CONCEPTO 458 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señora
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con el procedimiento de defensa del usuario en sede del prestador, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, de manera inicial, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, de manera inicial, es preciso poner de presente que, en lo concerniente a la defensa de los usuarios en sede del prestador, los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia funciones encaminadas principalmente a: (i) actuar en segunda instancia frente a los reclamos de los usuarios, a través del recurso de apelación; (ii) conocer el recurso de queja presentado por los usuarios ante el rechazo del recurso de apelación; (iii) sancionar a los prestadores que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios; y (iv) adoptar las decisiones necesarias para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto ficto originado del silencio administrativo positivo.
Dichas funciones, en particular, son desarrolladas por esta entidad a través de la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio, y sus Direcciones Territoriales, en los términos del Decreto 1369 de 2020.
En concordancia con lo anterior, se hace necesario indicar que el proceso de defensa de los usuarios en sede del prestador es desarrollado en la Ley 142 de 1994. Particularmente, el artículo 152 ibídem estableció que es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscritor y/o usuario pueda presentar ante los prestadores, peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos. Veamos:
“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres”.
Una vez presentada la reclamación, el prestador deberá responderla en el término de 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo (SAP); evento en el cual, el usuario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la imposición de las sanciones a que haya lugar, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto. Esto, en atención a lo consagrado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 el cual señala:
“Artículo 158. Del término para responder el recurso. El texto subrogado por el Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 es el siguiente:> ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 <sic, se refiere al 158> DE LA LEY 142 DE 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
Parágrafo. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario”. (Resaltas y subrayas propias)
Es importante señalar que como quiera que el Silencio Administrativo Positivo parte de la vulneración al derecho fundamental de petición, la respuesta emitida por parte de los prestadores, aparte de ser proferida dentro del término legal otorgado, debe ser de fondo, es decir, que atienda de manera clara y congruente los hechos y pretensiones del solicitante, y, además, que sea notificada en los términos de los artículos 66 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, ya que el incumplimiento a estos requisitos también es causal de la configuración del SAP.
Adicionalmente, vale indicar que, si la respuesta otorgada por el prestador no satisface al reclamante, este podrá interponer (i) el recurso de reposición que es de conocimiento del prestador y (ii) en subsidio, el recurso de apelación, el cual conoce esta Superintendencia, al ser superior funcional de los prestadores. Lo anterior, siempre que se trate de actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y/o facturación, en los términos indicados en artículo 154 ibídem, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.”
Es importante precisar que, en relación con los actos de facturación, el citado artículo 154 estableció un límite temporal para efectuar la reclamación de las facturas del servicio de que se trate, en el sentido de indicar que los usuarios y/o suscriptores deben presentar las reclamaciones que consideren, dentro de los cinco (5) meses siguientes a la expedición de la factura que se va a reclamar; de tal manera que, si la reclamación se presenta con posterioridad a dicho plazo, será rechazada por el prestador al ser extemporánea.
Es importante aclarar que el recurso de apelación, presentado ante la Superintendencia en su calidad de superior funcional[8] de los prestadores, es un mecanismo que permite revisar las decisiones adoptadas por los prestadores, con el propósito de confirmarlas, modificarlas o revocarlas conforme a derecho. Aunque la figura de la cosa juzgada es propia de los procesos judiciales, en el ámbito administrativo, la resolución que emite la Superintendencia al decidir sobre el recurso de apelación pone fin a la actuación administrativa iniciada con la reclamación del usuario. No obstante, esta decisión puede ser susceptible de revocatoria directa u otros mecanismos legales que habilitan acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, según lo establece la normativa aplicable.
En el evento en el que se rechace el recurso de apelación, el suscriptor y/o usuario podrá presentar el recurso de queja ante esta Superintendencia, con el fin de que se revise el aspecto meramente formal del rechazo del recurso de apelación interpuesto subsidiariamente al de reposición; y, en consecuencia, se determine la procedencia o no del recurso de apelación.
Ahora bien, respecto del trámite de las peticiones y los recursos presentados en materia de servicios públicos domiciliarios, el artículo 153 de la Ley 142 de 1994 señala:
“Artículo 153. De la oficina de peticiones y recursos. Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una "Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos", la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa.
Estas "Oficinas" llevarán una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que dieron.
Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.” (subraya fuera del texto)
Del artículo en cita se resalta que, los prestadores de servicios públicos domiciliarios tienen la obligación de contar con una oficina a través de la cual puedan recibir las peticiones, quejas y/o recursos (PQR), verbales o escritos, que presenten los usuarios o suscriptores con ocasión de la prestación del servicio[9].
