CONCEPTO 448 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[5].
CONSULTA
La consulta fue elevada en los siguientes términos:
“En el departamento del Valle del Cauca, mediante una ordenanza se aprobo (sic) una sobre tasa para la seguridad, la cual se cobra a los estratos 4, 5, 6, y al sector industrial y comercial (sic). Este cobro se realiza en la factura del servicio publico (sic) domiciliario de energía eléctrica (sic).
CONSULTA:
Es legal que este cobro se haga en la factura del servicio de energía? (sic)”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Concepto SSPD-OJ-2024-284
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[10], introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015[11].
En claro lo anterior, como primera medida es pertinente precisar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020[12], atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de la normativa en general a la cual se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
En este sentido, la competencia de esta Superintendencia y, en especial, el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, se desarrolla exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y, de forma específica, en lo que refiere a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias; por lo que los pronunciamientos que en ejercicio de la función consultiva se emitan, deben estar relacionados con los aspectos propios de la prestación de dichos servicios.
En consecuencia, resulta oportuno indicar que la Superservicios no tiene competencia respecto de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, al ser un asunto que se escapa de la órbita del régimen de los servicios públicos domiciliarios.
No obstante, con el fin de ilustrar al consultante, se efectuarán algunas precisiones generales sobre el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana en las facturas del servicio público domiciliario de energía.
(i) Cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana en las facturas del servicio público domiciliario de energía
El artículo 8 de la Ley 1421 del 2010, establece el fundamento legal de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, en los siguientes términos:
“Artículo 8. Aportes voluntarios a los fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.
Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.
(…)” [13]
. (Subraya fuera de texto).
Al analizar el contenido de la disposición normativa citada, esta Oficina Asesora Jurídica, en el Concepto SSPD-OJ-2024-284 [14], señaló lo siguiente:
“La disposición transcrita creó la tasa especial de seguridad en el ordenamiento jurídico tributario colombiano, para darle el carácter de tributo territorial con destinación específica, autorizando a las entidades territoriales para su adopción y reglamentación. En este sentido, la imposición y cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana se encuentra a cargo del ente territorial, quien fijara (sic), entre otros aspectos, los obligados a su pago y la forma de recaudo, en la norma municipal que expida para el efecto.
Particularmente, respecto del recaudo de los tributos, el ente territorial puede establecer en la norma que expida para el efecto, que su cobro se realizará a través de la factura de servicios públicos, sin embargo, para esto, deberá celebrar con el prestador del servicio que elija, el respectivo convenio, cuya celebración y condiciones de ejecución se regirá por lo pactado por las partes en ejercicio de la autonomía de su voluntad, y en todo caso, en cumplimiento de las normas que rijan su celebración”. (Subraya fuera de texto).
De lo citado obsérvese que, la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana tiene fundamento legal y, al tener el carácter un tributo con destinación específica, las entidades territoriales están autorizadas para adoptarla y reglamentarla.
En línea con lo anterior, conviene precisar además que el artículo 2.7.1.1.13 del Decreto 1066 de 2015, sobre los aportes para la convivencia y seguridad ciudadana, señaló lo siguiente:
“Artículo 2.7.1.1.13. Aportes voluntarios de los municipios y departamentos. Adicionales a los recursos contemplados en la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014, los municipios, distritos y departamentos, podrán asignar en sus respectivos presupuestos aportes provenientes de otras fuentes o recursos distintos a los establecidos en la ley para los fondos territoriales de seguridad y convivencia ciudadana. Dichos recursos serán incorporados al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana y destinados a financiar el Plan Integral de Seguridad y Convivencia de que trata el presente Capítulo”. (Subraya fuera de texto).
Nótese que la norma en cita autorizó a los entes territoriales para asignar en sus presupuestos aportes provenientes de fuentes o recursos distintos a los establecidos en la ley para los fondos de seguridad y convivencia ciudadana, con el fin de financiar el Plan Integral de Seguridad y Convivencia.
Por su parte, respecto los Fondos de Convivencia y Seguridad Ciudadana (tanto el nacional como los territoriales), en los artículos 2.7.1.1.1. y ss. del referido Decreto 1066 de 2015 se reguló su naturaleza, financiación y funcionamiento. Así, las disposiciones normativas citadas, se convierten en los principales fundamentos legales para el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana.
Ahora bien, en este punto vale precisar que, en el referido Concepto SSPD-OJ-2024-284, al respecto de la facultad de las entidades territoriales de expedir normas sobre tasas, sobretasas, estampillas o impuestos del orden territorial, esta Oficina Asesora Jurídica también indicó lo siguiente:
“(…) es importante señalar que cuando la Nación, los departamentos, municipios y distritos expiden normas sobre tasas, sobretasas, estampillas o impuestos del orden territorial, lo hacen en desarrollo de funciones tributarias que son ajenas a los servicios públicos domiciliarios pues, a pesar que puedan ser cobradas en las facturas de servicios públicos domiciliarios, la destinación y aplicación de estos dineros se hace por parte de los entes territoriales y no de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
Por esta razón, es importante reiterar que la expedición, recaudo y destinación de esta tasa es un asunto que se escapa de la órbita de competencia del régimen de los servicios públicos domiciliarios.
Finalmente, vale indicar que (…) el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, al tratarse de una obligación tributaria, se encuentra permitida la inclusión en la factura del servicio público de energía eléctrica, evento en el que puede prescindirse de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, toda vez que la inclusión del tributo proviene de un mandato legal. Sin embargo, es importante tener en cuenta que el usuario podrá solicitar al prestador que el cobro del servicio se realice de forma independiente del tributo, en este caso de seguridad y convivencia ciudadana, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas del prestador a fin de que se facilite la factura requerida para el pago del consumo del servicio en los términos del artículo 1 del Decreto 828 de 2007”. (Subraya fuera de texto).
