CONCEPTO 487 DE 2023
(agosto 29)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
Como antecedente de la consulta se menciona que, el prestador requiere la caracterización de las aguas residuales a sus suscriptores comerciales e industriales, en cumplimiento de la Resolución 0631 de 2015. Sin embargo, al amparo de dicha resolución, no es posible exigirle el cumplimiento a los restaurantes de la zona que vierten elevadas cargas contaminantes como grasas y aceites.
Bajo este contexto, en diálogos con la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (CORNARE), se concluyó que dichos usuarios deben ser requeridos a través del cumplimiento de las condiciones uniformes del contrato de servicio públicos de alcantarillado. Por esta razón se han efectuado los respectivos requerimientos.
Considerando lo anterior, se formulan los siguientes interrogantes:
“1. Amablemente, solicito se emita un concepto con respecto a si es viable o no, suspender el servicio de acueducto a los suscriptores que no realizan correcto vertimiento aún después de tres requerimientos, presentados por la empresa. De la misma manera, a aquellos suscriptores que presentan incumplimiento desde los años 2019-2020.
2. Además, solicito se describa de qué manera se pueden intervenir a estos suscriptores con incumplimiento en sus vertimientos, aún después de estar al día con la factura de servicios públicos de acueducto y alcantarillado.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015[7]
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[8]
Resolución MADS 0631 de 2015[9]
Resolución CRA 768 de 2016[10]
Resolución CRA 873 de 2019[11]
Resolución CRA 943 de 2021[12]
CONSIDERACIONES
En relación con los interrogantes planteados, se considera pertinente resaltar que a través de la instancia de consulta no es posible que esta Oficina Asesora Jurídica se pronuncie sobre situaciones de carácter particular y concreto como la planteada. No obstante, de manera general, se hará referencia al tema en consulta, en los siguientes términos:
La prestación de los servicios públicos domiciliarios está gobernada principalmente por el régimen de los servicios públicos domiciliarios, constituido por la Ley 142 de 1994, la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional y la regulación emitida por las Comisiones de Regulación, en este caso, la Comisión de regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), así como los demás actos administrativos expedidos por las autoridades en la materia. Por ejemplo, de manera transversal, los servicios públicos de saneamiento básico (aseo y alcantarillado) involucran otros sectores como el ambiental, salud, transporte, entre otros, cuyas reglamentaciones son de aplicación extensiva.
Valga precisar que, en el marco de la relación usuario - prestador, la prestación de los servicios públicos domiciliarios también se encuentra amparada por el contrato de servicios públicos, definido en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 como: “un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.”. De esta manera, las estipulaciones allí establecidas definen las reglas entre las partes y su incumplimiento o inobservancia deviene en la configuración de las consecuencias jurídicas que el mismo contrato establezca, en concordancia con el régimen de los servicios públicos domiciliarios y de otros regímenes, de ser el caso.
Así, la Ley 142 de 1994 establece de manera general dos consecuencias ante el incumplimiento del contrato por parte del usuario y/o suscriptor del servicio: (i) la suspensión y (ii) el corte del servicio; cuya configuración dependerá de lo que establezcan tales disposiciones y las condiciones uniformes del contrato.
De este modo, a título de ejemplo, para la suspensión del servicio, además de la falta de pago como causa principal, se encuentra “la alteración inconsulta y unilateral por parte del usuario o suscriptor de las condiciones contractuales de prestación del servicio”, tal como lo establece el inciso 3 del artículo 140 de la Ley 142 de 1994. De igual manera, para la terminación o corte, además de la falta de pago del servicio en el tiempo establecido en las condiciones uniformes del contrato, se suma “el incumplimiento del contrato por un período de varios meses, o en forma repetida, o en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros, permite a la empresa tener por resuelto el contrato y proceder al corte del servicio”, en los términos del inciso 1 del artículo 141 ibídem.
En el anterior contexto cabe mencionar que, al amparo de lo señalado en el artículo 2.2.3.3.4.18. del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015, es responsabilidad del prestador (indistintamente de número de suscriptores que atienta), cumplir y hacer cumplir la norma sobre vertimientos, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 2.2.3.3.4.18. Responsabilidad del prestador del servicio público domiciliario de alcantarillado. El prestador del servicio de alcantarillado como usuario del recurso hídrico, deberá dar cumplimiento a la norma de vertimiento vigente y contar con el respectivo permiso de vertimiento o con el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos - PSMV reglamentado por la Resolución 1433 de 2004 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Igualmente, el prestador será responsable de exigir respecto de los vertimientos que se hagan a la red de alcantarillado, el cumplimiento de la norma de vertimiento al alcantarillado público.
