CONCEPTO 467 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
(…) “Los servicios públicos (agua, luz y gas) de una vivienda ubicada en (…) (conjunto cerrado) deben tener el mismo estrato ?
De ser así que debo hacer para corregir alguno de ellos (agua, luz o gas) para que corrijan el estrato y quede correspondiente al de la vivienda ?” (…)
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia.
Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-10, actualizado el 07 de octubre de 2020
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el solicitante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones, las cuales no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, de manera inicial es preciso señalar que, el numeral 14.8 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la estratificación socioeconómica como “la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley”.
En ese sentido, el artículo 101 ibídem establece que la clasificación de los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos domiciliarios es un deber de los municipios, lo cual debe llevarse a cabo en los siguientes términos y condiciones:
“Artículo 101. Régimen de estratificación. La estratificación se someterá a las siguientes reglas.
101.1. Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva.
101.2. Los alcaldes pueden contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica.
101.3. El alcalde adoptará mediante decreto los resultados de la estratificación y los difundirá ampliamente. Posteriormente los notificará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
101.4. En cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales, aplicable a cada uno de los servicios públicos.
101.5. Antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción, el alcalde deberá conformar un Comité permanente de estratificación socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación. (...)” (subrayas y negrilla fuera del texto)
De acuerdo con la norma en cita, es deber de los municipios realizar la clasificación de los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos domiciliarios, obligación que se encuentra de manera indelegable a cargo de los alcaldes. Para estos efectos, cada alcalde deberá conformar un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que le brinde asesoría y vele por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación.
Por su parte, el numeral 101.4 señala que en cada municipio o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales aplicable a los servicios públicos domiciliarios, es decir, que no puede existir una doble estratificación en un mismo municipio o distrito.
En concordancia con lo anterior, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en lo referente a la realización, adopción y aplicación de la estratificación, dispone:
“Artículo 11. Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportarán en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten”. (subrayas fuera del texto)
De conformidad con las reglas citadas, las alcaldías deben llevar a cabo la estratificación municipal o distrital, previa conformación del Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica. Dicho comité deberá garantizar que la estratificación se adopte, aplique y permanezca actualizada, para ello, contaran con el concurso economía de las empresas públicos de la localidad.
En concordancia con lo anterior, conviene traer a colación el Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-10, actualizado el 07 de octubre de 2020, a través del cual, esta Oficina, respecto de la estratificación socioeconómica señaló lo siguiente:
“2. ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA DE INMUEBLES RESIDENCIALES.
(…)
2.3. Competencia para estratificar y adoptar la estratificación socioeconómica.
De conformidad con lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, es deber de cada municipio y/o distrito clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos domiciliarios, siendo obligación indelegable del alcalde la de realizar la estratificación respectiva, a través de decreto que se deberá difundir en forma amplia y deberá ser informado a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para el ejercicio de sus funciones.
Por su parte, el numeral 2 del mismo artículo, permite a los alcaldes contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica, sin perjuicio de que en forma previa a la adopción de la estratificación, y de acuerdo con lo previsto en el numeral 5, se conforme un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que lo asesore y vele por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el DANE para tales efectos.
(…)
Tan importante es la adopción de la estratificación municipal y/o distrital, que la Ley ha previsto en los numerales 10 y 11 del artículo 101 citado, que los gobernadores pueden, a su elección, (i) sancionar disciplinariamente a los alcaldes que por su culpa no hayan realizado o actualizado la estratificación en los plazos establecidos en las normas vigentes, y (ii) tomar las medidas necesarias y celebrar los contratos que se requieran para garantizar las estratificaciones, caso en el cual tienen derecho a que sus gestiones se paguen por la vía de descuento pertinente en las transferencias que la Nación le realiza a los municipios y distritos. A su vez, el Presidente de la República puede sancionar a los gobernadores, cuando estos no hayan tomado medidas para conjurar la ineficiencia de los municipios y distritos que hagan parte del correspondiente departamento.
Valga la pena anotar que, bien sea que se trate de la adopción o la actualización de la estratificación, el decreto respectivo, en su connotación de acto administrativo, deberá expedirse y publicarse con arreglo a los principios y procedimientos previstos en la Ley 1437 de 1011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), para los actos administrativos de carácter general.
De igual forma, y derivado de esa misma connotación, el decreto que adopte o actualice la estratificación en un territorio, se presumirá legal y será obligatorio, hasta tanto el mismo no haya sido revocado por la misma autoridad que lo expidió, o se haya ordenado su suspensión o anulación por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previo análisis del medio de control de nulidad simple. Lo anterior, sin perjuicio del derecho que tienen los administrados, de solicitar la revisión del citado acto administrativo de carácter general. (…)
(…)
2.4. Reglas especiales aplicables a la estratificación socioeconómica.
2.4.1. Estratificación de inmuebles residenciales ubicados en zonas urbanas o rurales.
De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, en cada municipio o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales ubicados en zonas urbanas o rurales, la cual resultará aplicable a todos y cada uno de los servicios públicos domiciliarios que se presten en el municipio o distrito.
