CONCEPTO 0000501 DE 2021
(julio 12)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“Buenas tardes con el fin de determinar la violación de normas por parte de una empresa de servicios en el trámite de un Recurso me permito solicitar dar respuesta a la siguiente consulta: Cuanto tiempo tiene una empresa de servicios públicos domiciliarios para trasladar a la Superintendencia un Recurso de apelación para que la Superintendencia en segunda instancia falle un proceso administrativo? Qué pasa si la empresa no envía el recurso con todo el expediente dentro de esos términos? Qué se debe hacer para resolver el proceso? Gracias por su pronta respuesta. (…)”. (SIC)
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 1437 de 2007[6]
Sentencia C-034 del 29 de enero de 2014, Corte Constitucional, M. P. María Victoria Calle Correa[7]
Sentencia -2011-00290-00 (1087-11) de julio 26 de 2018, Consejo de Estado, Subsección B, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo. C.P. Carmelo Perdomo Cueter[8]
Sentencia 2006-00937/19626 de junio 15 de 2017, Consejo de Estado, Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo. C.P.(E) Stella Jeannette Carvajal Basto[9]
Circular Externa SSPD 003 de 2004
Circular Externa SSPD 008 de 2004
Concepto SSPD-OJ-2020-334
CONSIDERACIONES
En el régimen de los servicios públicos domiciliarios, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, dispuso para las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, un término de 15 días hábiles para la atención de las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios de los mismos, en ejecución del contrato de servicios públicos. Dicha norma está revestida de un carácter especial, por hacer parte de una ley que tiene tal naturaleza, motivo por el que debe ser acatada en forma preferente.
Ahora, bien, con respecto a la remisión de los expedientes a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por parte de los prestadores de estos servicios, contentivos de las decisiones empresariales proferidas en el marco de las actuaciones a que refiere el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, a efectos de conocer y resolver el recurso de apelación interpuesto de forma subsidiaria, conforme lo señala el inciso segundo del artículo 159 ibídem, es de señalar que la Superservicios expidió las Circulares Externas SSPD 003 y 008 de 2004, en las que se estableció un plazo para el envío del expediente, en aplicación del derecho fundamental al debido proceso.
En efecto, en la Circular Externa SSPD 003 de 2004, entre otros aspectos, se indicó:
“(…) La Superintendencia ha evidenciado que al no existir norma legal que señale el término en el cual las empresas deben enviar a la Superintendencia los expedientes para tramitar el recurso de apelación presentado por los usuarios, ha sido reiterada la tardanza o la omisión de los prestadores en el cumplimiento de tal actuación; así mismo, que los expedientes se remiten a la Superintendencia en forma incompleta.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que tales conductas vulneran el derecho al debido proceso de los usuarios en tanto se les priva de obtener una respuesta adecuada y oportuna a sus reclamaciones, la Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios solicita a los prestadores de servicios públicos lo siguiente:
1. Remitir el expediente para trámite del recurso de apelación dentro de los tres días siguientes a la fecha en la cual se notifique la decisión del recurso de reposición.
2. El expediente remitido debe contener por lo menos la documentación relativa a la reclamación inicial, pliego de cargos, descargos, la decisión empresarial con su constancia de notificación, el recurso de reposición presentado por el usuario, la decisión empresarial del recurso de reposición con su constancia de notificación.
Al respecto se debe tener en cuenta, que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 158 de la Ley 142 de 1994 y 44 del C.C.A., el silencio administrativo positivo se configura cuando la empresa no emite la respuesta dentro del plazo de los 15 días o, cuando dicta la respuesta en ese plazo, pero no inicia el trámite de notificación al usuario dentro de los 5 días siguientes.
3. El expediente debe tener incorporado documentos tales como la factura objeto del recurso, actas de visitas, de suspensiones, de cortes, de aforo, de laboratorio, de análisis de sellos, constancias de estrato y demás soportes técnicos que se requieran según el caso (…)”. (Subrayas fuera del texto).
