CONCEPTO 428 DE 2025
(noviembre 7)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2] la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “(…) absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios (…).”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3] sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) 1. Una cuenta que se debe a un ACREEDOR de parte de una EMPRESA, que es parte de un proceso ante esa SUPERINTENDENCIA ya sea LIQUIDATORIO o de REESTRUCTURACIÓN, favor indicarme si las facturas deben o no ser autenticadas mediante NOTARIA.
2. Que norma o acuerdo o similar y derecho asiste al ACREEDOR de enterarse que su CREDITO si fue reconocido, y si este no lo fue, como puede exigirlo.
3. Que norma o acuerdo o similar y derecho obliga a la empresa intervenida y/o al LIQUIDADOR a responder los comunicados, o solicitudes del ACREEDOR. (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política.
Decreto Ley 663 de 1993[5] - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Ley 1437 de 2011[7] - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Decreto 410 de 1971[9] - Código de Comercio.
Corte Constitucional, Sentencia C-736/07[12]
CONSIDERACIONES
Sea lo primero advertir que, a la luz de las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios asignadas en la Ley 142 de 1994, esta no promueve actualmente procesos de reestructuración de prestadores de servicios públicos domiciliarios, por lo cual, se entenderá referida la consulta exclusivamente a procesos liquidatorios.
De igual forma, se precisa que el concepto se emitirá en torno a prestadores constituidos como lo establece el numeral 15.1, artículo 15 ibídem, es decir, frente a empresas, considerando que así se menciona en la consulta.
Así las cosas, para dar respuesta a los interrogantes, se abordará los siguientes ejes temáticos: i) Tipos de empresas de servicios públicos domiciliarios según la conformación del capital, ii) Clases de procesos de liquidación, y iii) Derecho de información de los acreedores.
I. Tipos de empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios según la conformación del capital.
Es preciso iniciar señalando que el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 señala quienes pueden prestar los servicios públicos domiciliarios, así:
“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.” (subraya fuera de texto)
En este sentido y en cuanto refiere a las empresas de que trata el numeral 15.1, artículo 15, citado, en consideración de la conformación del capital social, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define tres (3) tipos de empresas de servicios públicos domiciliarios, veamos:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.5. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS OFICIAL. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.
14.6. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS MIXTA. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%.
14.7. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PRIVADA. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares. (…)” (subraya fuera de texto)
Sobre el particular, consideramos pertinente recordar lo expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C-736/07 a través de la cual, se pronunció en torno al régimen y naturaleza jurídica especial de las empresas de servicios públicos domiciliarios, evidenciando la autorización constitucional para que el Congreso, las Asambleas o Consejos creen o autorice la creación de estas como entidades que, independientemente del porcentaje de participación pública, se consideran entidades descentralizadas, que forman parte de la Rama Ejecutiva. La citada Sentencia señaló:
“(…) 5.3 Las empresas de servicios públicos mixtas y privadas en las cuales haya cualquier porcentaje de participación pública, son entidades descentralizadas y constitucionalmente conforman la Rama Ejecutiva.
5.3.1. Según se analizó anteriormente, no es posible pensar que la enumeración constitucional recogida en el último inciso del artículo 115 sea taxativa, por lo cual el legislador está en libertad de adicionar otros organismos a aquellos que por expresa mención de este artículo conforman la Rama Ejecutiva. Ciertamente, la conformación de la “estructura de la Administración”, es decir de la Rama Ejecutiva, es un asunto que el numeral 7° del artículo 150 superior pone en manos del legislador; y que en los niveles departamental y municipal es facultad de las asambleas y consejos respectivamente. (C.P. artículos 300 numeral 7 y 313 numeral 6).
De lo anterior se deriva que, desde la perspectiva constitucional, en el nivel nacional las empresas de servicios públicos públicas, mixtas o privadas en las cuales haya cualquier porcentaje de capital público pueden formar parte de la estructura de la Rama Ejecutiva, según lo disponga el legislador, que para esos efectos está revestido de las facultades que le confiere expresamente el numeral 7° del artículo 150 superior.
