CONCEPTO 425 DE 2023
(julio 25)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“Un usuario/suscriptor de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo el cual tiene actualmente una deuda con 27 meses de retraso y al cual se le suspendió el servicio de acueducto por falta de pago hace más o menos 1 año:
1. Se le debe suspender también el servicio de aseo?
2. Se le debe hacer retiro de micromedidor? y en tal caso, ¿cuál es el procedimiento para el retiro?
3. Se le deben continuar cobrando los cargos fijos?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[6]
Corte Constitucional en Sentencia C-924-2007
Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, se procederá a desarrollar la consulta a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) suspensión, terminación y corte de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, y (ii) cargo fijo - cobro de las facturas de servicios públicos.
(i) Suspensión, terminación y corte de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
En términos generales, la suspensión de un servicio público domiciliario es una alternativa legal otorgada a los prestadores, cuyo fundamento legal se encuentra consagrado en los artículos 130 y 140 de la Ley 142 de 1994 y opera ante el incumplimiento del contrato de servicios públicos en que incurren los suscriptores y/o usuarios.
En efecto, vale precisar que la relación entre prestadores y usuarios surge por la celebración del contrato de servicios públicos, cuya existencia genera para las partes contractuales una serie de derechos y obligaciones que deben ser cumplidas en pro de la adecuada prestación del servicio, dentro de las cuales se encuentra, de forma primigenia por parte del usuario, la obligación del pago del servicio, el cual debe realizarse de forma oportuna, esto es, en la oportunidad señalada en las condiciones uniformes del mencionado contrato.
Así las cosas, el incumplimiento al deber de realizar el pago oportuno del servicio recibido trae como consecuencia que, el prestador pueda proceder a la suspensión y corte del mismo, pues este actuar omisivo del usuario conlleva el incumplimiento del referido contrato. Veamos:
“ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
(…)
PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma."
“ARTÍCULO 140. SUSPENSIÓN POR INCUMPLIMIENTO. (Modificado por el Artículo 19 de la Ley 689 de 2001). El incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso en los siguientes:
La falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso de dos (2) períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de tres (3) períodos cuando sea mensual y el fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas.
Es causal también de suspensión, la alteración inconsulta y unilateral por parte del usuario o suscriptor de las condiciones contractuales de prestación del servicio.
Durante la suspensión, ninguna de las partes puede tomar medidas que hagan imposible el cumplimiento de las obligaciones recíprocas tan pronto termine la causal de suspensión.
Haya o no suspensión, la entidad prestadora puede ejercer todos los derechos que las leyes y el contrato uniforme le conceden para el evento del incumplimiento.” (subraya fuera de texto)
Como se observa, la suspensión del servicio constituye un mecanismo otorgado por el legislador al prestador, cuando se presentan incumplimientos del contrato de servicios públicos. Opera en aquellos eventos definidos por el prestador y en las condiciones uniformes del contrato.
Respecto del servicio público de acueducto, el numeral 1, artículo 2.3.1.3.2.5.23. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece “la falta de pago” como uno de los eventos de incumplimiento del contrato de servicios públicos que da lugar a la suspensión y corte del servicio por parte del prestador, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 2.3.1.3.2.5.23. SUSPENSIÓN POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES. El incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión unilateral del servicio por parte de la entidad prestadora de los servicios públicos, en los siguientes eventos:
1. La falta de pago por el término que fije la entidad prestadora de los servicios públicos, sin exceder en todo caso de tres (3) períodos de facturación del servicio, salvo que exista reclamación o recurso interpuesto. La reincidencia de esta conducta en un período de dos (2) años, dará lugar al corte del servicio. (…)” (subraya fuera de texto)
En todo caso, para efectuar la suspensión del servicio será necesario garantizar el debido proceso al suscriptor o usuario, tal como lo manifestó la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2003 la cual indicó que es imperioso surtir un procedimiento en el que se garantice el cumplimiento del principio constitucional del debido proceso, antes de proceder a efectuar la suspensión del servicio.
