal de Control. Para ello deberá presentar copia del acto administrativo de reconocimiento del comité, expedido por el Alcalde Municipal y copia del acta de la reunión del comité en que se efectuó su elección como Vocal de Control; (…).” (Subraya y negrilla fuera de texto)
Este artículo contempla dos (2) actuaciones que debe realizar el vocal de control, para efectos tanto del reconocimiento del Comité de Desarrollo y Control Social como de su propia inscripción y reconocimiento: (i) efectuar el trámite de solicitud de la inscripción del Comité de Desarrollo y Control Social, presentando copia del acta de la asamblea constitutiva; y, (ii) surtir el trámite de su inscripción como vocal de control, allegando copia del acta en donde conste su elección.
Igualmente, una vez conformado el Comité se deberá informar a la Superintendencia de servicios Públicos domiciliarios, para lo cual, se deberá presentar copia del acto administrativo de reconocimiento emitido por el alcalde, así como el acta de elección del vocal de control.
En ese orden de ideas, las actuaciones que se desprenden en uno y otro sentido determinan el procedimiento aplicable en materia de impugnación. De manera específica, en relación con la impugnación de la elección del vocal de control, el procedimiento se encuentra descrito en los artículos 2.3.6.1.10 y 2.3.6.1.11 Ibídem, así:
“ARTÍCULO 2.3.6.1.10. IMPUGNACIÓN DEL VOCAL DE CONTROL. La elección del Vocal de Control podrá impugnarse ante el Personero del municipio donde se realice ésta. Las decisiones del Personero sobre dicha impugnación, serán apelables ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Será causal de mala conducta para cualquier servidor público y en general, para cualquier funcionario de una entidad prestadora de uno o varios de los servicios públicos domiciliarios, entorpecer o dilatar la elección de los mencionados vocales, así como coartar la libertad de los electores o intervenir de cualquier forma en favor o en contra de los candidatos.
(Decreto 1429 de 1995, artículo 10).
“ARTÍCULO 2.3.6.1.11. PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIÓN. La impugnación de la elección de un Vocal de Control, podrá ser intentada dentro de los dos meses siguientes a la misma y se tramitará ante el personero del municipio en cuya jurisdicción va a funcionar el comité, con sujeción a las reglas previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el ejercicio del derecho de petición en interés general.
(Decreto 1429 de 1995, artículo 11).” (Subraya fuera de texto).
De acuerdo con el procedimiento indicado, la impugnación de la elección del vocal de control se tramita de la siguiente forma:
- Presentación:
El funcionario competente para resolver, en primera instancia, la impugnación de la elección del vocal de control elegido por el Comité de Desarrollo y Control Social es el personero del municipio. En segunda instancia conoce la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través del recurso de apelación.
- Lugar de presentación:
La impugnación de la elección debe presentarse ante el personero del municipio en cuya jurisdicción va a funcionar el comité en donde funcionará el Comité de Desarrollo y Control Social que lo elige.
- Término:
Deberá ser adelantada dentro de los dos meses siguientes a la elección del vocal de control.
- Procedimiento legal aplicable:
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el ejercicio del derecho de petición en interés general, estipulado en el Título II del capítulo I, artículos 13 y siguientes, modificados por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
En cuanto a las causales de impugnación de la elección del vocal de control, aunque la normativa no las especifica taxativamente, el control social de los servicios públicos domiciliarios se rige por las normas establecidas en el artículo 62 y ss. de la Ley 142 de 1994, reglamentado por el Decreto Reglamentario 1077 de 2015; de tal manera, que cualquier incumplimiento al debido proceso en la elección, las calidades exigidas y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades se pueden constituir en causales de impugnación, en la forma y términos explicados en precedencia. De esta manera, se garantizan los principios democráticos y participativos, de transparencia y el principio de legalidad, entre otros.
En este contexto, a manera de ejemplo, algunas de las normas que contemplan este debido proceso y calidades exigidas se detallan a continuación:
- Los comités elegirán sus miembros, entre ellos, el vocal de control. Se requiere que, entre otros aspectos, los miembros del comité, incluyendo el vocal de control tengan la calidad de usuario, suscriptor, o suscriptor potencial del respectivo servicio público domiciliario que vaya a vigilar. Igualmente, haber asistido y figurar en el listado de asistentes a la asamblea de constitución el comité o de cualquiera de las sucesivas asambleas de usuarios[8]
- Además, el comité debe cumplir con las normas establecidas para su adecuado funcionamiento, entre ellas, se encuentra la elección del vocal de control por decisión mayoritaria del comité en pleno[9] proceso que deberá quedar registrado en el acta de elección[10]
- Se deduce de la normativa también que, cualquier entorpecimiento o dilación en la elección del vocal de control por parte de un servidor público o entidad prestadora[11] puede dar lugar a una causal de impugnación y las sanciones disciplinarias que tales actuaciones conllevan.