Visto lo anterior, la Corte debe detenerse a examinar el tenor literal de dos de las disposiciones parcialmente acusadas en la presente oportunidad. Son ellas las siguientes:
(i) El artículo 38 de la Ley 498 de 1998, titulado “Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional”, norma que, al enlistar los organismos que conforman el sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva, en su literal d) incluye a “las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios”[13] pero no a las empresas mixtas o privadas de la misma naturaleza. Debe recordarse que según lo define el numeral 5° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, no demandado en esta oportunidad, la empresa de servicios públicos oficial “es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.”
(ii) El artículo 68 de la misma Ley que señala que “(s)on entidades descentralizadas del orden nacional …, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas…”. (La expresión subrayada es la acusada). Como puede observarse, esta disposición incluye dentro de las entidades descentralizadas del orden nacional a las empresas oficiales de servicios públicos, pero no hace lo propio con las empresas mixtas o privadas de la misma naturaleza.
La demanda indica que los artículos 38 y 68, parcialmente demandados dentro de este proceso, excluirían de la conformación de la Rama Ejecutiva a las empresas de servicios públicos mixtas y privadas (Artículo 38) y también las excluirían de la pertenencia a la categoría jurídica denominada “entidades descentralizadas” (Artículo 68). Con lo cual resultaría discutible su constitucionalidad, dado que, conforme a la definición legal de este tipo de empresas, contenida en los numerales 6 y 7 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, se trata de tipos societarios constituidos con capital concurrente del Estado y de los particulares. Ciertamente, dichas definiciones legales, se recuerda, dicen así:
(…)
Nótese cómo una empresa de servicios públicos privada es aquella que mayoritariamente pertenece a particulares, lo cual, a contrario sensu, significa que minoritariamente pertenece al Estado o a sus entidades. Y que una empresa de servicios públicos mixta es aquella en la cual el capital público es igual o superior al cincuenta por ciento (50%), lo cual significa que minoritariamente pertenece a particulares. Así las cosas, una y otra se conforman con aporte de capital público, por lo cual su exclusión de la estructura de la Rama Ejecutiva y de la categoría jurídica denominada “entidades descentralizadas” resulta constitucionalmente cuestionable, toda vez que implica, a su vez, la exclusión de las consecuencias jurídicas derivadas de tal naturaleza jurídica, dispuestas expresamente por la Constitución.
No obstante, la Corte observa que una interpretación armónica del literal d) del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, junto con el literal g) de la misma norma, permiten entender que la voluntad legislativa no fue excluir a las empresas de servicios públicos mixtas o privadas de la pertenencia a la Rama Ejecutiva del poder público. Ciertamente, el texto completo del numeral 2° del artículo 38 es del siguiente tenor:
“Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:
1. Del Sector Central:
…
2. Del Sector descentralizado por servicios:
a) Los establecimientos públicos;
b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;
c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica;
d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;
e) Los institutos científicos y tecnológicos;
f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta;
g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. (Lo subrayado es lo demandado)”
Nótese cómo en el literal d) el legislador incluye a las “demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público”, categoría dentro de la cual deben entenderse incluidas las empresas de servicios públicos mixtas o privadas, que de esta manera, se entienden como parte de la Rama Ejecutiva en su sector descentralizado nacional.
Así las cosas, de cara a la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 498 de 1998, y concretamente de la expresión “las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios” contenida en su literal d), la Corte declarará su exequibilidad, por considerar que dentro del supuesto normativo del literal g) se comprenden las empresas mixtas o privadas de servicios públicos, que de esta manera viene a conformar también la Rama Ejecutiva del poder público.
5.3.2 En cuanto al artículo 68 de la misma ley, se recuerda en seguida su tenor:
“Artículo 68. Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.” (Lo subrayado es lo demandado)
Obsérvese que si bien el legislador sólo considera explícitamente como entidades descentralizadas a las empresas oficiales de servicios públicos, es decir a aquellas con un capital cien por ciento (100%) estatal, lo cual haría pensar que las mixtas y las privadas no ostentarían esta naturaleza jurídica, a continuación indica que también son entidades descentralizadas “las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.” (Subraya la Corte). Así las cosas, de manera implícita incluye a las empresas de servicios públicos mixtas o privadas como entidades descentralizadas, por lo cual la Corte no encuentra obstáculo para declarar su constitucionalidad. (…)” (resaltado fuera de texto)
II. Clases de procesos de liquidación.
La liquidación de una empresa de servicios públicos domiciliarios puede ocurrir en los siguientes casos: i) por voluntad de los socios, ii) por configurarse una causal de disolución y iii) por decisión del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.