Ahora bien, otro mecanismo otorgado a los prestadores de los servicios públicos ante el incumplimiento del contrato, es el del corte del servicio del cual trata el artículo 141 de la Ley 142 de 1994 que consagra:
“ARTÍCULO 141. INCUMPLIMIENTO, TERMINACIÓN Y CORTE DEL SERVICIO. El incumplimiento del contrato por un período de varios meses, o en forma repetida, o en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros, permite a la empresa tener por resuelto el contrato y proceder al corte del servicio. En las condiciones uniformes se precisarán las causales de incumplimiento que dan lugar a tener por resuelto el contrato.
Se presume que el atraso en el pago de tres facturas de servicios y la reincidencia en una causal de suspensión dentro de un período de dos años, es materia que afecta gravemente a la empresa, que permite resolver el contrato y proceder al corte del servicio.
La entidad prestadora podrá proceder igualmente al corte en el caso de acometidas fraudulentas. Adicionalmente, y tratándose del servicio de energía eléctrica, se entenderá que, para efectos penales, la energía eléctrica es un bien mueble; en consecuencia, la obtención del servicio mediante acometida fraudulenta constituirá para todos los efectos, un hurto.
La demolición del inmueble en el cual se prestaba el servicio permite a la empresa dar por terminado el contrato, sin perjuicio de sus derechos.” (Subrayas fuera de texto).
De la norma es preciso establecer que, cuando las conductas de incumplimiento del contrato ocurren por largos períodos de tiempo o de forma reiterada por parte del suscriptor y/o usuario del servicio, o cuando tales conductas están referidas a materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros, el prestador se encuentra facultado para resolver o dar por terminado el contrato, en consecuencia, cortar el servicio que venía prestando. Cabe destacar que, (i) el atraso en el pago de tres (3) facturas y (ii) la reincidencia en una causal de suspensión dentro de un período de dos (2) años, es materia que afecta gravemente a la empresa y permite resolver el contrato, así como, proceder al corte del servicio.
En concordancia con lo anterior, en cuanto refiere al servicio púbico domiciliario de acueducto, el artículo 2.3.1.3.2.6.25 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece las causales de corte del servicio de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 2.3.1.3.2.6.25. DE LAS CAUSALES DE CORTE DE LOS SERVICIOS. Son causales de corte del servicio, la reincidencia en las causales de suspensión establecidas en la subsección 5ta del presente decreto, durante un período no superior a dos (2) años. Adicionalmente, el incumplimiento reiterado del contrato de prestación de servicios, en las condiciones de tipo y frecuencia que determine la entidad prestadora de los servicios públicos, siempre y cuando no constituya una causal de suspensión del servicio. (Decreto 302 de 2000, artículo 28).” (subraya fuera del texto)
Como se observa, las conductas que determinan el corte del servicio son, en términos generales: (i) el incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario, por un período de varios meses; (ii) la reincidencia del usuario o suscriptor en las causales de suspensión, durante un período no superior a dos (2) años; y (iii) en general, el incumplimiento del contrato en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros por parte del suscriptor o usuario.
Conforme lo expuesto, la suspensión y el corte del servicio son dos medidas diferentes: la primera, hace referencia a una suspensión temporal o transitoria del suministro del servicio, hasta el momento en que el usuario da cumplimiento a la obligación de pago pendiente, o subsana la situación que generó dicha suspensión. Por su parte, la terminación del contrato y corte del servicio, es una medida diferente, pues implica que la prestación del servicio cesa de manera definitiva, lo cual se materializa a través del taponamiento o retiro de la acometida.
En este punto es importante aclarar que, la suspensión temporal del servicio no aplica respecto de los servicios públicos domiciliarios de saneamiento básico, estos son, los de alcantarillado y aseo, así como tampoco es posible efectuar el corte de los mismos, por razones de salubridad pública y política ambiental. No obstante, la no suspensión del servicio de aseo por las razones indicadas, no impide que el prestador pueda ejercer acciones encausadas a efectuar el cobro del servicio, las cuales serán tratadas en el eje temático de “cargo fijo - cobro de las facturas de servicios públicos.”