- No podrán ser miembros del comité: (i) Los funcionarios de las entidades prestadoras del servicio público a que se refiera el correspondiente comité; (ii) los funcionarios de la Comisión de Regulación respectiva; (iii) los funcionarios de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; (iv) quienes reciban el servicio en forma fraudulenta, y, (iv) aquellos que soliciten la conexión en áreas en donde las condiciones sanitarias, ambientales o de alto riesgo para las personas, definidas por la oficina de planeación municipal o la que haga sus veces, impidan la prestación del servicio[12]
Por su parte, las causales de inhabilidad e incompatibilidad de los vocales de control si son taxativas y se encuentran consagradas en el el artículo 66 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 2.3.6.1.14 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, así:
“Artículo 66. Incompatibilidades e inhabilidades. Las personas que cumplan la función de vocales de control de los comités de desarrollo y control social, sus cónyuges o compañeros permanentes, y sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, así como quienes sean sus socios en sociedades de personas, no podrán ser socios ni participar en la administración de las Empresas de Servicios Públicos que vigilen, ni contratar con ellas, con la comisión o comisiones de regulación competentes en el servicio o los servicios públicos domiciliarios que vigilen, ni con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por el período de desempeño de sus funciones y un año más
Los ediles, concejales, diputados y congresistas no podrán ser elegidos vocales de control de los Comités de Desarrollo y Control Social.
La celebración de los contratos de servicios públicos o, en general, de los que se celebren en igualdad de condiciones con quien los solicite, no dan lugar a aplicar estas inhabilidades e incompatibilidades.” (subraya fuera del texto)
A su vez, el artículo 2.3.6.1.14 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala:
“Artículo 2.3.6.1.14. Incompatibilidades e inhabilidades de los vocales de control: Las personas que cumplan la función de Vocales de Control de los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios, sus cónyuges y compañeros permanentes y sus parientes dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, y primero civil, así como quienes sean sus socios en sociedades de personas, no podrán ser socios ni participar en la administración de las empresas de servicios públicos que desarrollen sus actividades en el respectivo municipio, ni contratar con ella, con las Comisiones de Regulación, ni con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La incompatibilidad e inhabilidad se extenderá hasta dos años después de haber cesado el hecho que le dio origen.
La celebración de los contratos de servicios públicos o, en general, de los que se celebren en igualdad de condiciones con quien los solicite, no dar lugar a aplicar estas incompatibilidades o inhabilidades.”
Al respecto, en el Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-017 esta Oficina Asesora Jurídica indicó:
“(…) 3.7. INCOMPATIBILIDADES E INHABILIDADES DE LOS VOCALES DE CONTROL.
3.7.1. PROHIBICIÓN DE SER SOCIOS, CONTRATAR O PARTICIPAR COMO ADMINISTRADORES DE LAS EMPRESAS QUE VIGILAN.
Dada la naturaleza de la función que cumplen los Comités de Desarrollo y Control Social a través de los vocales de control en las empresas de servicios públicos, el legislador quiso garantizar que tal función se desarrollase con total independencia y ajena a intereses personales.
En esa dirección apunta el régimen de inhabilidades previsto en el artículo 66 de la ley 142 de 1994, modificado por el artículo 11 de la ley 689 de 2001, al prohibir que los vocales de control sean socios, contraten participen como administradores de las empresas de o participen como administradores de las empresas de servicios públicos que vigilan. Entendiéndose por administradores el representante legal, el liquidador, el factor, los miembros de juntas o consejos directivos y quienes de acuerdo con los estatutos ejerzan o detenten esas funciones (ley 222 de 1995, art. 22).
De otro lado, el artículo 27 de la ley 142 de 1994 estableció algunas reglas para la participación de las entidades públicas en empresas de servicios públicos domiciliarios. Así, por ejemplo, en lo atinente a la conformación de juntas directivas de las empresas oficiales del orden municipal, el numeral 6 del artículo 27 citado (…).
Así las cosas, el numeral 6o del artículo 27 [13] debe aplicarse sin ninguna limitación, y de consiguiente los vocales de control pueden continuar participando en las juntas directivas de las empresas oficiales del orden municipal que vigilen, contrario a lo que sucede para las empresas de servicios públicos mixtas y privadas.
