CONCEPTO 450 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señora
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta contiene una serie de interrogantes relacionados con el procedimiento de reclamación de cobros realizados mediante facturas del servicio público de energía eléctrica, y la separación de los cobros que no son objeto de reclamación, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 1437 de 2011
Concepto SSPD- OJ-2017-146
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso reiterar que esta Superintendencia en sede de consulta no está facultada para emitir conceptos de carácter particular o resolver situaciones jurídicas concretas, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 del 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 de 2015.
Claro lo anterior, se procederá a efectuar algunas consideraciones generales sobre la reclamación de las facturas de servicios públicos, en los siguientes términos.
En primer lugar, es de resaltar que el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, señala que “Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos (…)”. En ese sentido, todo prestador de servicios públicos domiciliarios tiene la obligación de recibir y dar el correspondiente trámite a las peticiones, quejas y recursos que los suscriptores y/o usuarios presenten, de acuerdo al procedimiento legal establecido para ello.
Vale advertir que, en el marco del contrato de servicios públicos, la norma en cita legitima al suscriptor y/o usuario para presentar peticiones, quejas y recursos ante los prestadores, razón por la cual, quien presente una petición relacionada con la prestación de los servicios públicos en ejecución del referido contrato, debe ostentar alguna de las calidades mencionadas.
En segundo lugar, el artículo 155 de la ley 142 de 1994 hace una serie de precisiones frente al proceso de reclamación de facturas. Veamos:
“Artículo 155. Del pago y de los recursos. Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna.
Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos”.
De la norma precitada se desprende, por una parte, la prohibición a las empresas de servicios públicos de exigir sus usuarios, como requisito para atender un recurso, el pago de la factura objeto de reclamación; y, por otra parte, la obligación en cabeza de los usuarios o suscriptores, de pagar los valores o facturas que no sean objeto de la reclamación o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos.
Conforme con lo anterior, se deben diferenciar los siguientes escenarios:
1. Que el usuario inconforme con un acto de facturación puede formular los reclamos que estime convenientes a sus intereses, e interponer los recursos tendientes a obtener la prosperidad de sus pretensiones, sin que por otra parte tenga que pagar suma alguna para ser oído en sede administrativa. Sin embargo, cuando la reclamación se presente respecto de algunos conceptos o rubros específicos de la factura y no sobre la totalidad del valor facturado, la empresa solo puede exigir el pago de los rubros sobre los cuales el usuario reconoce deber, es decir, aquellos que no son objeto de reclamación.
2. En consecuencia, presentada la reclamación contra determinada factura, el usuario y/o suscriptor puede acercarse a la sede del prestador, con el fin que, en aplicación del citado artículo, expida una factura provisional que excluya los valores que fueron reclamados, y así poder efectuar el pago de las sumas que no fueron discutidas.
Lo anterior, permite establecer que no se trata que el usuario se pueda abstener de realizar el pago cuando no está de acuerdo con los valores facturados, sino que la ley permite que el pago de los valores reclamados quede de una u otra forma congelados hasta tanto no se resuelva la reclamación, tanto en sede del prestador como de esta Superintendencia, cuando se hayan presentado los recursos de reposición y el subsidiario de apelación.
En tercer lugar, el artículo en mención debe interpretarse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 154 ibídem, ya que el mismo establece una restricción temporal para interponer recursos en contra de facturas, así:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
(…)
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
(…)”
En ese sentido, es importante mencionar que, los suscriptores y/o usuarios deben interponer el recurso en contra de la facturación objeto de reclamación, dentro de los 5 días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión, y adicionalmente, no pueden reclamar facturas que tuvieren más de 5 meses de expedición.
En concordancia con lo anterior, vale la pena extraer un aparte del Concepto SSPD- OJ-2017-146 de la Oficina Asesora Jurídica, mediante el cual se enfatizó lo siguiente:
“En conclusión, el usuario o suscriptor es quien tiene la carga de informar a la prestadora cuánto de las sumas que está en la factura reconoce deber o si toda ésta hará parte del reclamo que se presenta y la prestadora tendrá que aceptar la solicitud incoada y darle el trámite correspondiente; no podrá negarse a resolver los recursos o reclamaciones interpuestas, so pretexto de señalar que el usuario o suscriptor tiene la obligación de pagar la suma que ellos consideren.
Si la prestadora no aplica el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, de la forma explicada, el usuario podrá interponer ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios una queja (diferente a recurso de queja) donde exponga los fundamentos de hecho y las normas presuntamente infringidas por la prestadora, anexando al escrito las pruebas que sustenten lo expresado". Negrilla fuera de texto.
De otra parte, es de anotar que la Ley 142 de 1994, incluye requisitos de procedencia, como los señalados en los Artículos 154 y 155, por tanto, su omisión llevaría a la improcedencia de la reclamación, en tanto que la Ley 1437 de 2011, prevé causales tanto de improcedencia como de rechazo de los recursos (Artículos 75 a 78). En tal sentido, cuando no se satisfagan los requisitos de procedencia de la Ley 142 de 1994, no podrá rechazarse el recurso, pues su omisión no constituye causal de rechazo del mismo, sino de improcedencia del recurso”.
