CONCEPTO 461 DE 2022
(julio 25)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) Comedidamente y mediante petición, me permito solicitar se aclare de forma y fondo, así como técnica y jurídicamente los términos “aprovechamiento”, “tratamiento” y “transformación” de residuos orgánicos no peligrosos; de manera general pero también especial y particular con destino al proceso de compostaje (…)”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[6]
Concepto CRA 14731 de 2020
CONSIDERACIONES
Para abordar la consulta es necesario aclarar que en la actualidad no existe definición legal ni reglamentación para la figura de “compostaje” en el marco del servicio público de aseo, como sí lo contemplaba el derogado Decreto 1713 de 2002, por lo tanto, debido al cambio normativo se hará referencia de manera general sobre los aspectos jurídicos y normativos de la actividad complementaria de aprovechamiento.
En claro lo anterior, se procede a precisar que el servicio público de aseo se encuentra definido en el numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.24. Servicio público de aseo. Modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.
Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento. (…)” (Negrilla fuera de texto)
En igual sentido, a través de los artículos 2.3.2.2.2.1.13 y 2.3.2.2.2.1.14 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, se hace una relación de las actividades que comprende el servicio público de aseo y de los costos asociados al mismo, en los siguientes términos:
“ARTICULO 2.3.2.2.2.1.13. Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:
1. Recolección.
2. Transporte.
3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.
4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.
5. Transferencia.
6. Tratamiento.
7. Aprovechamiento.
8. Disposición final.
9. Lavado de áreas públicas” (Negrilla fuera de texto)
“Artículo 2.3.2.2.2.1.14. Costos asociados al servicio público de aseo. Los costos asociados al servicio público de aseo, deberán corresponder a las actividades del servicio definidas en este capítulo.
Igualmente, deberá incorporar los de limpieza de playas en áreas urbanas definidas por la entidad territorial en el PGIRS.
En el caso de los residuos de construcción y demolición así como de otros residuos especiales, el usuario que solicite este servicio será quien asuma los costos asociados con el mismo. Este servicio podrá ser suministrado por la persona prestadora del servicio público de aseo de conformidad con la normatividad vigente para este tipo de residuos.
Parágrafo. El precio por la prestación del servicio público de aseo para el manejo de residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales, será pactado libremente por el usuario que lo solicite y la persona prestadora del servicio. (Decreto 2981 de 2013, art. 15)”. (Subrayas fuera del texto)
Conforme con lo anterior, la cadena de prestación del servicio público de aseo se compone de una serie de actividades complementarias, necesarias para que el servicio se preste con calidad y continuidad, como lo exige la ley, las cuales deben ser desarrolladas por el prestador y están sujetas a lo previsto por la Ley 142 de 1994[7], la reglamentación y regulación pertinente.
De igual forma, el citado artículo 2.3.2.2.2.1.14. determina que los costos asociados al servicio público de aseo deben corresponder a dichas actividades, lo que significa que la tarifa, que el usuario y/o suscriptor paga por concepto de la prestación de tal servicio, debe involucrar cada uno de estos componentes.
Ahora bien, con fundamento en la definición legal del servicio público de aseo, es pertinente hacer referencia a los distintos residuos que ha contemplado la reglamentación, contenidos en el artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. Definiciones: Adóptense las siguientes definiciones: (…)
40. Residuo sólido. Es cualquier objeto, sustancia o elemento principalmente sólido resultante del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios, que el generador presenta para su recolección por parte de la persona prestadora servicio público de aseo.
Igualmente se considera residuo sólido, aquél proveniente del barrido y limpieza de las áreas y vías públicas, corte de césped y poda de árboles. Los residuos sólidos que no tienen características de peligrosidad se dividen en aprovechables y no aprovechables.
41. Residuo sólido aprovechable. Es cualquier material, objeto, sustancia o elemento sólido que no tiene valor de uso para quien lo genere, pero que es susceptible de aprovechamiento para su reincorporación a un proceso productivo.
(…)
43. Residuo sólido ordinario. Es todo residuo sólido de características no peligrosas que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso es recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición final de estos residuos se fija de acuerdo con la metodología adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Los residuos provenientes de las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped y poda de árboles ubicados en vías y áreas públicas serán considerados como residuos ordinarios para efectos tarifarios. (Decreto 2981 de 2013, art. 2)”.