En todo caso, los prestadores de servicios públicos están obligados a garantizar que los usuarios puedan presentar sus peticiones de manera verbal o escrita, ya sea a través de medios presenciales o virtuales. Para ello, deben asegurarse que los enlaces o canales correspondientes estén disponibles en su página web, permitiendo a los usuarios ejercer este derecho de manera ágil y efectiva.
Puede decirse entonces que, la existencia de una oficina de PQR se fundamenta en la necesidad de ofrecer a los usuarios y suscriptores un espacio para gestionar sus peticiones, quejas o recursos por cualquier medio disponible. En particular, la atención a las peticiones verbales se facilita a través de estas oficinas, lo que resulta esencial para garantizar un servicio adecuado y accesible a todos los usuarios.
En este contexto, el derecho de petición se establece como el mecanismo a través del cual los usuarios pueden comunicarse con los prestadores de servicios públicos domiciliarios en el marco de su relación contractual. A través de este mecanismo, el usuario tiene la posibilidad de presentar sus solicitudes de manera verbal o escrita, con el objetivo de que el prestador atienda y resuelva su situación. Este proceso, sin embargo, no se encuadra necesariamente en la definición de diálogo o negociación, sino que se trata de una vía formal de interacción entre las partes.
Lo anterior se debe a que, para resolver los conflictos derivados del contrato de servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994 contempla un procedimiento particular de defensa del usuario en sede del prestador del servicio. Este procedimiento, regulado de manera especial y prevalente en la normativa de los servicios públicos domiciliarios, ofrece un mecanismo formal para garantizar la defensa de los derechos del usuario.
Dicho procedimiento se basa en la esencialidad del derecho de los suscriptores y/o usuarios a presentar peticiones, quejas y recursos a los prestadores de servicios públicos, en relación con la ejecución del contrato de servicios públicos, y de la obligación de los prestadores de atender y tramitar las solicitudes que se le presenten, en los términos de la Ley 142 de 1994 y de la Ley 1437 de 2911 – CPACA.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a las preguntas planteadas de la siguiente manera:
"1. Queremos saber qué pasa cuando no se llega a un acuerdo con los Pqr y si ustedes dictaminan la realidad de los hechos y eso ya es cosa juzgada. Lo del silencio administrativo no creemos que opere mucho porque contestan pero nunca puntualmente...
2. ¿Puede uno concertar una cita con Lime, hablar de la situación, concretarlos?
3. ¿Están ellos legalmente obligados ellos a sentarse con el usuario a través de algún mecanismo?
4. ¿En qué momento se agotan las vías de diálogo y uno acude a ustedes?
En primera medida, es importante poner de presente que, en lo concerniente a la defensa de los usuarios en sede del prestador, los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia funciones encaminadas principalmente a: (i) actuar en segunda instancia frente a los reclamos de los usuarios, a través del recurso de apelación; (ii) conocer el recurso de queja presentado por los usuarios ante el rechazo del recurso de apelación; (iii) sancionar a los prestadores que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios; y (iv) adoptar las decisiones necesarias para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto ficto originado del silencio administrativo positivo.
Ahora bien, el procedimiento de la defensa de los usuarios en sede del prestador tiene asidero jurídico en lo dispuesto en los artículos 152 a 159 de la Ley 142 de 1994. Particularmente, el artículo 152 consagra que es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos. Estas peticiones, quejas y/o recursos deberán ser atendidos por el prestador en el término de 15 días hábiles contados a partir de su presentación, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo (SAP) que se consagra en el artículo 158 ibídem.
Vale advertir que, la respuesta emitida por parte de los prestadores, aparte de ser proferida dentro del término legal otorgado, debe ser de fondo, es decir, que atienda de manera clara y congruente los hechos y pretensiones del solicitante, y, además, que sea notificada en los términos de los artículos 66 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, ya que el incumplimiento a estos requisitos también es causal de la configuración del SAP.
Si presentada la reclamación, la respuesta otorgada por el prestador no satisface al reclamante, este podrá interponer: (i) el recurso de reposición que es de conocimiento del prestador y (ii) en subsidio, el recurso de apelación, el cual conoce esta Superintendencia, siempre que se trate de los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y/o facturación, en los términos indicados en artículo 154 ibídem.
Se debe tener en cuenta que el recurso de apelación tiene por finalidad que esta Superintendencia en su calidad de superior funcional de los prestadores, revise las decisiones adoptadas por los prestadores, con el propósito de confirmarlas, modificarlas o revocarlas conforme a derecho. En ese sentido, aunque la figura de la cosa juzgada es propia de los procesos judiciales, en el ámbito administrativo, la resolución que emite la Superintendencia al decidir sobre el recurso de apelación pone fin a la actuación administrativa iniciada con la reclamación del usuario y es susceptible de revocatoria directa o de ser demandada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Respecto del trámite de las peticiones y los recursos presentados en materia de servicios públicos domiciliarios, el artículo 153 de la Ley 142 de 1994 señala que los prestadores tienen la obligación de contar con una oficina a través de la cual puedan recibir las peticiones, quejas y/o recursos (PQR), verbales o escritos, que presenten los usuarios o suscriptores, y además, que las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición (Ley 1437 de 2011 – CPACA).