Conforme lo anterior, es dable establecer que: (i) las empresas de servicios públicos, en el marco de los recursos interpuestos en contra de las facturas, no puede exigir más allá de lo previsto en los artículos referenciados de la ley 142 de 1994, y bajo ese entendido, no podrá exigir el pago de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con esta, (ii) es obligación de los usuarios realizar el pago de los valores o facturas que considera deber, es decir, aquellos que no sean objeto de reclamación, (iii) el usuario tiene la carga de informar a la empresa de servicios públicos las sumas que reconoce deber, y las que va a reclamar en una factura, y (iv) el prestador debe expedir una factura parcial o provisional que contemple los valores que no son objeto de reclamación.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a atender cada una de las inquietudes planteadas, en los siguientes términos:
“1. Separación de valores y recursos de alzada según el artículo 155 de la Ley 142 de 1994: ¿Se debe entender que la separación de valores solo es aplicable para los usuarios que desean interponer los recursos de alzada? Adicionalmente, ¿Qué medidas se deben implementar para garantizar que la separación de valores en el proceso de reclamación sirva efectivamente para la interposición de recursos, y no para dilatar injustificadamente los plazos de pago de las facturas de servicios públicos? ¿Cómo se puede evitar que esta práctica afecte negativamente la situación financiera de las empresas prestadoras de servicios?”
De acuerdo con el artículo 155 de la Ley 143 de 1994, los suscriptores y/o usuarios, se encuentran facultados para presentar peticiones, quejas y recursos en contra de los actos de facturación, sin que para ello se exija el pago de las sumas que son objeto de reclamación. Sin embargo, para recurrir, es decir, para interposición de los recursos de ley, el usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no sean objeto de discusión.
Presentada la reclamación contra determinada factura, el usuario y/o suscriptor puede acercarse a la sede del prestador, con el fin que, en aplicación del mencionado artículo, expida una factura provisional o parcial que excluya los valores que fueron reclamados, y así poder efectuar el pago de las sumas que no fueron discutidas y con ello cumplir el requisito exigido para la interposición de los recursos. Es decir, el prestador deberá facilitar al usuario el pago de las sumas que no han sido reclamadas, emitiendo para ello, una factura que excluya los valores que si han sido reclamados, la cual, bien puede ser denominada factura parcial o provisional.
Ahora bien, frente a las medidas que se deben implementar para garantizar que la separación de los valores en los procesos de reclamación se haga para acreditar el requisito exigido para la interposición de los recursos (pago de las sumas que no son objeto de reclamación) y no para dilatar injustificadamente los plazos de pago de las facturas, es preciso señalar que esta Superintendencia no es la entidad encargada para determinar las medidas aplicables para tal fin, máxime cuando la Ley 142 de 1994 prevé el derecho de los usuarios o suscriptores de reclamar las facturas y cobros realizados por las empresas de servicios públicos, sin que se pueda exigir el pago de las sumas reclamadas como requisito para atender la reclamación y los recursos.
En todo caso, es importante tener en cuenta que, pese a que el suscriptor y/o usuario reclame determinada factura, como quiera que el prestador continúa realizando la prestación del servicio, el usuario deberá cancelar las sumas que se sigan causando, siempre que sobre estas no se presente una nueva reclamación.
“2. Entrega de sumas no objetos de reclamación: ¿Es obligatorio que las empresas prestadoras de servicios entreguen las sumas no objeto de reclamación de manera oficiosa y sin que el usuario lo solicite expresamente durante el proceso de reclamación verbal en primer contacto? En caso afirmativo, ¿Debería esta práctica implementarse en todos los canales de atención que gestionan reclamaciones, o existen diferencias en la aplicación según el canal utilizado?”.
El artículo 155 de la Ley 142 de 1994 establece la obligación del suscriptor y/o usuario de pagar las sumas que no son objeto de reclamación, como requisito para la interposición de los recursos. En consecuencia, no procede la devolución de dichas suma por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos, pues se reitera, el usuario debe pagar las sumas que no han sido reclamadas.
Ahora bien, en concordancia con lo indicado en la respuesta a la pregunta anterior, es preciso indicar que, presentada la reclamación contra una determinada factura, el usuario y/o suscriptor puede acercarse a la sede del prestador, con el fin que expida una factura provisional o parcial que excluya los valores que fueron reclamados, y así poder efectuar el pago de las sumas que no fueron discutidas. Por esta razón, no existe una obligación del prestador de emitir dicha factura provisional o parcial de oficio.
Lo anterior, con independencia de que la reclamación se realice por medio verbal o escrito. En todo caso, dentro de la autonomía administrativa del prestador, se pueden establecer alternativas o mecanismos que garanticen los derechos de los suscriptores y/o usuarios, en este caso, el de permitir realizar el pago de las sumas que no son objeto de reclamación, y con ello, permitirles continuar recibiendo la prestación del servicio.
“3. Normativa y procedimientos: ¿Qué normativa y procedimientos deben seguirse para garantizar que la separación de valores reclamados no se utilice de manera indebida por terceros, y cómo se puede prevenir el uso abusivo de esta práctica?”.