Sobre el particular, esta Oficina se pronunció a través del Concepto SSPD-OJ-2020-334, de la siguiente forma:
“(…) En relación con la remisión de expedientes a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para tramitar el recurso de apelación, debe decirse que tanto la ley como la regulación guardan silencio en punto al término en el que éstos deben ser allegados, razón por la cual los prestadores deben tener en cuenta lo dispuesto en las Circulares Externas SSPD 003 y 008 de 2004, expedidas por esta Superintendencia, que para el efecto se consideran instrucciones administrativas contenidas en actos administrativos de carácter general, y que se consideran obligantes en tanto gozan de presunción de legalidad.
De acuerdo con tales circulares, en virtud de la facultad constitucional y legal atribuida a la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios, y en pro de la defensa de los usuarios de tales servicios, esta Entidad ha estimado que los prestadores de servicios públicos deben enviar los expedientes para tramitar el recurso de apelación presentado por los usuarios, dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en la cual se les notifique la decisión del recurso de reposición.
En relación con este punto, las circulares anotadas indican que el expediente que se remita debe contener por lo menos lo siguiente:
- La documentación relativa a la reclamación inicial.
- La decisión inicial con su constancia de notificación.
- El recurso de reposición presentado por el usuario.
- La decisión que resuelve el recurso de reposición con su constancia de notificación.
- La factura objeto del recurso cuando este haya sido presentado por facturación.
- Las actas de visitas, de suspensiones, de cortes, de aforo, de laboratorio y de análisis de sellos, las constancias de estrato.
- Los demás soportes técnicos que se requieran según el caso.
Al momento de recibir el expediente, esta Superintendencia, además de verificar los requisitos de procedibilidad del recurso de apelación, deberá establecer si de conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, se configuró el silencio administrativo positivo frente a la petición inicial del usuario o frente al recurso de reposición.
En caso de que se verifique que presuntamente se presentó un silencio administrativo positivo, deberá interrumpirse el trámite del recurso de apelación y resolver, de manera preferente y de fondo, si hay lugar a la configuración de dicho silencio.
(…)
No obstante lo dicho, y sin perjuicio de que esta Superintendencia pueda sancionar al prestador por omitir su deber de remitir en forma oportuna o completa los expedientes respectivos, ello no repercute de manera positiva o negativa en el análisis que deba hacer la entidad frente a la procedencia o no del recurso, o la configuración o no de un silencio administrativo positivo, pues el incumplimiento del prestador de uno de sus deberes por el que puede ser sancionado, no cambia una realidad objetiva, que es frente a la cual debe decidir este ente de control (…)”.
Con respecto al derecho fundamental al debido proceso, la Corte Constitucional en Sentencia C-034 de 2014, señaló:
“(…) El debido proceso es un derecho fundamental. Posee una estructura compleja, en tanto se compone por un plexo de garantías que deben ser observadas en todo procedimiento administrativo o judicial, escenarios en los que operan como mecanismo de protección a la autonomía y libertad del ciudadano y límites al ejercicio del poder público. Por ese motivo, el debido proceso es también un principio inherente al Estado de Derecho, cuyas características esenciales son el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la arbitrariedad.
(…)
La extensión de las garantías del debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su alcance sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función pública. A pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué rama provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos.
En relación con el debido proceso administrativo, debe recordarse que su función es la de permitir un desarrollo adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales, bajo los principios orientadores del artículo 209 de la Carta Política. Ello explica, como lo ha señalado la Corte, que el debido proceso administrativo deba armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con los principios del artículo 209, ibídem. Y, en términos concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia, celeridad, economía e imparcialidad en la función pública (...)”.
Ahora bien, en lo referente al carácter vinculante de las Circulares Externas, el Consejo de Estado, en Sentencia 2006-00937/19626 del 15 de junio de 2017, señaló:
“(…) La facultad de policía administrativa, que es como se conoce ese poder de supervisión y control a cargo del Estado, no precisa de la existencia de leyes y reglas ad hoc o híperdetalladas, para que pueda surtirse cabalmente en cada caso. No toda falta debe estar necesariamente descrita al mínimo detalle, pues sería imposible dictar una legislación con ese carácter. A través de normas de textura abierta y de conceptos jurídicos indeterminados se pueden describir las conductas que ameritan reprensión por parte de la autoridad correspondiente.