Particularmente, en lo que tiene que ver con las peticiones, el término de respuesta será el establecido por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, antes señalado; mientras que los aspectos tales como, las modalidades de presentación (verbal y escrito), contenido, trámite de peticiones incompletas, desistimiento y traslado por competencia, será el establecido en los artículos 15 al 23 de la Ley 1437 de 2011, introducidos por sustitución por el artículo 2 de la Ley 1755 de 2015.
Así las cosas, pese a que la normativa vigente no contempla una obligación legal para que los prestadores de servicios públicos concierten reuniones presenciales con los usuarios, estos ultimo cuentan con los mecanismos de defensa del usuario en sede del prestador, que se reitera, se basa en la esencialidad del derecho de los suscriptores y/o usuarios a presentar peticiones, quejas y recursos tanto verbales como escritas a los prestadores de servicios públicos, en relación con la ejecución del contrato de servicios públicos, y de la obligación de los prestadores de garantizar que los usuarios puedan presentar sus peticiones de manera verbal o escrita, ya sea a través de medios presenciales o virtuales. Para ello, deben asegurarse que los enlaces o canales correspondientes estén disponibles en su página web, permitiendo a los usuarios ejercer este derecho de manera ágil y efectiva.
Por último, en lo que tiene que ver con la figura del silencio administrativo positivo, este se rige por lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. Una vez configurado debido a que la respuesta del prestador fue emitida fuera del término, o siento oportuna no responde de fondo o no fue debidamente notificada, el usuario podrá solicitar a esta Superintendencia la imposición de las sanciones a que haya lugar, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
Para presentar la solicitud por SAP o cualquier otro trámite ante esta Superintendencia, los ciudadanos pueden hacer uso de los canales de atención presencial y virtual dispuestos para la recepción de trámites. Para estos efectos, se podrá enviar la solicitud al correo institucional sspd@superserviciosgov.co, o a través de la plataforma virtual “Te resuelvo” visible en el link https://teresuelvo.superservicios.gov.co/.
“5. Hemos recibido un correo que no entendemos por el uso de ese término de «recurso sin visitas». ¿Nos pueden explicar qué es?
'(…) le informa que el PQR xxxxx por Recurso sin visitas para la cuenta contrato xxxxx".
De acuerdo con las consideraciones del presente concepto, el régimen de los servicios públicos domiciliarios, particularmente en lo que tiene que ver con la defensa del usuario en sede de la empresa, no hace referencia al término de "recursos sin visita", razón por la cual, se recomienda que el usuario se dirija directamente al prestador del servicio para que aclare los términos utilizados en las comunicaciones enviadas.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20245294055462
TEMA: DEFENSA DEL USUARIO EN SEDE DEL PRESTADOR
Subtema: Recurso de reposición y en subsidio apelación
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
7. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
8. El carácter de autoridad que ostentan los prestadores de servicios públicos domiciliarios se deriva de la facultad que les otorga la ley para regular, gestionar y garantizar la prestación eficiente de servicios esenciales como agua, energía, gas o telecomunicaciones. Aunque estas entidades, tanto públicas como privadas, no son estrictamente autoridades estatales, ejercen funciones de tipo administrativo al implementar medidas que afectan directamente a los usuarios, como la suspensión, terminación o corte de los servicios, así como la facturación de los mismos.
Esta facultad, enmarcada en la Ley 142 de 1994, les otorga un poder regulador que implica asumir una posición similar a la de una autoridad administrativa en el ámbito de la relación con los usuarios. Dicho poder no solo incluye la gestión técnica del servicio, sino también la capacidad para resolver reclamaciones y peticiones, así como la implementación de medidas correctivas y sancionadoras, como los cortes de suministro por impagos.
Sin embargo, este carácter de autoridad se encuentra limitado y controlado por un marco normativo que busca equilibrar la relación entre los prestadores y los usuarios, protegiendo los derechos de estos últimos. Los prestadores están sujetos a un régimen de inspección, vigilancia y control ejercido por entidades como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la cual actúa como garante de que las decisiones de los prestadores respeten los derechos de los usuarios y cumplan con la normativa vigente.
9. Respecto a las Oficinas de Peticiones, Quejas y Recursos, puede consultarse el concepto unificado SSPD-OJU-2010-15 a través del siguiente enlace web: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_2010_15.htm#0
