CONCEPTO 504 DE 2023
(septiembre 11)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…)
Si bien se tiene que de la resolución No. 002 del 4 de enero del 2021 se desprenden ciertas obligaciones para los entes territoriales, como es el caso del Municipio de Pereira en lo que respecta con los aprovisionamientos con soluciones alternativas -en la zona rural-, sin embargo, también se tiene en cuenta que existen Empresas de Servicios Públicos (ESP) que no son vigiladas por el ente territorial, pero que cuentan con su respectiva facturación según los criterios de micromedición.
En contraste con lo anteriormente descrito, existen Empresas de Servicios Públicos (ESP) que si bien tienen su sistema de facturación según la micromedición que emplean, tienen usuarios adscritos que no cuentan con dicha micromedición -por distintos motivos obedeciendo a criterios de aprovisionamientos con soluciones alternativas-
Respecto a este último escenario descrito queremos solicitarles el concepto jurídico y técnico a emplear resolviendo la duda de cómo deberá realizarse el cobro a dichos usuarios que si bien están adscritos a una ESP, no pueden ser contados dentro del sistema de micromedición.
Adicionalmente, nos resulta consecuente y necesaria la proposición de una Mesa técnica para facturación en zona rural en desarrollo de la duda que se ha expuesto en el presente, toda vez que es indispensable conocer el marco tarifario con esquema diferencial para el sector rural. (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[6]
Resolución MVCT 0844 de 2018[7]
Resolución MCVT 571 de 2019[8]
Resolución MCVT 002 de 2021[9]
Resolución CRA 943 de 2021[10]
CONSIDERACIONES
Para comenzar, es importante precisar que, a través de la instancia de consulta, no es posible para esta Oficina Asesora Jurídica pronunciarse sobre situaciones de carácter particular y concreto como la mencionada en la solicitud. Lo anterior, máxime cuando tal pronunciamiento podría involucrar el ejercicio anticipado de la inspección, vigilancia y control por parte de esta Entidad.
En ese orden de ideas, de manera general, se hará referencia a los esquemas diferenciales de prestación de servicios públicos domiciliarios y sistemas de aprovisionamiento en zonas rurales, con el fin de orientar la solicitud. Por otro lado, en lo que se refiere a “(…) la proposición de una Mesa técnica para facturación en zona rural (…) que es indispensable conocer el marco tarifario con esquema diferencial para el sector rural.”, daremos traslado, tanto de la solicitud, como de esta respuesta, a la Dirección Técnica de Gestión de Acueducto y Alcantarillado para lo pertinente. Valga indicar que este traslado se realiza considerando que esta Superintendencia también presta el apoyo a la asistencia técnica que deben prestar los municipios.
Esquemas diferenciales de prestación de servicios públicos domiciliarios y sistemas de aprovisionamiento en zonas rurales.
A través del Decreto 1898 de 2016, se adicionó el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales.
Por conducto de dicho decreto, la reglamentación diferenció entre “Esquemas diferenciales de prestación de acueducto, alcantarillado o aseo en zonas rurales” y “Esquemas diferenciales de aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico” o lo que es lo mismo “soluciones alternativas para aprovisionamiento”.
Los primeros son considerados una forma de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado o aseo, a la cual los prestadores pueden acogerse bajo unas condiciones diferenciales, atendiendo un régimen de progresividad[11], y sujeta: i) a la definición de los lineamientos por parte de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), y ii) a la inclusión de dichos lineamientos en las condiciones uniformes de los respectivos contratos de servicios públicos domiciliarios, previstas por dicho organismo regulatorio.
Frente al particular, es preciso indicar que, de conformidad con los artículos 2.3.7.1.2.2 y 2.3.7.1.2.3 del Decreto MVCT 1898 de 2016, los prestadores del servicio de acueducto en área rural podrán acogerse a las condiciones diferenciales de continuidad, calidad del agua y micromedición, mediante la formulación de un plan de gestión (en adelante Plan de Gestión).