Entonces, a juicio de la Sala, independientemente de la denominación de la norma que imparta la instrucción de vigilancia (circulares, órdenes, reglamentos), todas tienen la entidad jurídica de ser aplicables a las entidades vigiladas y causar alguna consecuencia también jurídica o administrativa, pues, de lo contrario, no serían atendidas por falta de obligatoriedad.
Debe agregarse que la Corte Constitucional ratificó la potestad sancionadora de la Superintendencia Financiera frente a las entidades vigiladas que incumplan las instrucciones, órdenes, resoluciones o circulares, al considerar que la ambigüedad contenida en algunas normas del EOSF fue corregida con la expedición de la Ley 795 de 2003.
(…)
Luego, en relación con el fondo del asunto, esto es, la facultad de la Superintendencia Financiera para imponer sanciones por el incumplimiento de actos expedidos por ese ente de control, la Corte Constitucional advirtió:
'(…) la Corte considera que la facultad de que dispone la mencionada autoridad administrativa para sancionar a las entidades vigiladas, así como a sus directivos, por violar las normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones, es decir, por desconocer los actos administrativos de contenido general o particular proferidos por ésta, que son simplemente normas mediante las cuales se precisan algunos aspectos técnicos de la norma de rango legal, no desconoce el sometimiento de los particulares a ley, el principio de legalidad, la separación de poderes, ni tampoco permite una usurpación de las competencias del Congreso o del Presidente de la República en materia sancionatoria. Otro tanto sucede con los requerimientos, órdenes o instrucciones que dirija el órgano de control a la entidad vigilada, por cuanto se trata simplemente de medios para lograr el cumplimiento de la ley.
En esa medida el enunciado normativo demandado contiene una referencia al texto legal, porque cuando hace referencia a las normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones, delimita la naturaleza de las órdenes o instrucciones porque éstas deben tener soporte en las competencias de la Superintendencia, competencias que no sobra decirlo son de origen legal. Por lo tanto la supuesta violación del principio de separación de poderes no tiene lugar porque la Superintendencia no puede crear tipos autónomos, pues en definitiva el ejercicio de sus potestades sancionatorias tiene como referente último las competencias legalmente atribuidas por el Legislador a la entidad estatal.
Así las cosas, acordarle a la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera de Colombia, facultad para imponer sanciones administrativas personales o institucionales a las entidades sometidas a su vigilancia, debido a la ejecución de actos contrarios a las instrucciones previamente dadas por aquélla, bien sea que éstas se encuentren en actos administrativos de contenido general o particular, no vulnera los principios de tipicidad y legalidad, por cuanto, se insiste, los elementos esenciales de la conducta reprochable, el procedimiento a seguir para aplicarla, al igual que la sanción, figuran en el cuerpo de una norma de rango legal. De tal suerte que el instructivo, resolución o circular externa se limitan a precisar algún aspecto técnico de la ley, competencia que se justifica constitucionalmente por las particularidades que ofrece el sector económico sometido a control y vigilancia. Así mismo, la instrucción o requerimiento particulares no estructura nuevos tipos disciplinarios. (…)”. (Subraya fuera de texto)
La misma Corporación, a través de la Sentencia 2011-00290-00 (1087-11) del 26 de julio de 2018, respecto de la naturaleza jurídica de las Circulares, sostuvo:
“(…) 2.4 Naturaleza jurídica de las circulares y su control jurisdiccional de legalidad. Sobre la naturaleza jurídica de las circulares, el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, ha comparado los actos administrativos ordinarios con aquellos de carácter informativo o instructivo, en los cuales no hay decisiones que produzcan efectos jurídicos nuevos, en el sentido de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, de cara al control judicial sobre aquellos.
