CONCEPTO 547 DE 2023
(octubre 3)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C
Señora:
XXXXXXXXXXXXXXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
Como antecedente de la consulta se refiere lo siguiente:
“En un Municipio de quinta categoría, la administración Municipal, en busca de optimizar la prestación del servicio de acueducto de unas viviendas rurales circunvecinas al caso urbano del Municipio, adelantó la construcción de una red de acueducto que se abaste de la Panta (sic) de Tratamiento de Agua Potable de caso urbano y cuya administración y operación se encuentra en cabeza de la Empresa de Servicios públicos del Municipio. Algunos usuarios cuentan con micromedidores. Sin embargo, estas redes y usuarios no fueron entregados a la empresa de servicios públicos bajo ninguna modalidad y a la fecha se suministra el servicio de acueducto sin contar con facturación del servicio”.
Considerando el contexto anotado, se formulan algunos interrogantes los cuales serán transcritos y respondidos en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
- Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015(6)
- Resolución MVCT 0844 de 2018(8)
- Resolución MVCT 571 de 2019(9)
- Resolución CRA 825 de 2017(10)
- Resolución CRA 844 de 2018(11)
- Resolución CRA 873 de 2019(12)
- Resolución CRA 943 de 2021(15)
- Concepto CRA 96721 de 2022
- Concepto CRA 20230120027171 de 2023
CONSIDERACIONES
Del contexto planteado en la consulta se entiende que quien desarrolla la prestación del servicio público domiciliario de acueducto es una empresa de servicios públicos del orden municipal que cuenta con algunos usuarios que tienen micromedición, pero cuyas redes y usuarios no fueron “entregados” a la empresa bajo ninguna modalidad y a la fecha se suministra el servicio de acueducto sin contar con facturación del servicio. Desde esta perspectiva se efectuará un análisis general sobre la materia, a partir de los siguientes ejes temáticos:
i) Antecedentes normativos de los esquemas diferenciales de prestación de los servicios públicos domiciliarios
El servicio público domiciliario de acueducto es considerado como la distribución por red de agua potable o apta para el consumo humano. En ese sentido, para desarrollar la prestación de este servicio público domiciliario en términos de continuidad y calidad, tal como lo exige el artículo 136 ibídem(14) debe existir una infraestructura que permita el acceso del mismo al domicilio del usuario y/o suscriptor, toda vez que, se presta a través de una infraestructura integrada por redes.
Como su objeto es la satisfacción de las necesidades básicas de bienestar y salubridad, tal como lo señala la norma, dicho servicio se encuentra sometido al régimen de los servicios públicos domiciliarios, integrado principalmente por la Ley 142 de 1994, la reglamentación emitida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT), la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y la expedición de los actos administrativos a cargo de autoridades relacionadas con la materia. Por su parte, la inspección, vigilancia y control la ejerce el Presidente de la República a través de esta Superintendencia.
No obstante, las especiales características de algunas zonas rurales impiden que la prestación del servicio público domiciliario de acueducto se desarrolle con la infraestructura requerida. En estos casos, la cobertura puede someterse a normas especiales, situación que encuentra apoyo en el numeral 3.3 del artículo 3 de la Ley 142 de 1994, el cual señala:
“ARTÍCULO 3o. INSTRUMENTOS DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL. Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata esta Ley, especialmente las relativas a las siguientes materias (…)
3.3. Regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región; fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y definición del régimen tarifario. (…)”
En este sentido, considerando las condiciones especiales y particulares de cada región, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Ley 1753 de 2015), a través del artículo 18, le asignó al Gobierno Nacional la obligación de definir esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales, zonas de difícil acceso, áreas de difícil gestión y áreas de prestación, en las cuales, por condiciones particulares, no puedan alcanzarse los estándares de eficiencia, cobertura y calidad establecidos en la ley, así como la expedición de la regulación necesaria para esquemas diferenciales de prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo previstos a cargo de CRA.
Posteriormente, el artículo 279 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022), replicó la norma e impuso la obligación a la Superintendencia de definir dichos criterios diferenciales para quienes provisionen el servicio de agua potable. Actualmente la garantía al acceso al agua y saneamiento básico se encuentra reconocida en el artículo 192 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”), en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 192. GARANTÍA DEL ACCESO A AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio definirá las condiciones para asegurar de manera efectiva al acceso a agua y al saneamiento básico en aquellos eventos en donde no sea posible mediante la prestación del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo y/o los esquemas diferenciales, incluyendo la posibilidad de garantía a través de medios alternos y los lineamientos del mínimo vital.
PARÁGRAFO. Los medios alternos serán definidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para efectos de esta reglamentación”.
Con la expedición del Decreto 1898 de 2016, actualmente compilado por el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015 en mención, cuyo objeto fue el de “(…) definir esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, y para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico y de saneamiento básico en zonas rurales del territorio nacional, en armonía con las disposiciones de ordenamiento territorial aplicables al suelo rural, acorde con lo dispuesto en los artículos 14 y 33 de la Ley 388 de 1997 o aquellas disposiciones de ordenamiento del suelo rural que las modifiquen, adicionen o sustituyan”.