Este plan, valga la pena mencionar, debe ser ajustado a los lineamientos establecidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) a través de la Resolución MVCT 0571 de 2019, y se deberá reportar a esta Superintendencia, indicando la forma en que se dará cumplimiento progresivo a las condiciones diferenciales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.3.7.1.2.3. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
En relación con los segundos, es decir, los “[e]squemas diferenciales de aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico” o “soluciones alternativas para aprovisionamiento”, es preciso mencionar que estos no están sujetos a la regulación de la CRA, ni a la inspección, vigilancia y control por parte de esta Superintendencia. Lo anterior en la medida que dichos esquemas no se constituyen en prestación de servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 2.3.7.1.3.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el cual señala:
“ARTÍCULO 2.3.7.1.3.1. ADOPCIÓN DE SOLUCIONES ALTERNATIVAS EN ZONAS RURALES. <Artículo adicionado por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:>
(…)
PARÁGRAFO 2o. Teniendo en cuenta que las soluciones alternativas definidas en la presente sección no se constituyen en prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, en los términos de los numerales 14.22, 14.23, y 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, para las mismas no son aplicables las disposiciones de la citada norma. En consecuencia, los administradores de puntos de suministro o de abastos de agua no están sujetos a la regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento, y no son objeto de vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
(…)”
Ahora bien, respecto de los dos tipos de esquemas, es de indicar que, a través de la Resolución MVCT 0844 de 2018, el MVCT estableció los requisitos técnicos para los proyectos de agua y saneamiento básico de zonas rurales que se adelanten bajo dichos esquemas diferenciales de prestación y de aprovisionamiento.
Así mismo, a través de la Resolución MCVT 002 de 2021, dicho Ministerio definió los lineamientos de asistencia técnica y de fortalecimiento comunitario para “los esquemas diferenciales de agua y saneamiento básico en zonas rurales, y se dictan otras disposiciones”; es decir, tanto para la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico, así como para las alternativas o provisiones que no constituyen servicios públicos domiciliarios. Así lo establece el artículo 1 de la mencionada Resolución, en los siguientes términos:
“Artículo 1. Objeto y alcance. Definir los lineamientos para la asistencia técnica que brindan la Nación y las entidades territoriales a quienes prestan los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo en zonas rurales, y a quienes se autoabastecen o aprovisionan de agua para el consumo humano y doméstico y el saneamiento básico en zonas rurales empleando soluciones alternativas colectivas o individuales, y para promover el fortalecimiento comunitario que contribuye a su gestión sostenible.
Parágrafo 1. Las acciones de asistencia técnica y de fortalecimiento comunitario descritas en esta resolución, se enmarcan en las competencias de aseguramiento y gestión social para el acceso a agua potable y saneamiento básico por parte de los municipios y distritos en armonía con los esquemas diferenciales definidos por el Gobierno nacional, en las de de apoyo y coordinación para los servicios públicos domiciliarios por parte de los departamentos y en general, en la atención de las necesidades básicas de agua y saneamiento de la población rural que corresponde a las entidades territoriales.
Parágrafo 2. Teniendo en cuenta que el acceso a agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales es gestionado en su mayoría por las comunidades rurales, quienes adelanten las acciones de asistencia técnica y fortalecimiento comunitario definidas en esta resolución, deben promover la participación activa de estas comunidades de acuerdo con sus usos y costumbres y con las formas de vida del campo.”
En concordancia con lo anterior, el artículo 2 de la referida resolución señala que los lineamientos de asistencia técnica y de fortalecimiento comunitario aplican a las siguientes personas:
“Artículo 2. Ámbito de aplicación. La presente resolución aplica a los municipios y distritos, a los departamentos, a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento - PDA, y al Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico.