De acuerdo con estas definiciones, es dable colegir que el servicio público de aseo cobija, entre otras actividades, las de recolección y transporte de residuos principalmente sólidos, es decir, “cualquier objeto, sustancia o elemento principalmente sólido resultante del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios”. El generador de dichos residuos los presenta para que sean recolectados por parte del prestador del servicio público de aseo.
Valga anotar que, “Los residuos sólidos que no tienen características de peligrosidad se dividen en aprovechables y no aprovechables”; es decir que, los residuos sólidos ordinarios, al margen de las clasificaciones reglamentarias, se dividen en aprovechables y no aprovechables, tal como lo señala la definición de residuo sólido prevista en el numeral 40 del artículo 2.3.2.1.1 del referido Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
Así las cosas, si bien se consulta sobre los “residuos orgánicos no peligrosos”, lo cierto es que la reglamentación no contempla una clasificación que atienda a esa denominación, aunque en los artículos 2.3.2.2.2.8.79, 2.3.2.2.2.8.81 y 2.3.7.1.3.4 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, sí se hace referencia a los residuos orgánicos biodegradables y/u orgánicos, en los siguientes términos:
“Artículo 2.3.2.2.2.8.79. Características de los vehículos de recolección selectiva. Los vehículos empleados en la recolección y transporte de residuos aprovechables deberán tener entre otras, las siguientes características: (…) 5. Las unidades de almacenamiento de los vehículos destinados al transporte de fracciones de residuos sólidos orgánicos biodegradables deberán tener depósitos estancos y permitir su cierre o cubierta, de manera que impidan la fuga y descarga en la vía pública de los líquidos resultantes, el arrastre y la dispersión de residuos de material particulado y de olores. Deben contar con un mecanismo que permita una rápida acción de descarga para los lixiviados en los sitios dispuestos para tal fin, cuando se trate del transporte de residuos orgánicos (…)”. (Subrayas fuera del texto)
“Artículo 2.3.2.2.2.8.81. Propósitos del aprovechamiento. El aprovechamiento de los materiales contenidos en los residuos sólidos, tiene como propósitos fundamentales: (…) 5. Reducir el caudal y la carga contaminante de lixiviados en el relleno sanitario, especialmente cuando se aprovechan residuos orgánicos (…)”. (Subrayas fuera del texto)
“Artículo 2.3.7.1.3.4. Manejo de residuos sólidos. Para el manejo de los residuos sólidos en las zonas rurales diferentes a centros poblados rurales, el municipio deberá promover la separación en la fuente para el aprovechamiento de los residuos orgánicos, de acuerdo con las disposiciones ambientales y sanitarias vigentes, y definir con la comunidad sitios de presentación y frecuencias de recolección para el retiro de materiales inorgánicos, y propender por su recolección, transporte, disposición final o aprovechamiento”. (Subrayas fuera del texto)
En ese sentido, aun cuando las normas aludidas hacen parte de las disposiciones propias de la prestación de la actividad del aprovechamiento como complementaria del servicio público de aseo, es importante considerar que las referencias a los residuos orgánicos biodegradables y/u orgánicos que allí se contemplan: i) corresponden a la necesidad de separar en la fuente dichos residuos de aquéllos aprovechables para evitar la contaminación del material y evitar rechazos y, ii) a la posibilidad de ser aprovechados, pero no en el marco de la actividad complementaria de aprovechamiento, sino a través del tratamiento.
Sucede que la reglamentación indistintamente utiliza el término “aprovechamiento” para referir de manera general la reincorporación de un residuo a un ciclo productivo, sin considerar que, en el marco del servicio público de aseo, el concepto corresponde a una actividad complementaria que exclusivamente puede gestionar material aprovechable. De ahí que la caracterización de los residuos en aprovechables y no aprovechables, permita que unos se gestionen a través de la actividad complementaria de tratamiento y otros a través de la actividad complementaria de aprovechamiento.