Ahora bien, y en cuanto a los términos rural y urbano, y a falta de definición de estos en los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial municipal, debe decirse que, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se considera rural lo 'Perteneciente o relativo a la vida del campo y a sus labores' y urbano lo 'Perteneciente o relativo a la ciudad'.
De otra parte, y según el parágrafo del artículo primero de la Ley 505 de 1999, se consideran centros poblados los corregimientos, inspecciones de policía o caseríos con veinte (20) o más viviendas contiguas, localizados en la zona rural.
Conforme a lo anterior, todas las viviendas que se encuentren en centros poblados se considerarán urbanas, mientras que las que no se encuentren dentro de dicho conglomerado, constituirán vivienda rural dispersa. (…)
2.5. Función de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en materia de estratificación socioeconómica.
2.5.1. Deber de dar aplicación a los decretos de adopción y actualización de la estratificación y de prestar su concurso económico para que las estratificaciones se adopten y actualicen en forma permanente.
Si bien a los prestadores de servicios públicos domiciliarios no les corresponde realizar la estratificación socioeconómica, estos sí deberán (i) aplicar la estratificación adoptada por el municipio o distrito respectivo y cobrar las tarifas que correspondan, de acuerdo con los resultados que el ejercicio de estratificación arroje y (ii) prestar su concurso económico para garantizar la existencia de recursos para adoptar y actualizar la estratificación en forma permanente.
Al respecto, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 señala lo siguiente:
'Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten'. (…)
2.5.2. Ausencia de Estratificación Socioeconómica respecto de determinados predios – Deber de adoptar estratificaciones provisionales por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
Como se ha dicho, por regla general los prestadores deben aplicar de forma directa la estratificación oficial elaborada por las respectivas entidades territoriales, de forma tal que su facturación sea un reflejo de esta y que la asignación de subsidios, o el cobro de contribuciones, responda a la voluntad del ente territorial de estratificar una serie de inmuebles de una forma u otra.
No obstante, teniendo en cuenta que pueden existir zonas del territorio nacional donde no se ha realizado la estratificación o zonas en los municipios o distritos que no estén contempladas en los decretos vigentes de estratificación, es posible que los prestadores implementen un mecanismo provisional que les permita facturar adecuadamente el servicio, en consideración a que a los usuarios de servicios públicos les asiste el derecho a que el costo del servicio se determine de acuerdo al consumo y al estrato socioeconómico del inmueble en que se reciben. (…)
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 732 de 2002, que de manera expresa señala lo siguiente:
'Parágrafo 2. Cuando la estratificación socioeconómica no haya sido adoptada por decreto municipal o distrital, la empresa que presta el servicio público domiciliario por cuyo cobro se reclama deberá atenderlo directamente en primera instancia, y la apelación se surtirá ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
(…)
2.6. Consecuencias para los prestadores de servicios públicos domiciliarios por no dar cumplimiento a los decretos adoptados por el municipio
El numeral 4 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, señala que en cada municipio y/o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales aplicable a cada uno de los servicios públicos domiciliarios. Para efectos de presentar el reclamo ante el prestador y solicitar el cambio de estrato, la persona interesada debe solicitar en la Oficina de Planeación Municipal, o quien haga sus veces, correspondiente el certificado donde figure el estrato asignado al inmueble y la fecha desde la cual la empresa estaba obligada a adoptarlo.
Si pasados cuatro (4) meses desde la expedición y publicación del decreto que adoptó la estratificación, por omisión o negligencia del prestador no se ha aplicado al cobro de los servicios públicos domiciliarios de acuerdo con la estratificación adoptada, el prestador del servicio deberá hacer devolución de los dineros cobrados de más desde el vencimiento del plazo de los cuatro meses ya anotados, sin perjuicio de que la Superservicios adelante la investigación correspondiente.
Valga la pena indicar que las Leyes 142 de 1994, 505 de 1999 y 732 de 2002 no contienen disposiciones sobre el reconocimiento de intereses por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios a los usuarios que han pagado un mayor valor por la incorrecta aplicación de los decretos de adopción de la estratificación. Ante lo anterior, esta Oficina ha considerado que, en estos casos, se estaría frente a un pago de lo no debido regulado por el artículo 2313 y siguientes del Código Civil, caso en el cual hay lugar al reconocimiento de intereses corrientes cuando se demuestre que el prestador ha recibido el pago de mala fe.