También aplica a las entidades públicas, mixtas o privadas en cuanto lleven a cabo las acciones de asistencia técnica o de fortalecimiento comunitario definidas en esta resolución, en colaboración o coordinación con el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, los PDA o las entidades territoriales.
También aplica a las personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo y a los administradores de soluciones alternativas de agua para consumo humano y doméstico o de saneamiento básico que operen en zonas rurales, de conformidad con los esquemas diferenciales definidos en el capítulo 1, titulo 7 parte 3, libro 2 del Decreto 1077 de 2015”. (Subrayado fuera de texto)
Ahora, se menciona en la consulta que “(…) existen Empresas de Servicios Públicos (ESP) que si bien tienen su sistema de facturación según la micromedición que emplean, tienen usuarios adscritos que no cuentan con dicha micromedición -por distintos motivos obedeciendo a criterios de aprovisionamientos con soluciones alternativas (…)”, lo que supone que se trata de un prestador que, posiblemente, suministra los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en área rural en los términos exigidos por el régimen de los servicios públicos domiciliarios, pero también cuenta con zonas donde podría estar incursionando en soluciones alternativas para aprovisionamiento de agua potable.
Frente a estas soluciones alternativas, se consulta acerca de la manera “(…) cómo deberá realizarse el cobro a dichos usuarios que si bien están adscritos a una ESP, no pueden ser contados dentro del sistema de micromedición (…)”, sin embargo, es importante reiterar que esta Superintendencia no tiene facultades para inspeccionar, vigilar y/o controlar a las soluciones alternativas de aprovisionamiento de agua potable. Siendo así, no es posible para esta Superintendencia referirse directamente al cobro mencionado.
Ahora bien, en el caso de que lo que se pretenda sea facturar a usuarios en esquemas diferenciales de prestación del servicio de acueducto en zonas rurales, es importante tener en cuenta que, a través de la Resolución MVCT 571 de 2019, se reglamentó el plan de gestión para las personas que deseen acogerse a dichos esquemas. Para el efecto, el artículo 2 señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. La presente resolución aplica a las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto, o de alcantarillado con área de prestación de servicios únicamente en zona rural que deseen acogerse a una o varias de las condiciones diferenciales definidas en el artículo 2.3.7.1.2.2 del Decreto 1077 de 2015 mediante la formulación e implementación del plan de gestión.
PARÁGRAFO 1o. <Parágrafo adicionado por el artículo 17 de la Resolución 2 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El plan de gestión no es requisito para que las personas prestadoras de los servicios de acueducto o de alcantarillado que operan en zona rural, den aplicación a los esquemas diferenciales definidos por el Gobierno nacional y a su reglamentación, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 2.3.7.1.2.1. del Decreto 1077 de 2015. En consecuencia, este plan de gestión sólo surte los efectos señalados en esta resolución. para las personas prestadoras que deseen formularlo y formalizarlo.
PARÁGRAFO 2o. <Parágrafo adicionado por el artículo 17 de la Resolución 2 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La persona prestadora del servicio de acueducto que opere en zona rural y que suministre agua con algún nivel de riesgo, está obligada a formular el plan de cumplimiento de calidad de agua de conformidad con la Resolución 0622 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.” (Subrayado fuera de texto)
De este modo, la aplicación de la referida resolución tendrá como presupuestos básicos, que: i) se trate de personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto o de alcantarillado y ii) la zona de prestación se exclusivamente rural. Establecidas estas condiciones, el prestador podrá solicita acogerse a dicho esquema diferencial de prestación, para lo cual podrá elevar la correspondiente solicitud a la CRA.
