CONCEPTO 440 DE 2024
(octubre 10)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
"(...). Por medio de la presente me permito hacer una consulta en relación a la pérdida del derecho a cobrar el precio del servicio prestado, que tiene una empresa de servicios públicos domiciliarios, así:
¿Si la empresa omite hacer la suspensión y/o corte del servicio por no pago del usuario y sigue prestándolo (sic), al momento de que el (sic) se acerca a hacer el pago de la deuda puede solicitar que solo se le cobre los meses en que la empresa debió suspender y se debe acceder a lo peticionado?
En la interpretación que le doy al inciso 5 del artículo 140 de la ley 142 de 1994, no es dable que la empresa no pueda cobrar el precio, pues haya o no suspensión la entidad puede ejercer todos sus derechos y la única causal para dicha pérdida sería el evento establecido por el inciso 4 del artículo 146 ibídem. (...)".
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Resolución CREG 108 de 1997[7]
Corte Constitucional. Sentencia C-580 de 1992
Corte Constitucional. Sentencia C-186 de 2022
Concepto Unificado 40 de 2022
Concepto SSPD-OJ-2014-846
Concepto SSPD-OJ-2021-410
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, de manera inicial, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, se procederá a dar respuesta general a los interrogantes planteados a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) Onerosidad de los servicios públicos domiciliarios y (ii) Suspensión de los servicios públicos domiciliarios.
(i) Onerosidad de los servicios públicos domiciliarios
El artículo 365[8] de la Constitución Política de 1991 determina que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que éste debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, sin embargo, estas disposiciones no significan que dicha prestación se efectúe de forma gratuita. En efecto, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-580 de 1992, hizo referencia a la imposibilidad de considerar los servicios públicos como gratuitos al señalar lo siguiente[9]:
“(…) Actualmente, los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (numeral 9o. artículo 95, y artículo 368 ibídem).
La determinación de los costos de los servicios, implica la evaluación de un conjunto de factores que va desde la cobertura y oportunidad en su prestación hasta la eficiencia y clasificación de los distintos tipos de usuarios de los mismos (…)”.
Este criterio jurisprudencial se ha mantenido hasta la actualidad, tal como se encuentra en la Sentencia C-186 de 2022, en la cual la Corte mencionó[10]:
“(…) 48. En este punto, la Sala reitera que este Tribunal se ha pronunciado respecto de la no gratuidad de los servicios públicos. Como se identificó en el capítulo sobre el criterio de recuperación de costos, la Corte ha establecido que los servicios públicos en Colombia no son gratuitos. (…).
La Sala considera relevante ahondar en la Sentencia C-041 de 2003[134]. En esta decisión, esta Corte consideró que el constituyente de 1991 no contempló la gratuidad de los servicios públicos domiciliarios. Justamente, porque la tarifa que el usuario paga por la prestación de un determinado servicio no solo está atada al consumo del usuario y a la utilidad que la empresa prestadora pretende obtener, sino también a sufragar los costos en los que esta última incurre para brindar el servicio eficientemente. El solo hecho de que el prestador del servicio esté disponible para brindarlo genera costos. Por esta razón existe un cargo fijo en materia de servicios públicos.
El hecho de que los servicios públicos sean onerosos no significa beneficios exclusivos para quien obtiene una utilidad al prestarlo. Al contrario, beneficia a los usuarios y a la sociedad en general. La obtención de recursos a partir del cobro de una tarifa permite destinarlos a mejorar la eficiencia de su prestación, ampliar la cobertura del sistema, invertir en su confiabilidad y garantizar la prestación permanente al usuario que lo necesite. (…)”.
Conforme con esta jurisprudencia, es claro que los servicios públicos domiciliarios en Colombia no son gratuitos, ya que las tarifas que los usuarios pagan no solo cubren su consumo o la utilidad que busca la empresa prestadora, sino también los costos que esta debe asumir para ofrecer un servicio eficiente. Estas tarifas permiten sufragar los gastos operativos, ampliar la cobertura, invertir en la confiabilidad del sistema y garantizar que los usuarios accedan al servicio cuando lo necesiten.
De este modo, el pago no solo refleja el consumo, sino también el esfuerzo de la empresa por asegurar la continuidad y calidad del servicio. Además, este modelo contribuye a mejorar el servicio, extender su alcance y mantener su sostenibilidad a lo largo del tiempo, beneficiando no solo a las empresas, sino también a los usuarios y a la sociedad en su conjunto, al promover un acceso universal a los servicios públicos.