No obstante lo anterior, para el caso de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, en ejercicio de sus funciones, expidió la Resolución CRA 659 de 2013, modificatoria de la Resolución CRA 294 de 2004, a través de la cual estableció los criterios generales sobre la protección de los derechos de los usuarios en materia de facturación, para la devolución por vía general de cobros no autorizados, en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. (…).” (Subraya fuera del texto)
Con base en los anteriores presupuestos, por regla general los prestadores de servicios públicos deben aplicar la estratificación adoptada por el municipio en el decreto respectivo, dentro de los términos establecidos en la ley, de lo contrario el usuario puede presentar reclamos solicitando el cambio de estrato ante la Oficina de Planeación del municipio o quien haga sus veces. Así mismo, si pasados cuatro (4) meses desde la firmeza del decreto que adopto la estratificación, el prestador no ha aplicado los cobros del servicio, este deberá hacer la devolución de los dineros cobrados de más, contados a partir del cumplimiento de los cuatro meses, sin perjuicio que esta Superintendencia adelante las investigaciones a las que haya lugar.
Lo anterior, además, con fundamento en el inciso 3, parágrafo 1, artículo 10 de la Ley 505 de 1999, el cual establece que “Cuando dichas empresas no apliquen los resultados en los plazos establecidos, serán sancionados, a más tardar cuatro (4) meses después de vencidos dichos plazos, como lo determine la Superintendencia de Servicio Públicos Domiciliarios.”
Sobre las sanciones que esto puede conllevar, vale precisar que, en atención al artículo 21 del Decreto 1369 de 2020, es función de las Direcciones de Investigaciones de la Superservicios “1. Adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio frente al incumplimiento de las leyes, contratos y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos domiciliarios.”. Como resultado de dicho procedimiento, será procedente la imposición de alguna de las sanciones de que trata el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- La estratificación socioeconómica se erige como un elemento esencial en el contexto de los servicios públicos domiciliarios, ya que no solo facilita el cobro diferenciado de tarifas, sino que también promueve la solidaridad y la redistribución de ingresos. La responsabilidad recae en las autoridades locales, específicamente en los alcaldes, quienes deben asegurar la correcta clasificación de los inmuebles residenciales, siguiendo las directrices establecidas por la ley.
- De acuerdo con el artículo 101 de la Ley 142 de 1994, es deber de los municipios realizar la clasificación de los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos domiciliarios, obligación que se encuentra de manera indelegable a cargo de los alcaldes, quienes deberán conformar un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que le brinde asesoría y vele por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación.
- A su vez, el numeral 101.4 del referido artículo 101 señala que en cada municipio o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales aplicable a los servicios públicos domiciliarios, es decir, que no puede existir una doble estratificación asignada a un mismo inmueble, en un mismo municipio o distrito.
- Si bien a los prestadores de servicios públicos domiciliarios no les corresponde realizar la estratificación socioeconómica, estos deberán (i) aplicar la estratificación adoptada por el municipio o distrito respectivo y cobrar las tarifas que correspondan, de acuerdo con los resultados que el ejercicio de estratificación arroje y (ii) prestar su concurso económico para garantizar la existencia de recursos para adoptar y actualizar la estratificación en forma permanente. En ese sentido, por regla general, no es dable a los prestadores de servicios públicos aplicar una estratificación distinta a la establecida por el ente territorial, de forma tal que su facturación sea un reflejo de esta y que la asignación de subsidios, o el cobro de contribuciones, responda a la voluntad del ente territorial de estratificar una serie de inmuebles de una forma u otra.
- Sin embargo, considerando que pueden existir zonas del territorio nacional donde no se ha realizado la estratificación o zonas en los municipios o distritos que no estén contempladas en los decretos vigentes de estratificación, es posible que los prestadores implementen un mecanismo provisional que les permita facturar adecuadamente el servicio, en consideración a que a los usuarios de servicios públicos les asiste el derecho a que el costo del servicio se determine de acuerdo al consumo y al estrato socioeconómico del inmueble en que se reciben..
- Como quiera que el numeral 4 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994 señala que en cada municipio y/o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales aplicable a cada uno de los servicios públicos domiciliarios, para efectos de presentar el reclamo ante el prestador y solicitar el cambio de estrato, la persona interesada debe solicitar en la Oficina de Planeación Municipal, o quien haga sus veces, el certificado donde figure el estrato asignado al inmueble y la fecha desde la cual la empresa estaba obligada a adoptarlo.
- Si han pasado cuatro (4) meses desde la expedición y publicación del decreto de estratificación y el prestador no ha aplicado el cobro de los servicios de acuerdo con la estratificación adoptada, el prestador debe hacer la devolución de los pagos cobrados en exceso. Si por el contrario se ha aplicado un estrato inferior al que le corresponde, no se cobrará el valor adicional, ya que así lo establece el inciso 2, parágrafo 1, articulo 10 de la Ley 505 de 1999.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTA DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado: 20245294232782
TEMA: ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refiere las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996.