En línea con todo lo expuesto, conviene traer a colación lo manifestado por la Corte Constitucional en Sentencia C-924-2007, a través de la cual se pronunció respecto de la resolución o terminación del contrato de prestación de los servicios públicos domiciliarios, en los siguientes términos:
“(…) La figura de la resolución del contrato de servicios públicos, que tiene elementos propios y difiere en alguna medida de lo regulado en el Código Civil. Se trata en primer lugar de una resolución que no requiere declaratoria judicial, pues las disposiciones demandas le confieren esta atribución directamente a la empresa de servicios públicos domiciliarios – en este caso el acreedor insatisfecho - la cual podrá tener por resuelto el contrato, al tenor del inciso primero o directamente resolverlo al tenor del inciso segundo. Sin embargo, la decisión de la empresa sólo puede ser adoptada respetando el debido proceso del usuario y/o suscriptor, tal como señaló esta Corporación en la sentencia C-389 de 2002, y adicionalmente puede ser demandada ante la jurisdicción competente. (…)”
Conforme con lo señalado por la Corte Constitucional, la resolución del contrato de servicios públicos es una atribución concedida a los prestadores de servicios públicos domiciliarios como acreedor insatisfecho, frente a las obligaciones incumplidas por parte del usuario como deudor de las mismas, en el marco de las obligaciones contraídas en el contrato de prestación del servicio. En todo caso, el prestador deberá garantizar el cumplimiento del principio constitucional del debido proceso que le asiste al suscriptor y/o usuario, antes de proceder a efectuar la medida de suspensión, terminación y corte del servicio.
(ii) Cargo fijo - Cobro de las facturas de servicios públicos.
En relación con el cargo fijo, es necesario hacer referencia al numeral 90.2, artículo 90 de la Ley 142 de 1994 el cual indica:
“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FÓRMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:
(…)
90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.
Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia. (…)” (subraya fuera de texto)
De acuerdo con la norma en cita, las empresas de servicios públicos podrán incluir en sus facturas un cargo fijo que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso y mientras esté vigente el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios.
Particularmente, la regulación tarifaria del servicio público de acueducto incluyó en el artículo 81 de la Resolución CRA 688 de 2014, compilado en el artículo 2.1.2.1.6.1. de la Resolución CRA 943 de 2021, el cobro del cargo fijo con el propósito de garantizar la disponibilidad del servicio a los usuarios. Este cobro es independiente de los cargos por unidad de consumo, razón por la cual, el nivel de uso del servicio no tiene injerencia en el cobro de dicho cargo.
De este modo, en el evento en el que sea procedente la suspensión del servicio por incumplimiento del contrato, hay lugar al cobro del cargo fijo mientras permanece el servicio suspendido por causa del usuario, hasta tanto este último no elimine la causa que dio lugar a dicha situación, pues en este evento, el contrato de servicios públicos se encuentra vigente.
Ahora bien, en relación con el cobro de las facturas de los servicios públicos, conviene traer a colación el contenido del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, el cual dispone:
“ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
(…)
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial (…)” (subraya fuera del texto)
De acuerdo con la norma en cita, las facturas de servicios públicos domiciliarios debidamente firmadas por el representante legal del prestador, se constituyen como títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, o por la vía de la jurisdicción coactiva, para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado – EICE y entidades territoriales que sean prestadores directos. En todo caso, para el efecto serán aplicables las normas que regulan la materia y que se encuentran contenidas en el Código Civil y el Código General del Proceso.
En este sentido, por regla general, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios clasificadas como oficiales, mixtas o privadas, pueden cobrar su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, de competencia exclusiva de los jueces de la República, en el marco de lo dispuesto en la sección segunda, titulo único, capítulo I del Código General del Proceso, así como a las disposiciones del libro cuarto, título I, capítulo II, del mismo Código.
En concordancia con lo anterior, debe decirse que si bien los prestadores de los servicios públicos domiciliarios tienen la posibilidad de cobrar las facturas adeudadas por los usuarios ante la jurisdicción ordinaria, existe un término durante el cual puede realizarse dicho cobro, so pena de que opere la prescripción de la obligación y, por ende, no sea exigible. Sobre el particular, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03 en el cual señaló:
“(…) 6.2 PRESCRIPCIÓN.