En ese sentido, la actividad de tratamiento se encuentra definida en el numeral 88 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015, modificado por el artículo 2 del Decreto Nacional No. 596 de 2016, el cual dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. DEFINICIONES. Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
“88. Tratamiento. Es la actividad del servicio público de aseo, alternativa o complementaria a la disposición final, en la cual se propende por la obtención de beneficios ambientales, sanitarios o económicos, al procesar los residuos sólidos a través de operaciones y procesos mediante los cuales se modifican las características físicas, biológicas o químicas para potencializar su uso. Incluye las técnicas de tratamiento mecánico, biológico y térmico. Dentro de los beneficios se consideran la separación de los residuos sólidos en sus componentes individuales para que puedan utilizarse o tratarse posteriormente, la reducción de la cantidad de residuos sólidos a disponer y/o la recuperación de materiales o recursos valorizados.”
En este punto es importante precisar que, aun cuando la actividad de tratamiento tiene por objeto procesar los residuos sólidos a través de operaciones y procesos mediante los cuales se modifican las características físicas, biológicas o químicas para potencializar su uso y sus técnicas de tratamiento conllevan entre otros beneficios a la recuperación de materiales o recursos valorizados, -lo que podría llevar a pensar que tales residuos sólidos son aprovechables-; lo cierto es que este tipo de recuperación o reincorporación a un proceso productivo, difiere del aprovechamiento como actividad también complementaria del servicio público de aseo, como se ha venido indicando.
Así, mientras la actividad de tratamiento, es una de las demás actividades de la cadena del servicio de aseo que se ocupa de los residuos sólidos ordinarios o no aprovechables, la actividad de aprovechamiento gestiona exclusivamente los residuos sólidos aprovechables[8], atendiendo el principio de integralidad, según el cual, el prestador de dicha actividad debe responder por: i) la recolección de residuos aprovechables, ii) el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), y iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), tal como lo contempla el artículo 2.3.2.5.2.1.5. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
De este modo, la gestión de unos y otros es diferencial, en virtud de la naturaleza de los residuos y por ello, no es posible asimilar la actividad de tratamiento con la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo, porque se entiende que, en virtud de las características del residuo sólido ordinario pueden existir diferentes formas de “aprovechamiento”, como por ejemplo, el reciclaje de nutrientes o el aprovechamiento energético que involucra la modificación de las características físicas, químicas o térmicas del residuo o material, circunstancia que no se predica del aprovechamiento de los residuos aprovechables en tanto que no involucra la modificación de las características de ningún residuo o material.
Al respecto, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), a través del Concepto CRA 14731 de 2020, señaló lo siguiente:
“En principio, se precisa que el Decreto 1077 de 2015(2), adicionado y modificado por el Decreto 596 de 2016(3), define la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo como la:
"Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora."(4)
Por su parte, el manejo de los residuos orgánicos debe ir más allá del transporte selectivo, la clasificación y el pesaje, por cuanto para evitar problemas de salud pública como la proliferación de vectores, la generación de olores y la producción de lixiviados, este tipo de materiales deben ser sometidos a procesos de transformación física, química o térmica que permitan la recuperación de nutrientes o la generación de energía.
En este sentido, la gestión de los residuos orgánicos, se encuentra catalogada como un tratamiento que de acuerdo con lo definido en el Decreto 1077 de 2015, modificado por el Decreto 1784 de 2017(5), corresponde a:
“(...) la actividad del servicio público de aseo, alternativa o complementaria a la disposición final, en la cual se propende por la obtención de beneficios ambientales, sanitarios o económicos, al procesar los residuos sólidos a través de operaciones y procesos mediante los cuales se modifican las características físicas, biológicas o químicas para potencializar su uso. Incluye las técnicas de tratamiento mecánico, biológico y térmico. Dentro de los beneficios se consideran la separación de los residuos sólidos en sus componentes individuales para que puedan utilizarse o tratarse posteriormente, la reducción de la cantidad de residuos sólidos a disponer y/o la recuperación de materiales o recursos valorizados."(6)
En línea con las disposiciones del Decreto 1077 de 2015, la remuneración por vía tarifaria del tratamiento de residuos orgánicos en el marco del servicio público de aseo, en municipios con más de 5.000 suscriptores, debe realizarse de conformidad con lo dispuesto en la Resolución CRA 720 de 2015: “ARTÍCULO 31. Costo de alternativas a la disposición final", y no según lo dispuesto en el “Artículo 34 Valor Base de remuneración del Aprovechamiento (VBA)" por esta razón el Incentivo a la separación en la fuente (DINC) aplica únicamente para las macrorrutas de recolección de residuos destinados ai aprovechamiento, es decir aquellos que son transportados hasta las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento para su pesaje y clasificación.