De lo anterior se desprende que, en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, existen dos clases de liquidación de empresas de servicios públicos domiciliarios: a) voluntaria y b) forzosa.
a. Liquidación voluntaria.
Este tipo de liquidación, ocurre como consecuencia de la decisión de los socios, quienes deciden disolver y liquidar la empresa, bien sea, por voluntad propia o por el acaecimiento de las causales de disolución. El procedimiento de liquidación, lo adelanta directamente la empresa y según la conformación del capital social, se regirá por: i) las disposiciones del Código de Comercio o ii) por el régimen contenido en el Decreto Ley 254 de 2000, como pasa a explicarse:
1. Procesos regidos por el Código de Comercio.
El régimen de liquidación voluntaria de las empresas de servicios públicos domiciliarios, cuyo capital social sea 100% propiedad de particulares, se adelanta de conformidad con las normas contenidas en los artículos 225 y siguientes del Código de Comercio, en atención a la remisión efectuada por el artículo 19, numeral 15 de la Ley 142 de 1994 el cual se transcribe a continuación:
“ARTÍCULO 19. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS. Las empresas de servicios públicos se someterán al siguiente régimen jurídico:
(…)
19.15. En lo demás, las empresas de servicios públicos se regirán por las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas. (…)”
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 228 del Código de Comercio, la liquidación del patrimonio social se hará por medio de un liquidador.
“ARTÍCULO 228. <LIQUIDACIÓN DEL PATRIMONIO SOCIAL - MECANISMOS - NOMBRAMIENTO DEL LIQUIDADOR>. La liquidación del patrimonio social se hará por un liquidador especial, nombrado conforme a los estatutos o a la ley.
Podrán nombrarse varios liquidadores y por cada uno deberá nombrarse un suplente. Estos nombramientos se registrarán en el registro mercantil del domicilio social y de las sucursales y sólo a partir de la fecha de la inscripción tendrán los nombrados las facultades y obligaciones de los liquidadores. (…)” (subraya fuera de texto)
A su vez, los artículos 225 y siguientes del Código de Comercio contienen el trámite que deben surtir las empresas para su liquidación, así como los mecanismos con que cuentan los acreedores para hacer valer sus créditos, de forma particular el artículo 242 ibídem consagra:
“ARTÍCULO 242. <PAGO DE OBLIGACIONES OBSERVANDO DISPOSICIONES SOBRE PRELACIÓN DE CRÉDITOS>. El pago de las obligaciones sociales se hará observando las disposiciones legales sobre prelación de créditos.
Para este y los demás efectos legales, los bienes inventariados determinarán los límites de la responsabilidad de los liquidadores como tales, respecto de los asociados y de terceros, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente.” (subraya fuera de texto)
2. Procesos regidos por el Decreto Ley 254 de 2000
El artículo 1 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, determina el ámbito de aplicación de la norma, de la siguiente forma:
“ARTICULO 1o. AMBITO DE APLICACION. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley.
Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan.
Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas.
PARÁGRAFO 1o. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación.
PARÁGRAFO 2o. Las entidades de orden territorial que se encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podrán acogerse en lo pertinente a lo dispuesto en la presente ley.” (subraya fuera de texto)
Dado que, como ya fue expuesto, la Corte Constitucional en Sentencia C-736/07 establece que las empresas de servicios públicos domiciliarios con cualquier porcentaje de participación estatal son entidades descentralizadas, a las mismas les corresponde aplicar el régimen de liquidación previsto en el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006. Dicho régimen, es de aclarar, es aplicable a las entidades territoriales y sus descentralizadas, en los términos del parágrafo 1, artículo 1 del citado Decreto.