Ahora, particularmente en lo que tiene que ver con el principio de onerosidad de los servicios públicos domiciliarios, es importante destacar que el numeral 99.9 del artículo 99[11] de la Ley 142 de 1994 establece que: "ninguna persona natural o jurídica está exonerada del pago de los servicios mencionados en esta ley", con el fin de garantizar los principios de solidaridad y redistribución. Esto significa que, legalmente, no se permite la gratuidad en la prestación de estos servicios.
Además, según el artículo 128[12] de la misma ley, el contrato de servicios públicos domiciliarios es uniforme y consensual, lo que implica que la empresa prestadora ofrece sus servicios a cambio de un pago, bajo condiciones previamente establecidas para aplicarse a un gran número de usuarios. En este sentido, la ley califica este contrato como oneroso, pues la tarifa que el usuario paga no solo refleja su consumo, sino también los costos en los que la empresa incurre para garantizar la prestación eficiente y continua de dichos servicios.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ha reafirmado esta obligación en diversos documentos, como el Concepto SSPD-OJ-2021-410, donde se discuten las responsabilidades de pago y las opciones para los usuarios que están en mora. Veamos[13]:
“Conforme con lo señalado, es dable colegir que no es posible exonerar del pago de los servicios públicos domiciliarios a ningún usuario, y en tal razón, tampoco se pueden efectuar amnistías al respecto, ya que en el régimen no existen los conceptos de gratuidad ni de exoneración en el pago de estos[12]; por el contrario, es deber de los prestadores acudir a las acciones o mecanismos legalmente establecidos para obtener el pago de los servicios prestados y no pagados por los usuarios, deber que se fundamenta precisamente en la onerosidad de estos servicios.
Sobre el particular es de precisar, que ante la ocurrencia de circunstancias que dificulten el pago de las facturas, las partes del contrato tienen la posibilidad de celebrar acuerdos de pago, pactos de refinanciación u otros compromisos de pago, con el propósito de que los usuarios que se encuentran en mora en el pago de sus facturas puedan efectuar el pago de dichos valores de forma escalonada. No sobra señalar, que estos acuerdos se suscriben en ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes y, por ende, se encuentran por fuera de la órbita de competencia de esta Superintendencia.”
De acuerdo con el concepto previamente citado, no es posible exonerar a ningún usuario del pago de los servicios públicos domiciliarios, dado que no existe la gratuidad en este tipo de servicios. No obstante, las partes del contrato pueden celebrar acuerdos de pago o refinanciación como una alternativa para que los usuarios en mora puedan cumplir con sus obligaciones de forma escalonada, todo ello dentro de los límites de la autonomía contractual y fuera del alcance de competencia de la Superintendencia. De este modo, no existe posibilidad legal para que un prestador se abstenga de cobrar los costos en los que incurre por la prestación, porque, inclusive, ello podría conllevar actos que afectan el régimen de competencia en el mercado.
En este sentido, resulta claro que, aunque la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios no haya suspendido el servicio en los periodos de mora, esto no exime al usuario de la obligación de pagar los meses adeudados, salvo en los eventos de ruptura de solidaridad
Bajo ese escenario, la prestación continua del servicio, aún sin suspensión, implica que la empresa incurrió en costos operativos que deben ser cubiertos y el usuario consumió los servicios públicos domiciliarios. El principio de onerosidad de los servicios públicos, tal como lo establece tanto la Constitución como la jurisprudencia de la Corte Constitucional, impide la gratuidad o la exoneración del pago en cualquier circunstancia.
Así, la empresa tiene el derecho de cobrar la totalidad de los valores adeudados, independientemente de si realizó o no la suspensión del servicio. La jurisprudencia ha reiterado que los usuarios deben contribuir al financiamiento de los servicios públicos, cubriendo tanto su consumo como los costos fijos que la empresa debe asumir para mantener el servicio en condiciones óptimas. Cualquier otra interpretación vulneraría los principios de eficiencia, equidad y solidaridad que rigen la prestación de estos servicios.