De esta manera, vale recalcar que, al ser una obligación tributaria, el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana está permitido mediante la factura del servicio público domiciliario de energía, pudiéndose prescindir de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, ya que, como se indicó anteriormente, la inclusión de ese tributo proviene de un mandato legal. No obstante, es posible para el usuario solicitar al prestador que el cobro del servicio público domiciliario se realice de forma independiente al tributo señalado, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007.
Lo anterior, es señalado por esta Superintendencia mediante el Concepto Unificado 40 de 2022, el cual indica lo siguiente:
De otra parte, y en cuanto a la inclusión de tributos territoriales en las facturas de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina Asesora Jurídica considera que si bien para incluir cobros en la factura por causas distintas del consumo y servicios inherentes se requiere autorización del usuario, esta regla se matiza en el caso de la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los que puede prescindirse de tal autorización previa, por el hecho de que tal inclusión proviene de un mandato legal, es decir que, mientras esté vigente la disposición que lo contiene, es obligante para los particulares.
Ello sería una excepción a la premisa a la que se ha hecho referencia, o si se quiere, una nueva regla que aplica de forma excepcional, en aquellos casos en donde lo que se cobra -obligación tributaria- no parte de la decisión de un ciudadano en ejercicio de su autonomía de la voluntad, sino de un mandato legal, que se impone en ejercicio de las competencias tributarias a cargo del Estado, en sus distintos niveles.
En ese sentido, se concluye que (i) la Superservicios no cuenta con facultades para pronunciarse sobre la competencia de los entes territoriales para adoptar tributos y establecer sus elementos; (ii) se presume la legalidad de un acto administrativo que ordene el recaudo de un tributo a través de la factura de servicios públicos domiciliarios, y por ende, es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de los mismos, en tanto no sea anulado por la autoridad competente; y (iii) el usuario le podrá solicitar al prestador, que el cobro del servicio se efectué conforme a las reglas señaladas por en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, esto es, a través de documento separado del tributo ) (…)”
Bajo ese contexto, en relación con otros cobros en la factura de servicios públicos domiciliarios, los prestadores solo pueden incluir conceptos directamente relacionados con la prestación de dichos servicios, según lo estipulado en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el Decreto 828 de 2007. Cualquier inclusión de otros cobros debe estar expresamente autorizada por el usuario, salvo las obligaciones tributarias y fiscal, como lo es la tasa de seguridad y convivencia ciudadanía, por ser un mandato legal y las obligaciones deben presentarse claramente separadas en la factura.
No obstante lo anterior, los usuarios tienen la opción de pagar únicamente el valor correspondiente al servicio público domiciliario, sin verse afectados por la falta de pago de otros conceptos no relacionados. Esto garantiza que los servicios públicos esenciales no se suspendan debido a impagos de conceptos adicionales.
CONCLUSIONES
Con fundamento en las anteriores consideraciones, se presentan las siguientes conclusiones:
- De conformidad con lo establecido en el 8 de la Ley 1421 del 2010, la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana tiene fundamento legal y, al tener el carácter un tributo con destinación específica, las entidades territoriales están autorizadas para adoptarla y reglamentarla.
- El artículo 2.7.1.1.13 del Decreto 1066 de 2015 autorizó a los entes territoriales para asignar en sus presupuestos aportes provenientes de fuentes o recursos distintos a los establecidos en la ley para los fondos de seguridad y convivencia ciudadana, con el fin de financiar el Plan Integral de Seguridad y Convivencia.
- Por medio de los artículos 2.7.1.1.1. y ss. del Decreto 1066 de 2015, se reguló la naturaleza, financiación y funcionamiento de los Fondos de Convivencia y Seguridad Ciudadana (tanto el nacional como los territoriales).
- Por otra parte, los prestadores solo pueden incluir conceptos directamente relacionados con la prestación de dichos servicios, según lo estipulado en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el Decreto 828 de 2007. Cualquier inclusión de otros cobros debe estar expresamente autorizada por el usuario, salvo las obligaciones tributarias y fiscal, como lo es la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, por ser un mandato legal y las obligaciones deben presentarse claramente separadas en la factura.
- Al ser una obligación tributaria, el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana está permitido mediante la factura del servicio público de energía, pudiéndose prescindir de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, ya que la inclusión de ese tributo proviene de un mandato legal.
- No obstante, en atención a lo establecido en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, el usuario puede solicitar al prestador que el cobro del servicio público domiciliario se realice de forma independiente del tributo, en este caso, el de seguridad y convivencia ciudadana.
- Además, los usuarios tienen la opción de pagar únicamente el valor correspondiente al servicio público domiciliario, sin verse afectados por la falta de pago de otros conceptos no relacionados. Esto garantiza que los servicios públicos esenciales no se suspendan debido a impagos de conceptos adicionales.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como también, todos los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTA DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20245293539832.
TEMA: TASA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”.
8. “Por el cual se modifica el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996”.
9. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior".
10. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
11. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
12. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
13. Al respecto de la exequibilidad de los incisos 2 del artículo 8 y 3 del parágrafo del artículo 8 de la de la Ley 1421 de 2010, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-101 de 2022, resolvió: “PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLES los incisos 2º del artículo 8o y 3o del parágrafo del artículo 8 de la de la Ley 1421 de 2010 (…).
SEGUNDO. Conforme a lo expuesto en esta sentencia, los efectos de la declaración de INEXEQUIBILIDAD SE DIFIEREN por el término de dos legislaturas, a partir de la fecha de notificación de la presente sentencia, con el fin de que el Congreso, dentro de la libertad de configuración que le es propia, expida la norma que prevea el hecho generador de las tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana”. (Subraya fuera de texto).
14. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000284_2024.htm