En este sentido, tal como lo disponen los artículos 4 y 6 del Decreto Ley 254 de 2000 el proceso de liquidación debe ser adelantado por el liquidador bajo su responsabilidad, de la siguiente forma:
“ARTICULO 4o. COMPETENCIA DEL LIQUIDADOR. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Es competencia del liquidador adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad el procedimiento de liquidación de la entidad pública del orden nacional para la cual sea designado.
El liquidador podrá contratar personas especializadas para la realización de las diversas actividades propias del proceso de liquidación.” (subraya fuera de texto)
“ARTICULO 6o. FUNCIONES DEL LIQUIDADOR. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Son funciones del liquidador las siguientes:
a) Actuar como representante legal de la entidad en liquidación;
(…)
f) Ejecutar los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación rápida y efectiva; (…)”
Así mismo, los artículos 23 y siguientes ibídem, definen el procedimiento y términos que debe seguir el liquidador para la calificación y graduación de los créditos a cargo de la empresa, a los cuales debe remitirse quien desee conocer el procedimiento para hacer valer una acreencia. La norma señala:
“ARTICULO 23. EMPLAZAMIENTO. <Artículo modificado por el artículo 23 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro del término de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación.
Para tal efecto se fijará un aviso en lugar visible de las oficinas de la entidad, tanto de su domicilio principal como de sus dependencias y seccionales, y se publicarán dos (2) avisos en un diario de amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de la entidad en liquidación, si fuere un municipio o distrito diferente a Bogotá, con un intervalo no inferior a ocho (8) días calendario.
El aviso contendrá:
a) La citación a todas las personas que se consideren con derecho a formular reclamaciones contra la entidad a fin de que se presenten indicando el motivo de su reclamación y la prueba en que se fundamenta;
b) El término para presentar todas las reclamaciones, y la advertencia de que una vez vencido este, el liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna reclamación.
PARÁGRAFO. En los procesos jurisdiccionales que al momento de decretarse la liquidación de la entidad se encontraren en curso y dentro de los cuales se hubieren practicado medidas cautelares sobre los bienes de la entidad en liquidación, levantada tal medida de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto, el o los actuantes deberán constituirse como acreedores de la masa de la liquidación.” (subraya fuera de texto)
Finalmente, debe tenerse en cuenta que los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, constituyen actos administrativos y son objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo señalado en el artículo 7 del citado Decreto, así.
“ARTICULO 7o. DE LOS ACTOS DEL LIQUIDADOR. <Artículo modificado por el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación.
(…)
Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del procedimiento no procederá recurso alguno.
El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos en los términos del Código Contencioso Administrativo y demás normas legales.” (subraya fuera de texto)
b. Liquidación forzosa administrativa – Toma de posesión.
Este tipo de liquidación es ordenada por esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como parte de las medidas preventivas de toma de posesión adelantadas de conformidad con lo señalado en los artículos 58 y siguientes de la Ley 142 de 1994. Sobre el particular, la norma menciona:
“ARTÍCULO 58. MEDIDAS PREVENTIVAS. Cuando quienes prestan servicios públicos incumplan de manera reiterada, a juicio de la Superintendencia, los índices de eficiencia, los indicadores de gestión y las normas de calidad definidos por ella, ésta podrá ordenar la separación de los gerentes o de miembros de las juntas directivas de la empresa de los cargos que ocupan.”