El artículo 130 de la Ley 142 de 1994 establece que son partes del contrato de servicios públicos el suscriptor y usuario, por lo que son estos los llamados al cumplimiento de las obligaciones derivadas de dicho contrato.
Por su parte, el artículo 152 ibídem legitima al suscriptor y/o usuario para presentar peticiones, quejas y recursos ante los prestadores, razón por la cual, quien presente una petición relacionada con la prestación de los servicios públicos debe ostentar alguna de estas calidades.
En consecuencia, como quiera que la solicitud de emisión de una factura provisional o parcial que excluya los valores reclamados y permita el pago de las sumas que no son objeto de reclamación se hace en el marco de la ejecución del contrato de servicio públicos, el prestador del servicio puede verificar que quien realice dicha solicitud ostente la calidad de suscriptor y/o usuario, al ser estos partes del contrato y los legitimados para presentar peticiones, quejas y recursos.
Vale advertir, que la calidad de suscriptor y usuario puede ser acreditada a través de cualquiera de los medios probatorios establecidos en el Código General del Proceso.
“4. Separación de valores en trámite de solicitud de SAP: Cuando un usuario del servicio presenta una solicitud de SAP (Silencio Administrativo Positivo), que aún no ha sido formalmente comunicada a la empresa de servicios públicos, indicando el inicio de una investigación para determinar la existencia de un acto ficto, ¿Está la empresa obligada a separar los valores reclamados que forman parte del presunto SAP? O, por el contrario, ¿Es correcto otorgar la separación de estos valores únicamente después de que la empresa sea notificada de la apertura de una investigación de SAP, considerando que las pretensiones del usuario podrían no ser aceptadas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios?”
En primera instancia, es preciso señalar que la actuación administrativa por silencio administrativo positivo, recae sobre las mismas peticiones que fueron objeto de reclamación en sede del prestador, pues pretende establecer el surgimiento o no del acto ficto o presunto favorable.
Una vez configurado el silencio administrativo positivo respecto de una petición, queja o recurso presentado por el suscriptor o usuario y que, de conformidad con lo señalado en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, verse sobre el contrato de servicios públicos, el prestador pierde competencia para emitir pronunciamiento, ya que toda actuación que surja con posterioridad a la configuración del silencio administrativo positivo resulta inocua y por tanto no produce ningún efecto.
En ese sentido, cuando se adelantan actuaciones administrativas por silencio administrativo positivo por parte de esta Superintendencia, el prestador deberá dar aplicación a lo establecido en el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, es decir, que no se pueden cobrar por los valores reclamados, teniendo en cuenta que (i) no existe certeza de la existencia o no de un acto ficto favorable al reclamante y (ii) las actuaciones posteriores a la configuración de dicho acto serán inocuas, de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado en sentencia del 5 de febrero de 1998.
Finalmente es de resaltar que, pese a que la Superintendencia no haya notificado al prestador el inició de la actuación administrativa por Silencio Administrativo Positivo (SAP), cuando el suscriptor y/o usuario informe al prestador que ha presentado solicitud de SAP ante la Superservicios, y acredite tal situación mediante la respectiva constancia de radicación del trámite, se deberá dar aplicación al artículo 155 de la Ley 142 de 1994.
“5. Separación de valores por trámite de Recurso de Queja: Cuando a un usuario se le ha rechazado un recurso interpuesto ante la prestadora e interpone el recurso de Queja para que se revise la legalidad del rechazo ¿está la empresa obligada a separar los valores reclamados que forman parte del recurso de Queja, aun cuando no ha sido notificada por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y no se ha requerido el envío del expediente para su respectiva revisión?”.
Teniendo en cuenta, por una parte, que el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 dispone en su numeral 3 la posibilidad de interponer recurso de queja en aquellos casos en los cuales se rechace la apelación, y por otra parte, que el interrogante se realiza en el marco de un proceso de reclamación de facturación, debe ponerse de presente que para el recurso de queja opera las mismas reglas contenidas en el artículo 155 de la ley 142 de 1994, esto es, que a solicitud del usuario, se realice la separación de los valores (los que son objeto de reclamación y los que el usuario reconoce debe pagar), para que de esta manera se cumpla a cabalidad con la doble carga que impone el artículo 155 ibídem, a saber, la provisión de la empresa de exigir el pago de los cobros o facturas objeto de reclamación, y la obligación del usuario de pagar lo que no es objeto de reclamación.
Esto, considerando que el recurso de queja hace parte de los recursos con los que cuenta el usuario, y solo hasta que el mismo sea resulto se puede tener certeza de si procede resolver de fondo el recurso de apelación. En todo caso, se reitera que no se trata que el usuario se pueda abstener de realizar el pago cuando no está de acuerdo con los valores facturados, sino que la ley permite que el pago de los valores reclamados quede de una u otra forma congelados hasta tanto no se resuelva la reclamación, tanto en sede del prestador como de esta Superintendencia.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20245293988442.
TEMA: RECLAMACIÓN COBROS FACTURAS.
Subtemas: Separación de valores - Factura provisional - Aplicación artículo 155 de la Ley 142 de 1994.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