El fenómeno de la prescripción, es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor la prescripción opera de manera diferente.
Así las cosas, se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio, al paso que para la prescripción de los títulos ejecutivos opera la prescripción de la acción ejecutiva y de ella se ocupa nuestro Código Civil.
La factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, por ende, la prescripción de la acción cambiaria por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio es de tres años.
La factura de servicios públicos por considerarse un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años.
En este orden de ideas, frente a la factura expedida por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, no pueden predicarse las acciones ni las excepciones cambiarias, sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de la naturaleza de título ejecutivo.
Así las cosas, la acción ejecutiva de las obligaciones contenidas en la factura de servicios públicos como título ejecutivo es de 5 años contados a partir de su expedición y en todo caso la acción ordinaria de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos será de 10 años. (…)” (subraya fuera del texto).
En este sentido, como quiera que la factura de servicios públicos domiciliarios, por expresa disposición del legislador, constituye un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible, y como tal como lo indica el artículo 130 de la ley 142 de 1994, puede ser cobrado ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria, el término legal establecido para su prescripción, es decir con el que cuentan las prestadoras para adelantar la acción ejecutiva de las obligaciones en ella contenidas, es de cinco (5) años, contados a partir de su expedición.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- El artículo 140 establece que el incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios, sin exceder de dos (2) períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de tres (3) períodos cuando sea mensual. Así, atendiendo que la norma señala los límites permitidos, si bien el contrato podrá señalar términos inferiores, no podrá contener términos superiores a los determinados en la norma.
- El artículo 141 señala como causales que dan lugar a la terminación y corte del servicio por parte del prestador las siguientes: (i) el incumplimiento del contrato por un periodo de varios meses o en forma repetida y (ii) en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros, dentro de las cuales se contempla el atraso en el pago de tres facturas de servicios y la reincidencia en una causal de suspensión dentro de un período de dos años.
- La suspensión y el corte del servicio son dos medidas diferentes: la primera, hace referencia a una suspensión temporal o transitoria del suministro del servicio, hasta el momento en que el usuario da cumplimiento a la obligación de pago pendiente, o subsana la situación que generó dicha suspensión. La segunda, es una medida diferente, pues implica que la prestación del servicio cesa de manera definitiva, lo cual se materializa a través del taponamiento o retiro de la acometida.
- El prestador deberá garantizar el cumplimiento del principio constitucional del debido proceso que le asiste al suscriptor y/o usuario, antes de proceder a efectuar la medida de suspensión, terminación o corte del servicio.
- El cargo fijo se cobra a los suscriptores y/o usuarios para garantizar la disponibilidad permanente del servicio, independientemente del nivel de uso y mientras esté vigente el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios. Bajo este entendido, hay lugar al cobro del cargo fijo mientras el servicio permanece suspendido por causa del usuario, hasta tanto este último no elimine la causa que dio lugar a dicha situación, dado a que el contrato de servicios públicos se encuentra vigente.
- La suspensión temporal y el corte del servicio no aplica respecto de los servicios públicos de alcantarillado y aseo, por razones de salubridad pública y política ambiental, así como por la imposibilidad de materializar la suspensión. No obstante, la no suspensión del servicio de aseo por las razones indicadas no impide que el prestador pueda ejercer acciones que le permitan efectuar el cobro del servicio.
- Conforme lo establece el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos domiciliarios que cumplan con los requisitos establecidos en este artículo, y que se encuentren debidamente firmadas por el representante legal del prestador, se constituyen como títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, o por la vía de la jurisdicción coactiva para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado. En todo caso, serán aplicables las normas que regulan la materia y que se encuentran contenidas en el Código Civil y el Código General del Proceso.
- Para el cobro de las facturas a través de la jurisdicción ordinaria, mediante el proceso ejecutivo, el término de prescripción de los mismos es de cinco (5) años contados a partir de su vencimiento, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2536 del Código Civil.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado 20235292137122
TEMA: INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO POR MORA EN EL PAGO.
Subtemas: Suspensión, terminación y corte de los servicios públicos - cobro de las facturas de servicios públicos.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.
7. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”