En este sentido y conforme con lo dispuesto en el artículo 121 de la Ley 142 de 1994, la toma de posesión de una empresa de servicios públicos domiciliarios, se sujeta a las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras, la norma consagra:
“ARTÍCULO 121. PROCEDIMIENTO Y ALCANCES DE LA TOMA DE POSESIÓN DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS. La toma de posesión ocurrirá previo concepto de la comisión que regule el servicio, y puede realizarse también para liquidar la empresa. (…)
Se aplicarán, en estos casos, y en cuanto sean pertinentes, las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras. Las referencias que allí se hacen respecto a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán hechas a la Superintendencia de servicios públicos; las que se hacen al Consejo Asesor se entenderán referidas a la comisión de regulación; las hechas a los ahorradores se entenderán hechas respecto a los acreedores; y las hechas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se tratarán como inexistentes.” (subraya fuera de texto)
Si bien la orden de liquidación es competencia de la Superintendencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, la misma designa un liquidador, quien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 ibídem, debe dirigir el proceso de liquidación bajo su exclusiva responsabilidad, de la siguiente forma:
“ARTÍCULO 123. NOMBRAMIENTO DE LIQUIDADOR; PROCEDIMIENTO. La liquidación de las empresas de servicios públicos se hará siempre por una persona que designe o contrate la Superintendencia; el liquidador dirigirá la actuación bajo su exclusiva responsabilidad, y la terminará en el plazo que señale el Superintendente. El liquidador tendrá las facultades y deberes que corresponden a los liquidadores de instituciones financieras, en cuanto no se opongan a normas especiales de esta Ley.” (subraya fuera de texto)
Así las cosas, el trámite de liquidación se adelanta con fundamento en las normas de liquidación de entidades financieras, contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sí como en el Decreto 2555 de 2010. Respecto de la competencia del liquidador, la norma menciona:
“ARTÍCULO 294. COMPETENCIA PARA LA LIQUIDACIÓN. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley 35 de 1993, a partir de la vigencia de dicha Ley es competencia de los liquidadores adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.”
ARTÍCULO 295. RÉGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR.
1. NATURALEZA DE LAS FUNCIONES DEL LIQUIDADOR. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación.
(…)
2. NATURALEZA DE LOS ACTOS DEL LIQUIDADOR. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio.
Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno.
Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso. En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituir provisión para su pago en el evento de ser aceptados.
El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos que expida en los términos y condiciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo que se disponga expresamente lo contrario.
(…)
9. FACULTADES Y DEBERES DEL LIQUIDADOR. El liquidador designado por el Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras tendrá la guarda y administración de los bienes que se encuentren en poder de la intervenida, de la masa de la liquidación o excluidos de ella y, además, los siguientes deberes y facultades:
a. Actuar como representante legal de la intervenida;
b. Ejecutar los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación rápida y progresiva; (…)” (subraya fuera de texto)
A su vez, los artículos 9.1.3.2.1 y siguientes del Decreto 2555 de 2010 contienen las normas que debe seguir el liquidador, para determinar el pasivo a cargo de la entidad en liquidación, a las cuales debe remitirse los interesados en conocer el procedimiento para hacer valer una acreencia. Entre otros, el citado artículo en su parte inicial menciona:
“ARTÍCULO 9.1.3.2.1 EMPLAZAMIENTO. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación.
Para tal efecto, se publicarán por lo menos dos (2) avisos en un diario de amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de la intervenida, el primero dentro de los primeros cinco (5) días posteriores a la fecha de la toma de posesión para liquidar y el segundo dentro de los diez (10) días siguientes a la publicación del primer aviso. (…)”
III. Derecho de información de los acreedores.
Como se indicó, los liquidadores de las empresas de servicios públicos domiciliarios son responsables del trámite de reconocimiento y pago de los créditos a cargo de estas.
Respecto al derecho de los acreedores a obtener de los liquidadores información, este se fundamenta en el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política el cual dispone:
“ARTICULO 23.Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.” (subraya fuera de texto)
Así mismo, los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 indican los plazos para la atención de peticiones, de la siguiente forma:
“ARTÍCULO 13. OBJETO Y MODALIDADES DEL DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDADES. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayormenores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación.
ARTÍCULO 14. TÉRMINOS PARA RESOLVER LAS DISTINTAS MODALIDADES DE PETICIONES. <Ver ampliación temporal de términos en Notas de Vigencia> <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:
1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.
2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
PARÁGRAFO. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.” (subraya fuera de texto)
Este derecho de presentar peticiones, se puede ejercer igualmente ante particulares, como lo indica el artículo 32 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Por lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución Política y en los artículos 13, 14 y 32 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el consultante en ejercicio de su derecho constitucional puede solicitar al liquidador información relativa el reconocimiento de su crédito y el liquidador está obligado a dar respuesta completa y oportuna a su petición.