Cuando el prestador del servicio determine que el usuario y/o suscriptor no está cumpliendo con la norma de vertimiento al alcantarillado público deberá informar a la autoridad ambiental competente, allegando la información pertinente, para que esta inicie el proceso sancionatorio por incumplimiento de la norma de vertimiento al alcantarillado público. (resaltado fuera de texto original)
PARÁGRAFO. El prestador del servicio público domiciliario del alcantarillado presentará anualmente a la autoridad ambiental competente, un reporte discriminado, con indicación del estado de cumplimiento de la norma de vertimiento al alcantarillado, de sus suscriptores y/o usuarios en cuyos predios o inmuebles se preste el servicio comercial, industrial, oficial y especial de conformidad con lo dispuesto reglamentación única del sector de vivienda o la norma que lo modifique, adicione o sustituya. Este informe se presentará anualmente con corte a 31 de diciembre de cada año, dentro de los dos (2) meses siguientes a esta fecha.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expedirá el formato para la presentación de la información requerida en el presente parágrafo.
(Decreto 3930 de 2010, art. 39).” (resaltado fuera de texto)
De este modo, una de las obligaciones que el régimen de los servicios públicos domiciliarios le impone al prestador, es la de informar a la autoridad ambiental competente que el usuario y/o suscriptor no está cumpliendo con la norma de vertimiento al alcantarillado público, para que ella inicie la actuación administrativa sancionatoria por incumplimiento de la norma ambiental de vertimiento, situación que conlleva el ejercicio de la actividad impositiva de la autoridad ambiental.
Lo anterior, no excluye la configuración de las consecuencias jurídicas que por incumplimiento al contrato de servicios públicos domiciliarios se deriven, en consideración a lo dispuesto en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, particularmente, en el artículo 141 de la Ley 142 de 1994, cuya facultad le asiste por expresa disposición al prestador.
Ahora, como quiera que las condiciones uniformes del contrato son fundamentales para establecer las pautas de prestación del servicio, y atendiendo a que a la consultante le aplica el marco tarifario para pequeños prestadores previsto en la Resolución CRA 825 de 2017 (actualmente compilada en la Resolución CRA 943 de 2021), es importante tener en cuenta que la adopción del modelo de contrato de servicios públicos para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado que atiendan hasta 5.000 suscriptores y/o usuarios en el área rural o urbana, se encuentra contenido en la Resolución CRA 873 de 2019. Allí, dentro de las obligaciones del suscriptor y/o usuario se relacionan las siguientes:
“CLÁUSULA 13. OBLIGACIONES DEL SUSCRIPTOR Y/O USUARIO. Son obligaciones del SUSCRIPTOR Y/O USUARIO los siguientes:
2. Hacer buen uso de los servicios, de modo que no genere riesgos excepcionales o se constituya en una carga injustificada para la persona prestadora o los demás miembros de la comunidad.
(…)
4. Cumplir la normatividad vigente en materia de vertimientos definida por la autoridad competente. (Solo si recibe el servicio público domiciliario de alcantarillado)”
Por su parte, a la persona prestadora le asiste entre otras prerrogativas, la de:
“CLÁUSULA 12. DERECHOS DE LA PERSONA PRESTADORA. Son derechos de la PERSONA PRESTADORA los siguientes:
(…)
2. Exigir el cumplimiento de la normatividad vigente en materia de vertimientos definida por la autoridad competente.”
En relación con las condiciones de calidad del servicio, la cláusula 37 del referido modelo de contrato, establece tanto para el suscriptor como el usuario lo siguiente:
“CLÁUSULA 37. CONDICIONES DE CALIDAD. Para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado, las partes del contrato cumplirán las siguientes condiciones de calidad, continuidad y presión:
(…)
b. La calidad de los vertimientos que el SUSCRIPTOR Y/O USUARIO disponga en redes de alcantarillado público, operadas por la PERSONA PRESTADORA, cumplirá con lo establecido en el Capítulo 3 del Título 3 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1076 de 2015, y con la Resolución 0631 de 2015 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, o los que los modifiquen, adicionen, sustituyan o deroguen.