(…)
En conclusión, los vocales de control de los servicios públicos no pueden participar en la administración de las empresas de servicios públicos que vigilen, a excepción de las empresas oficiales del orden municipal en los términos del numeral 6o del artículo 27 antes citado (…).
Bajo el contexto anterior, dada la naturaleza de la función que cumplen los Comités de Desarrollo y Control Social, el legislador quiso garantizar que tal función se desarrollase con total independencia y ajena a intereses personales. En este sentido, el artículo 66 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 11 de la ley 689 de 2001, prohíbe a los vocales de control que sean socios, contraten participen como administradores de las empresas de o participen como administradores de las empresas de servicios públicos que vigilan. No obstante, pueden continuar participando en las juntas directivas de las empresas oficiales del orden municipal que vigilen, contrario a lo que sucede para las empresas de servicios públicos mixtas y privadas, de acuerdo con lo previsto en el numeral 6o del artículo 27 ibidem.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procederá a responder los interrogantes planteados de la siguiente manera:
“1. Información sobre las actuaciones a realizar frente a la impugnación de la elección de un vocal de control de servicios públicos domiciliarios.
2. Ante quién se debe tramitar la impugnación de la elección del vocal de servicios públicos domiciliarios.
3. Tiempo en el que se debe presentar la impugnación.”
El procedimiento relativo a la impugnación de la elección del vocal de control se encuentra descrito en los artículos 2.3.6.1.10 y 2.3.6.1.11 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. En este sentido, las actuaciones que se deben realizar para efectos de la impugnación de la elección del vocal de control se encuentran detalladas en los artículos antes citados, con sujeción a las reglas previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2011 para el ejercicio del derecho de petición en interés general, de conformidad con el Título II del capítulo I, artículos 13 y ss.
De otra parte, la impugnación de la elección del vocal de control de los servicios públicos domiciliarios podrá ser intentada dentro de los dos meses siguientes a la misma y se debe tramitar en primera instancia ante el personero municipal ante el personero del municipio en cuya jurisdicción funcionará el Comité de Desarrollo y Control Social que lo elige. En segunda instancia, conoce la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través del recurso de apelación.
“4. Causales en el que se debe presentar la impugnación.”
“5. Cuáles son los criterios que se deben tener en cuenta a la hora de fallar una solicitud de impugnación de la elección de un vocal de control de servicios públicos domiciliarios.”
Aunque la normativa no especifica taxativamente las causales de impugnación de la elección del vocal de control, el control social de los servicios públicos domiciliarios se rige por las normas establecidas en el artículo 62 y siguientes de la Ley 142 de 1994, reglamentado por el Decreto Reglamentario 1077 de 2015. De tal manera, que cualquier incumplimiento al debido proceso en la elección, las calidades exigidas y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades se puede constituir en una causal de impugnación. Lo anterior, procura que se garanticen los principios democráticos y participativos, de transparencia y el principio de legalidad, entre otros, conforme se explicó en el considerando del presente concepto.
En este mismo sentido, teniendo en cuenta que se trata de un proceso reglado los criterios para resolver una solicitud de impugnación se debe cumplir a cabalidad con las normas que lo rigen (principio de legalidad) y el debido proceso. La decisión debe estar motivada y ajustada a la Ley.
“6. El término en el que se debe adoptar una decisión en el caso de presentarse una impugnación de la elección del vocal de control de los servicios públicos domiciliarios.”
Por remisión expresa del artículo 2.3.6.1.11. del Decreto 1077 de 2015 al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2011, para el ejercicio del derecho de petición en interés general, la solicitud se debe tramitar en los términos del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA), sustituido por la Ley 1755 de 2015, esto es, dentro de los 15 días siguientes a su recepción.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20255293747902
TEMA: IMPUGNACIÓN DE LA ELECCIÓN DE UN VOCAL DE CONTROL.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”
8. Artículo 62 de la Ley 142 de 1994 y artículo 2.3.6.1.2. Decreto Único Reglamentario 1077 de 2027.
9. Artículo 2.3.6.1.8 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2027.
10. Parágrafo 3o. Ibídem.
11. Artículo 2.3.6.1.10. Ibídem.
12. Parágrafo del artículo 2.3.6.1.5. Ibídem.
13. “…en el caso de las Juntas Directivas de las Empresas oficiales de los servicios públicos domiciliarios del orden municipal, estos serán designados así: dos terceras partes serán designados libremente por el alcalde y la otra tercera parte escogida entre los Vocales de Control registrados por los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios...”