Valga indicar que este esquema permite establecer ciertas condiciones de progresividad cuando el prestador no haya alcanzado la micromedición para el cien por ciento (100%) de los suscriptores en su área de prestación. Al respecto, el artículo 10 de la Resolución MVCT 571 de 2019 señala:
“ARTÍCULO 10. PROGRESIVIDAD EN LA MICROMEDICIÓN EN EL ÁREA DE PRESTACIÓN DE SERVICIO DE ACUEDUCTO. La persona prestadora del servicio de acueducto únicamente en zona rural, que a la fecha de entrada en vigencia de esta resolución no haya alcanzado la micromedición para el ciento por ciento (100%) de los suscriptores en su Área de Prestación de Servicios (APS), y que desee acogerse a la condición diferencial de micromedición del numeral 2 del artículo 2.3.7.1.2.2 del Decreto 1077 de 2015, deberá incluir en un plan de gestión lo siguiente:
1. Enunciar las razones técnicas o socioeconómicas que dificultan la micromedición para todos los suscriptores.
2. Identificar a los suscriptores que no cuentan con micromedición, de acuerdo con su catastro de usuarios.
3. Calcular el indicador de micromedición en el año base, según lo dispuesto en el artículo 32 de la Resolución CRA 825 de 2017, adicionado por la Resolución CRA 844 de 2018.
4. Realizar la medición de los consumos de los suscriptores que no cuenten con micromedición, empleando procedimientos alternativos, tales como la sectorización física de las redes de distribución reguladores de caudal u otros instrumentos o medios para la medición y racionalización de consumos, de conformidad con el artículo 2.1.1.7 y el artículo 2.1.1.13 de la Resolución CRA 151 de 2001, modificado por el artículo 1o de la Resolución CRA 364 de 2006, o las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan.
5. Definir las metas anuales de micromedición que alcanzará progresivamente dentro de un plazo máximo de diez (10) años, dependiendo de su programa de micromedición.
PARÁGRAFO. La persona prestadora facturará el servicio de acueducto a sus suscriptores a partir de los consumos estimados descritos en este artículo, pero ello no exime a los suscriptores que hacen uso de estos procedimientos alternativos de su obligación de adquirir los equipos de micromedición dentro de los plazos señalados y de acuerdo con los requisitos técnicos que defina la persona prestadora en las condiciones uniformes del contrato de prestación del servicio de acueducto.”
En ese sentido, ante la ausencia de micromedición, la disposición explica que, entre otras exigencias, el prestador deberá incluir en un plan de gestión la realización de la medición de los consumos de los suscriptores que no cuenten con micromedición, “empleando procedimientos alternativos, tales como la sectorización física de las redes de distribución reguladores de caudal u otros instrumentos o medios para la medición y racionalización de consumos, de conformidad con el artículo 2.1.1.7 y el artículo 2.1.1.13 de la Resolución CRA 151 de 2001, modificado por el artículo 1o de la Resolución CRA 364 de 2006, o las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan.”
Bajo ese contexto, y tal como lo establece el parágrafo del artículo 10 ibídem, “La persona prestadora facturará el servicio de acueducto a sus suscriptores a partir de los consumos estimados descritos en este artículo, pero ello no exime a los suscriptores que hacen uso de estos procedimientos alternativos de su obligación de adquirir los equipos de micromedición dentro de los plazos señalados y de acuerdo con los requisitos técnicos que defina la persona prestadora en las condiciones uniformes del contrato de prestación del servicio de acueducto.”
En consecuencia, la facturación del servicio deberá calcularse con base en los consumos estimados a partir de procedimientos alternativos como la sectorización física de las redes de distribución, reguladores de caudal u otros instrumentos o medios para la medición y racionalización de consumos, en concordancia con los artículos 2.5.1.7.[12] y 2.5.1.13.[13] de la Resolución CRA 943 de 2021 (compilatorios del artículo 2.1.1.7. y 2.1.1.13 de la Resolución CRA 151 de 2001, respectivamente).
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
· Esta Superintendencia no tiene facultades para inspeccionar, vigilar y/o controlar a las soluciones alternativas de aprovisionamiento de agua potable. Siendo así, no es posible para esta Superintendencia referirse al cobro del suministro de estas soluciones.