Y, respecto de las medidas en caso de incumplimiento, la cláusula 23 y siguientes señalan que:
“CLÁUSULA 23. MEDIDAS EN CASO DE INCUMPLIMIENTO. La PERSONA PRESTADORA podrá imponer medidas de suspensión, corte de los servicios y aplicar intereses moratorios en caso de incumplimiento del contrato por parte del SUSCRIPTOR Y/O USUARIO. Para la imposición de estas medidas se observará el procedimiento para las actuaciones administrativas establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO. La PERSONA PRESTADORA no está facultada para imponer sanciones pecuniarias.” (resaltado fuera de texto)
“CLÁUSULA 24. SUSPENSIÓN. La PERSONA PRESTADORA podrá suspender los servicios (interrupción temporal), respetando el derecho al debido proceso, y el derecho de contradicción y defensa del SUSCRIPTOR Y/O USUARIO, por las siguientes causas:
- Incumplimiento del contrato. En los siguientes eventos: (…)
b. La alteración inconsulta y unilateral, por parte del usuario y/o suscriptor, de las condiciones contractuales de prestación de los servicios.
(…)
PARÁGRAFO 2. La PERSONA PRESTADORA avisará al SUSCRIPTOR Y/O USUARIO de la suspensión, con una antelación no inferior a 24 horas, indicando los términos y motivos de la suspensión de los servicios programada, salvo que se trate de emergencias o eventos fuera del control de la persona prestadora.”
Así las cosas, si bien el modelo de contrato de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado contempla estipulaciones de carácter general que permiten resolver entre las partes situaciones surgidas con ocasión de la prestación del servicio, también remite a reglamentaciones transversales para profundizar sobre el manejo de determinados aspectos, como lo es el ambiental, en relación con la calidad en la prestación del servicio de alcantarillado, cuya observancia resulta obligatoria tanto para el suscriptor y/o usuario, como para la persona prestadora.
Bajo este contexto es pertinente señalar que, así como al prestador le asiste la obligación de dar cumplimiento a las normas que sobre vertimientos ha expedido el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), también corresponde a los usuarios y/o suscriptores atender las disposiciones existentes, en tanto se trata de la prestación de un servicio de cuya calidad depende la garantía del saneamiento básico para una comunidad.
Desde esta óptica, la inobservancia o desconocimiento de la calidad de los vertimientos recibidos en las redes de alcantarillado, conforme con lo dispuesto en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 y en la Resolución MADS 0631 de 2015 o el que los modifique, adicione o aclare, configuran un incumplimiento al contrato de servicios públicos domiciliarios que podría dar lugar a las consecuencias jurídicas de suspensión y/o corte del servicio, según sea el caso, por parte de la persona prestadora.
Téngase en cuenta que, aun cuando por regla general, los servicios públicos de aseo y alcantarillado no son objeto de suspensión y/o corte, dada la inherente salubridad pública que involucran, no es menos cierto que si un prestador de alcantarillado verifica que existen descargas que ponen en riesgo derechos fundamentales y la salubridad pública misma, podría eventualmente (según las particularidades del caso) proceder a la suspensión y/o corte del servicio; actuación que, en todo caso, debe estar amparada por el derecho al debido proceso que preside cualquier actuación administrativa y el cual debe estar previsto en las condiciones uniformes del contrato.
Claro lo anterior, adicionalmente cabe advertir que a través de la Ley 1955 de 2019 se introdujeron algunas referencias en materia de permiso de vertimientos y tratamiento de aguas residuales[13], las cuales están contenidas en los artículos 13 y 14 que se citan a continuación:
“ARTÍCULO 13. REQUERIMIENTO DE PERMISO DE VERTIMIENTO. Solo requiere permiso de vertimiento la descarga de aguas residuales a las aguas superficiales, a las aguas marinas o al suelo.”
“ARTÍCULO 14. TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES. Los prestadores de alcantarillado estarán en la obligación de permitir la conexión de las redes de recolección a las plantas de tratamiento de aguas residuales de otros prestadores y de facturar esta actividad en la tarifa a los usuarios, siempre que la solución represente menores costos de operación, administración, mantenimiento e inversión a los que pueda presentar el prestador del servicio de alcantarillado. El Gobierno nacional reglamentará la materia.