Al respecto de la remuneración del tratamiento de residuos, el artículo 31 de la citada resolución establece que: “(...) Podrán emplearse alternativas a la disposición final en relleno sanitario siempre y cuando éstas cuenten con los permisos y autorizaciones ambientales requeridas y el costo a trasladar a los usuarios en la tarifa no exceda el valor resultante de la suma del Costo de Disposición Final definido en el ARTÍCULO 28 y el Costo de Tratamiento de Lixiviados por escenario definido en el ARTÍCULO 32 por tonelada a pesos de diciembre de 2014. Dichos costos corresponden a la disposición final y tratamiento de lixiviados del municipio y/o distrito donde se pretenda emplearla alternativa."”
Así las cosas, es dable concluir que los residuos orgánicos, resultantes del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios, que el generador presenta para su recolección por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, son susceptibles de la recolección, transporte, tratamiento e, inclusive, disposición final, como actividades complementarias del servicio público de aseo, cuya reglamentación y regulación no contempla procesos de transformación, como el compostaje, al cual refiere en su consulta. En ese sentido, procesos que no se encuentren previstos por el régimen que gobierna el servicio público de aseo, se encuentran por fuera de la órbita de competencia de esta Superintendencia.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Según el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el aprovechamiento es una actividad complementaria del servicio público de aseo, la cual consiste en la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación, aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, y la clasificación y pesaje por parte de los prestadores del servicio público domiciliarios, para ser reincorporado a un proceso productivo.
En la cadena del servicio público de aseo, el tratamiento, considerado como la actividad del servicio público de aseo, alternativa o complementaria a la disposición final, difiere de la actividad de aprovechamiento, porque propende por la obtención de beneficios ambientales, sanitarios o económicos, al procesar los residuos sólidos a través de operaciones y procesos mediante los cuales se modifican las características físicas, biológicas o químicas para potencializar su uso. Incluye las técnicas de tratamiento mecánico, biológico y térmico, tal como lo señala el numeral 88 de la norma del mismo artículo 2.3.2.2.2.1.13, ibídem.
- Los “residuos orgánicos no peligrosos” no se encuentran definidos ni en las normas legales, ni en las reglamentarias y regulatorias que conforman el régimen de los servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, considerando que el material, objeto o sustancia resultante del consumo o uso en de actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios, que el generador presenta para su recolección por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, es considerado residuo sólido, de conformidad con la definición de residuo sólido contemplada por el numeral 40 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, los residuos sólidos orgánicos pueden ser gestionados a través del servicio público de aseo, a través de las actividades de recolección, transporte, tratamiento y disposición.
- Los procesos de transformación, como el compostaje, al cual refiere en su consulta, se encuentran por fuera del ámbito de aplicación de las normas que regulan el servicio público de aseo y, por ende, de la órbita de competencia de esta Superintendencia.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MENDEZ FERNANDEZ
JEFE OFICINA ASESORA JURIDICA
1. Radicado 20225291972742
TEMA: ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS DE APROVECHAMIENTO Y TRATAMIENTO DEL SERVICIO DE ASEO.
Subtemas: Régimen legal. Residuos orgánicos
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”
7. Artículo 14 de la Ley 142 de 1994: “14.2. ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA DE UN SERVICIO PÚBLICO. Son las actividades a que también se aplica esta Ley, según la precisión que se hace adelante, al definir cada servicio público. Cuando en esta Ley se mencionen los servicios públicos, sin hacer precisión especial, se entienden incluidas tales actividades.”
8. El artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, los define como “41. Residuo sólido aprovechable. Es cualquier material, objeto, sustancia o elemento sólido que no tiene valor de uso para quien lo genere, pero que es susceptible de aprovechamiento para su reincorporación a un proceso productivo. (Decreto 2981 de 2013, artículo 2o).”