· Ahora, en lo que refiere a los esquemas diferenciales de prestación del servicio de acueducto en zonas rurales, es importante tener en cuenta que, a través de la Resolución MVCT 571 de 2019, se reglamentó el plan de gestión para las personas que deseen acogerse a dichos esquemas.
· En particular, conforme con el artículo 10 de dicha resolución, cuando el prestador no haya alcanzado la micromedición para el cien por ciento (100%) de los suscriptores en su área de prestación, a la entrada de vigencia de esa norma, el prestador deberá estructurar un plan de gestión, y podrá facturar el servicio de acueducto a sus suscriptores, a partir de los consumos estimados, esto es, con base en procedimientos alternativos como como la sectorización física de las redes de distribución, reguladores de caudal u otros instrumentos o medios para la medición y racionalización de consumos, en concordancia con los artículos 2.5.1.7. y 2.5.1.13. de la Resolución CRA 943 de 2021 (compilatorios del artículo 2.1.1.7. y 2.1.1.13 de la Resolución CRA 151 de 2001, respectivamente).
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
WILLIAM ANDRÉS CARDENAS GALLEGO
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado: 20235292730542
TEMA: ESQUEMAS DIFERENCIALES.
Subtema: Facturación del servicio público de acueducto - Micromedición.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
7. “Por la cual se establecen los requisitos técnicos para los proyectos de agua y saneamiento básico de zonas rurales que se adelanten bajo los esquemas diferenciales definidos en el Capítulo 1, del Título 7, de la Parte del Libro 2 del Decreto número 1077 de 2015.”
8. “Por la cual se reglamenta el plan de gestión para las personas prestadoras de los servicios de acueducto o alcantarillado que deseen acogerse a condiciones diferenciales en zonas rurales.”
9. “Por la cual se definen los lineamientos de asistencia técnica y de fortalecimiento comunitario para los esquemas diferenciales de agua y saneamiento básico en zonas rurales, y se dictan otras disposiciones”
10. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”
11. De acuerdo con lo previsto en el numeral 1 del artículo 4 de la Resolución MVCT 0844 de 2018, el principio de progresividad hace referencia a que: “Los proyectos deberán enfocarse en la atención prioritaria de las necesidades básicas de agua para consumo humano y doméstico y saneamiento básico en la zona de actuación, previendo las acciones para el mejoramiento gradual de la entrega de estos servicios, en armonía con las normas vigentes de ordenamiento del suelo rural, y priorizando la atención en núcleos de población.”
12. “ARTÍCULO 2.5.1.7. ALTERNATIVAS A LA MICROMEDICIÓN. Cuando los análisis económicos demuestren su conveniencia, las personas prestadoras de servicios podrán utilizar como mecanismo de medición y racionalización de consumos, los reguladores de caudal u otros instrumentos o medios con los cuales se logre el mismo fin. A estas alternativas se les aplicará la misma política de financiamiento definida en el artículo 2.5.1.3 de la presente resolución.
(Resolución CRA 151 de 2001, art. 2.1.1.7).”
13. “ARTÍCULO 2.5.1.13. EXCEPCIÓN PARA LA INSTALACIÓN DE MICROMEDIDORES. En las zonas conformadas en su mayoría por usuarios de estratos 1 y 2 y que a la fecha de entrada en vigencia de la Resolución CRA 364 de 2006 presenten niveles de micromedición inferiores al 50% de los usuarios pertenecientes a las mismas, las personas prestadoras, en lugar de instalar micromedidores a cada usuario, podrán efectuar, para los efectos previstos en esta resolución, la sectorización física de las redes de distribución respectivas.
Una vez realizada tal sectorización, se instalará macromedidores a la entrada del sector correspondiente y se estimará el volumen de agua a ser distribuido proporcionalmente entre los usuarios del sector correspondiente que no estén micromedidos.
En todo caso, el consumo a distribuir entre los usuarios macromedidos al interior de cada zona exceptuada de micromedición, será establecido de la siguiente forma: (…)