La sección primera de esta Corporación, en sentencia de 25 de septiembre de 2003, reiteró la jurisprudencia de la misma sección proferida en el año 2000, e hizo referencia a que el control judicial de las circulares está condicionado a que estas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado. En esa oportunidad, dijo:
'Puede ocurrir, que por extralimitación de funciones, o por error de técnica administrativa, en una circular o carta de instrucción, se expidan decisiones, que son verdaderos Actos Administrativos, en tal caso se deben reconocer, y pueden ser demandables por vicios en su formación, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, lo cual ocurre con demasiada frecuencia' De la misma manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. “Pero si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios, que crean situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causas generales.”
Y en reciente providencia emanada de esta Sala se manifestó sobre el particular: “Esa posibilidad de demandar las circulares de servicio está condicionada a que las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, para efectos de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces la circular no será un acto pasible de demanda' (…)”.
La misma sección mantuvo el criterio en sentencia de 9 de marzo de 200923, al estimar que las circulares, pueden ser o no demandables, lo que depende de su contenido. Sobre el particular, explicó:
'Las instrucciones o circulares administrativas, son actos jurídicos de la Administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, dependiendo básicamente de su contenido. En efecto, esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda.
En ese sentido, mediante providencia del 3 de febrero de 2000, esta Sala manifestó: 'El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados”. (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Radicación 5236 del 3 de febrero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta)'. (…)” (Subrayas fuera de texto)
De lo anterior, es dable colegir que las circulares deben analizarse desde el punto de vista de su finalidad, por cuanto estas no siempre se limitan a impartir instrucciones a los prestadores de servicios públicos sobre algunos temas. En efecto, en ocasiones y con fundamento en las competencias previamente atribuidas, a través de las circulares se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, que por tal causa gobiernan la actividad del grupo de personas al que están dirigidas, en este caso, de los prestadores de servicios públicos, en procura de garantizar los derechos de los usuarios, en especial, el derecho fundamental al debido proceso.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- En las normas legales y regulatorias que conforman el régimen de los servicios públicos domiciliarios, y en las disposiciones generales contenidas en la Ley 1437 de 2014, no se encuentra establecido un término legal para la remisión de expedientes por parte de los prestadores de estos servicios, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en su calidad de superior funcional de segunda instancia.
- Por tal razón, los prestadores de estos servicios deben tener en cuenta lo dispuesto en las Circulares Externas SSPD 003 y 008 de 2004, expedidas por esta Superintendencia, en las que se indica que, en virtud de la facultad constitucional y legal a ella atribuida, y en pro de la defensa de los usuarios, los prestadores de servicios públicos deben enviar los expedientes para el trámite del recurso de apelación, dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en la cual se les notifique la decisión del recurso de reposición.
- Lo anterior, por cuanto las Circular 003 de 2004 es de obligatoria observancia, ya que su contenido produce efectos jurídicos y vinculantes frente a los prestadores de estos servicios, por cuanto en ella se establece un término razonable para el traslado del expediente por parte del prestador, permitiendo el trámite oportuno de los recursos de apelación interpuestos, y posibilitando el ejercicio de las funciones de la entidad, en aras de garantizar los principios de la doble instancia y el derecho de contradicción y defensa a los usuarios, propios del derecho al debido proceso, que se traduce en obtener pronta y clara respuesta a sus solicitudes.
- En este sentido, en el evento en que el prestador no de cumplimiento al término aludido, esta Superintendencia podrá sancionar al prestador por omitir el deber de remitir en forma oportuna o completa el respectivo expediente, el cual es concordante con lo dispuesto en el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, y en el artículo 29 de la Constitución Política, por lo que deben interpretarse de forma armónica.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/consulta-normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ
JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA
1. Radicado: 20215291281712
Tema: DEFENSA DEL USUARIO EN SEDE DE LA EMPRESA.
Subtema: Plazo para remitir el expediente a la Superintendencia de servicios públicos en segunda instancia.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
7. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-034-14.htm
8. http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/210/11001-3-25-000- 011-00290-00(1087-11).pdf
9.http://legal.legis.com.co/document/Index?obra=jurcol&document=jurcol_b6fa3f7fa2944fa7827611ff856aa13a