No obstante, es importante resaltar que existen alternativas dentro del marco de la autonomía contractual, como los acuerdos de pago o la refinanciación de las deudas, que permiten a los usuarios en mora cumplir con sus obligaciones de manera escalonada. Sin embargo, en ningún caso se puede exonerar parcial o totalmente el pago de los valores correspondientes al servicio prestado, ya que esto afectaría el régimen de competencia y el equilibrio económico que asegura la sostenibilidad de la prestación del servicio público.
ii) Suspensión de los servicios públicos domiciliarios
En el régimen de los servicios públicos domiciliarios se encuentra establecido la posibilidad de suspender el servicio, la cual será procedente por diferentes causales, entre otras, por incumplimiento del usuario o de mutuo acuerdo entre las partes contratantes (suscriptor/usuario y prestador del servicio), previo cumplimiento del procedimiento establecido para el efecto en el contrato y la Ley. Sobre la suspensión del servicio, la Ley 142 de 1994 establece su procedencia en los términos de los artículos 138[14], 139[15] y 140[16][ así: i) suspensión de común acuerdo, ii) suspensión en interés del servicio y iii) suspensión por incumplimiento.
En lo que respecta a la suspensión por incumplimiento, los artículos 130[17] y 140[18] de la Ley 142 señalan que, cuando el usuario no realiza el pago dentro de los plazos acordados en el contrato, la empresa está facultada, y de hecho obligada, a proceder con la suspensión del servicio. Esta medida tiene un doble propósito: por un lado, actúa como un mecanismo para presionar al usuario a cumplir con su obligación de pago; por otro lado, protege a terceros, como el propietario del inmueble, al liberar su responsabilidad solidaria por las deudas acumuladas por el usuario moroso.
El artículo 130[19] aclara que si la empresa no suspende el servicio en casos de incumplimiento, se rompe la solidaridad que normalmente existe entre el propietario de inmueble y el usuario del servicio, protegiendo así al primero de tener que asumir una deuda que no le corresponde.
Este mecanismo no solo busca asegurar el pago de las facturas por parte del usuario, sino también ofrecer una salvaguarda al propietario del inmueble, evitando que deba responder por una obligación que no le corresponde. De esta manera, la ley garantiza tanto el derecho de la empresa a recibir la remuneración por los servicios prestados como la protección de aquellos que, sin ser los beneficiarios directos del servicio, podrían verse afectados por la falta de pago de un tercero.
Además de la falta de pago, el artículo 140[20] establece que la suspensión también es procedente cuando se detecten fraudes relacionados con las conexiones, acometidas o medidores, o cuando el usuario altera unilateralmente las condiciones contractuales. Este tipo de situaciones también ameritan una actuación inmediata por parte de la empresa para suspender el servicio, toda vez que representan incumplimientos graves que afectan la relación contractual y ponen en riesgo la justicia en el acceso a los servicios públicos domiciliarios.
Es importante destacar que estas disposiciones tienen un enfoque de equilibrio entre las partes del contrato. Por un lado, garantizan a la empresa prestadora que puede proteger su derecho a recibir la remuneración por los servicios efectivamente prestados. Por otro, ofrecen mecanismos de protección tanto para los usuarios que cumplen sus obligaciones como para terceros, como los propietarios de inmuebles, que podrían verse perjudicados por los actos o el incumplimiento de otros.
En este sentido, el sistema de suspensión establecido por la Ley 142 de 1994 busca mantener la armonía en la relación entre el prestador y el usuario, evitando la acumulación de deudas impagadas que podrían distorsionar la equidad en la prestación del servicio.
En resumen, la Ley 142 de 1994 ha creado un marco legal claro y robusto para regular las causales de suspensión del servicio, asegurando que tanto los derechos de la empresa como los de los usuarios sean respetados. Además, la normativa asegura que, en casos de incumplimiento o fraude, se tomen medidas rápidas y efectivas para proteger la integridad del sistema de prestación de servicios públicos, manteniendo un balance justo entre los intereses de todas las partes involucradas.
Finalmente, en cuanto a la consulta sobre si un usuario puede solicitar que únicamente se le cobren los meses en que la empresa debió suspender el servicio, es importante señalar que la Ley 142 de 1994 y sus disposiciones complementarias no permiten la exoneración del pago por servicios que ya han sido prestados, incluso si la suspensión no se realizó en el momento oportuno. Si el servicio se siguió prestando, aunque el usuario estuviera en mora, la empresa incurrió en costos operativos que debe recuperar, lo que legitima su derecho a cobrar el consumo correspondiente.