Adicionalmente, la disposición de residuos líquidos no domésticos a la red de alcantarillado sin tratamiento podrá ser contratada entre el suscriptor y/o usuario y el prestador del servicio público domiciliario de alcantarillado siempre y cuando este último tenga la capacidad en términos de infraestructura y tecnología para cumplir con los parámetros y los valores límites máximos permisibles en los vertimientos puntuales.”
Del artículo en cita es dable establecer que sólo requieren permiso de vertimientos las descargas de aguas residuales a las aguas superficiales, a las aguas marinas o al suelo. En consecuencia, las descargas efectuadas a las redes de alcantarillado no requieren dicho permiso, situación que en principio podría eximir a los generadores de las descargas en condición de usuarios y/o suscriptores de cumplir con el régimen ambiental ante la autoridad del ramo.
No obstante, las consecuencias jurídicas del incumplimiento contractual serían distintas de las generadas por el desconocimiento al régimen ambiental, cuya competencia les atañe a las autoridades de inspección, vigilancia y control ambiental.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- El numeral 4 de la cláusula 13 del modelo de condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, adoptado a través de la Resolución CRA 825 de 2017 (compilada en la Resolución CRA 943 de 2021), constituye una estipulación del contrato de servicios públicos domiciliarios, cuyo incumplimiento por parte del suscriptor y/o usuario puede dar lugar a la imposición de las medidas de suspensión y corte del servicio, que provengan del incumplimiento del suscriptor y/o usuario, esto, en concordancia con lo previsto en el artículo 141 de la Ley 142 de 1994.
En todo caso, por regla general, los servicios de saneamiento básico como el aseo y el alcantarillado no son objeto de suspensión y/o corte, salvo situaciones que la prestación misma involucre la afectación al saneamiento básico y amerite la adopción de este tipo de medidas.
- Como al prestador del servicio público domiciliario de alcantarillado le asiste la obligación de exigir el cumplimiento de la normatividad vigente en materia de vertimientos, conforme con lo previsto en los artículos 2.2.3.3.4.18 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 y en las cláusulas 12, 13 y 37 del modelo de condiciones uniformes (Resolución CRA 873 de 2019, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021), este se encuentra facultado para adelantar la suspensión y corte del servicio, atendiendo las particularidades del caso y, desde luego las previsiones contenidas en las condiciones uniformes del contrato.
- El régimen de los servicios públicos domiciliarios no otorga a los prestadores funciones sancionatorias respecto de los usuarios que incumplen el contrato de servicios públicos. En este sentido, ante el desconocimiento de las condiciones uniformes, operarán las consecuencias jurídicas allí previstas, al margen de que el prestador debe cumplir son su obligación de informar a la autoridad ambiental competente, allegando la información pertinente, para que esta inicie el proceso sancionatorio por incumplimiento de la norma de vertimiento al alcantarillado público, al amparo de lo previsto en el artículo 2.2.3.3.4.18. del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado: 20235292590242
TEMA: PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ALCANTARILLADO - INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO.
Subtema: Caracterización de aguas residuales - Suspensión del servicio de alcantarillado por incumplimiento - Pequeños prestadores.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.” “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”
7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único” (sic) Se entiende que del sector ambiente”
8. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
9. “Por la cual se establecen los parámetros y los valores límites máximos permisibles en los vertimientos puntuales a cuerpos de aguas superficiales y a los sistemas de alcantarillado público y se dictan otras disposiciones.”
10. “Por la cual se adopta el modelo de condiciones uniformes del contrato para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado, para personas prestadoras que cuenten con más de 5.000 suscriptores y/o usuarios en el área rural o urbana y se define el alcance de su clausulado”
11. “Por la cual se adopta el modelo de Condiciones Uniformes del Contrato de Servicios Públicos al que podrán acogerse las personas prestadoras de los servicios de acueducto y/o alcantarillado incluidas en el ámbito de aplicación de la Resolución número CRA 825 de 2017 o la que la modifique, adicione, sustituya o derogue y, se dictan otras disposiciones.”
12. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”
13. Actualmente vigentes, en la medida que no fueron derogadas por la Ley 2294 de 2023 – Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA”.