No obstante, se aclara que dependiendo del trámite de liquidación voluntario o forzoso administrativo que esté cursando en consideración de la naturaleza jurídica de la empresa, y las normas que corresponda aplicar al proceso de reconocimiento de acreencias en cada uno, quien se considere con derecho a formular reclamaciones debe agotar oportunamente los procedimientos de reclamación, recursos, objeciones, etc. propios de cada régimen, so pena de verse expuesto a las consecuencias del incumplimiento de su carga procesal.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Esta Superintendencia no emite conceptos sobre casos particulares y concretos, por lo cual, no es procedente un pronunciamiento sobre los trámites específicos que se debe surtir por un acreedor frente a un proceso de liquidación, entre otros, en consideración de la normativa particular aplicable según lo expuesto en los considerandos del presente concepto, en atención a la naturaleza del prestador, así como, de los procedimientos particulares de reclamación establecidos por cada normativa.
- Conforme con lo expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C-736/07 a través de la cual, se pronunció en torno al régimen y naturaleza jurídica especial de las empresas de servicios públicos domiciliarios, se establece que, independientemente del porcentaje de participación pública en las diferentes tipologías de empresas, estas se consideran entidades descentralizadas, que forman parte de la Rama Ejecutiva.
- La liquidación de una empresa de servicios públicos domiciliarios puede ocurrir en los siguientes casos: i) por voluntad de los socios, ii) por configurarse una causal de disolución y iii) por decisión del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.
- Según sea la causa de la liquidación, la misma será voluntaria o forzosa. Si es voluntaria, según la naturaleza del prestador, deberá atenderse el procedimiento descrito en el Código de Comercio para prestadores con capital 100% privado, para prestadores con algún porcentaje público será aplicable lo establecido en el Decreto – Ley 254 de 2000
- De ser una liquidación forzosa (toma de posesión para liquidación), en consideración al régimen de servicios públicos domiciliarios, de forma particular, en cuanto refiere a lo consagrado en el artículo 121 y siguientes de la Ley 142 de 1994, se aplicará lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y lo dispuesto en el artículo 9.1.3.2.1 y siguientes del Decreto 2555 de 2010.
- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución Política y en los artículos 13, 14 y 32 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el consultante en ejercicio de su derecho constitucional puede solicitar al liquidador información relativa el reconocimiento de su crédito y el liquidador está obligado a dar respuesta completa y oportuna a su petición.
- Corresponde al liquidador, como competente para adelantar el proceso de reconocimiento de acreencias, la atención oportuna y completa de las peticiones de información de los acreedores, de conformidad con las normas rectoras del derecho de petición, previamente citadas.
- Dependiendo del trámite de liquidación, voluntario o forzoso que esté cursando, en consideración de la naturaleza jurídica de la empresa y las normas que corresponda aplicar al proceso de reconocimiento de acreencias en cada uno, quien se considere con derecho a formular reclamaciones debe agotar oportunamente los procedimientos de reclamación, recursos, objeciones, etc… propios de cada régimen, conforme con lo señalado en los considerandos del presente Concepto.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
LUIS FELIPE SALAMANCA CACHAY
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20255293959762
TEMA: PROCESO LIQUIDATORIO DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS
Subtemas: RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración.”
6. ” Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
8. “Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.”
9. “Por el cual se expide el Código de Comercio.”
10. “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.”
11. “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del Sector Financiero, Asegurador y del Mercado de Valores y se dictan otras disposiciones”
12. Corte Constitucional, Sentencia C-736 de 2007, 19 de septiembre de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, Expedientes D-6675 y D-6688 acumulados, Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) del Decreto Ley 128 de 1976, los artículos 38 numeral 2° literal d) (parcial), 68 (parcial) y 102 (parcial) de la Ley 489 de 1998, y el artículo 14 numerales 6 y 7 de la Ley 142 de 1994. Actores: David Suárez Tamayo y Paula Arboleda Jiménez y otros.
13. Esta última expresión es la que ha sido demandada de inconstitucional dentro del presente proceso.