En consecuencia, no es posible acceder a la petición del usuario de limitar el cobro a los meses en los que la empresa debió suspender el servicio. Aunque la suspensión no se haya realizado en el momento adecuado, la continuidad en la prestación del servicio implica que la empresa siguió incurriendo en costos que el usuario debe cubrir en su totalidad. La normativa vigente no permite la exoneración del pago por servicios efectivamente prestados, incluso si existió la obligación de suspender el servicio.
Así las cosas, la única situación en la que podría perderse el derecho a cobrar los valores correspondientes se encuentra en el inciso cuarto del artículo 146 de la Ley 142, que se refiere a errores en la facturación, pero no a casos en los que el servicio continuó prestándose sin interrupción. Esto significa que, en ausencia de un error en la facturación, el usuario está obligado a pagar por el consumo realizado, independientemente de si la suspensión debió aplicarse o no, salvo en los eventos de ruptura de solidaridad.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- De acuerdo con las consideraciones expuestas, es fundamental aclarar que la Ley 142 de 1994 regula la prestación de los servicios públicos domiciliarios bajo el principio de onerosidad, lo que significa que los usuarios están obligados a pagar no solo por el consumo que realicen, sino también por los costos que las empresas prestadoras asumen para asegurar la disponibilidad y continuidad de los servicios. Este principio se erige como garantía de que los servicios públicos no sean considerados gratuitos, conforme lo establecido en la normativa vigente y reafirmado en la jurisprudencia constitucional.
- Ahora bien, el artículo 140 de la Ley 142 otorga a las empresas de servicios públicos la facultad y, en ciertos casos, la obligación de suspender el servicio cuando el usuario incurre en mora o incumple con sus obligaciones. Esta facultad se convierte en obligación cuando se cumplen los requisitos establecidos en la ley y el contrato de condiciones uniformes. Sin embargo, el hecho de que el prestador no haya ejecutado la suspensión no afecta su derecho a cobrar por el consumo efectuado, toda vez que la prestación continua del servicio implica que la empresa siguió incurriendo en costos operativos que deben ser recuperados. En consecuencia, si el servicio continúa prestándose, el usuario sigue beneficiándose de él, lo que genera la obligación de pagar por dicho consumo.
- En este contexto, no es viable que el usuario solicite que solo se le cobren los meses en que la empresa debió suspender el servicio. La normativa no permite la exoneración del pago por los servicios prestados, aun cuando la suspensión debió haberse ejecutado. La ley impone al usuario la obligación de pagar la totalidad del consumo registrado durante los meses en que efectivamente recibió el servicio, sin que la falta de suspensión lo exima de cumplir con esta obligación, salvo en los casos de ruptura de solidaridad.
- Además, una de las situaciones legales en la que el prestador podría perder el derecho a cobrar por los servicios prestados se encuentra en el inciso cuarto del artículo 146 de la Ley 142, que trata sobre errores en la facturación. Fuera de este caso específico, el prestador tiene el derecho de cobrar por los consumos efectuados y por los costos asociados a la prestación continua del servicio.
- En resumen, la solicitud del usuario de limitar el cobro a los meses en que la empresa debió suspender el servicio no tiene fundamento legal. Aunque la suspensión del servicio es obligatoria en casos de incumplimiento, si esta no se ejecuta, el usuario sigue en la obligación de pagar por el consumo registrado. La normativa vigente no contempla la exoneración de este pago, y la empresa está en su derecho de cobrar el valor total de los servicios prestados.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245293681562
TEMA: ONEROSIDAD DE LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. "Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones".
7. "Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones".
8. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/constitucion_politica_1991.htm#365
9. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/c-580_1992.htm#0
10. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/c-186_2022.htm#0
11. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/ley_0142_1994.htm#99
12. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/ley_0142_1994.htm#128
13. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000410_2021.htm#0
14. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/ley_0142_1994.htm#138
15. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/ley_0142_1994.htm#139
16. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/ley_0142_1994.htm#140
17. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/ley_0142_1994.htm#130
18. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/ley_0142_1994.htm#140
19. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/ley_0142_1994.htm#130
20. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/ley_0142_1994.htm#140