En ese contexto, la implementación de los esquemas diferenciales en zonas rurales, zonas de difícil acceso, áreas de difícil gestión y áreas de prestación, tiene razón de ser en la existencia de condiciones particulares que imposibilitan el cumplimiento de los estándares de eficiencia, cobertura y calidad establecidos en la Ley 142 de 1994.
Al respecto, el libro 3, titulo 7, capítulo 1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, desarrolla tanto los esquemas diferenciales para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como los de aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico en zonas rurales. El artículo 2.3.7.1.1.1 del mencionado Decreto, respecto de los esquemas diferenciales y los sistemas de aprovisionamiento, dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.3.7.1.1.1. OBJETO. El presente capítulo tiene por objeto definir esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, y para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico y de saneamiento básico en zonas rurales del territorio nacional, en armonía con las disposiciones de ordenamiento territorial aplicables al suelo rural, acorde con lo dispuesto en los artículos 14 y 33 de la Ley 388 de 1997 o aquellas disposiciones de ordenamiento del suelo rural que las modifiquen, adicionen o sustituyan.
(Adicionado por el Decreto 1898 de 2016, art. 2)” (Subraya fuera de texto).
En ese contexto, es preciso señalar que, en zonas rurales diferentes a centros poblados rurales, el suministro del agua potable y del saneamiento básico se podrá realizar a través de dos (2) formas: i) esquemas diferenciales de prestación del servicio y ii) esquemas diferenciales para el aprovisionamiento del servicio. Estos últimos no constituyen prestación de los servicios públicos domiciliarios y, en consecuencia, no son objeto de supervisión por parte de esta Superintendencia. Por esta razón, a continuación, haremos referencia a los primeros:
ii) Esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zona rural
El artículo 2.3.7.1.2.1 que hace parte de la sección 2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, en relación con la infraestructura de estos esquemas diferenciales en centros poblados rurales(15), señaló lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.3.7.1.2.1. ADOPCIÓN DE INFRAESTRUCTURA BÁSICA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO EN ZONAS RURALES. Es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que los centros poblados rurales cuenten con la infraestructura de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. En caso de que el municipio o distrito identifique razones técnicas, operativas o socioeconómicas que impidan la prestación mediante sistemas de acueducto, alcantarillado o el servicio de aseo en los centros poblados rurales, se podrá implementar lo dispuesto en la sección 3 del presente capítulo.
PARÁGRAFO. Para la identificación de los centros poblados rurales y demás zonas rurales, se emplearán las categorías del suelo rural determinadas en el Plan de Ordenamiento Territorial - POT, Plan Básico de Ordenamiento Territorial – PBOT - o Esquema de Ordenamiento Territorial - EOT - de cada municipio o distrito, según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 388 de 1997 y en los artículos 2.2.2.2.1.3 y 2.2.2.2.1.4 del Decreto 1077 de 2015, o aquellas disposiciones de ordenamiento del suelo rural que las modifiquen, adicionen o sustituyan. Los municipios y distritos deben informar sobre las condiciones de acceso a agua potable y saneamiento básico en dichas áreas, de acuerdo con los reportes, los mecanismos y la periodicidad que defina el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
(Adicionado por el Decreto 1898 de 2016, art.2)” (Subraya fuera de texto).
Nótese que en la norma aludida, el Gobierno Nacional hizo especial énfasis en la garantía de la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo por parte de los municipios y distritos a través de la infraestructura correspondiente. En este caso, la reglamentación busca que esas condiciones diferenciales de prestación en zona rural, de una manera progresiva en el tiempo, alcancen unos estándares de calidad y continuidad.
Para el efecto, conforme lo dispuso el artículo 2.3.7.1.2.2. ibídem, la progresividad se caracteriza por contar con unas condiciones diferenciales sobre calidad del agua, micromedición y continuidad que permiten ratificar la existencia de un contrato de servicios públicos con unas condiciones uniformes particulares, una medición, facturación y metodología tarifaria, propia de la prestación de servicios públicos, así:
“ARTÍCULO 2.3.7.1.2.2. PROGRESIVIDAD EN LAS CONDICIONES DIFERENCIALES DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO O ASEO EN ZONAS RURALES. Los prestadores de acueducto, alcantarillado o aseo que operen en zonas rurales podrán sujetarse a las siguientes condiciones diferenciales:
1. Calidad del agua: El prestador del servicio de acueducto en zona rural que suministre agua con algún nivel de riesgo en su área de prestación, deberá establecer el plazo del cumplimiento de los estándares de calidad de agua potable establecidos en el Decreto 1575 de 2007 y su reglamentación, o aquellos que los modifiquen, adicionen o sustituyan.
Mientras se cumple el plazo, la persona prestadora del servicio de acueducto implementará el uso de dispositivos o técnicas de tratamiento de agua, o suministrará agua apta para consumo humano empleando medios alternos como son carrotanques, pilas públicas y otros. Así mismo, la persona prestadora, en coordinación con el municipio o distrito, la autoridad ambiental y la autoridad sanitaria, divulgarán ampliamente a los usuarios que reciben agua con algún nivel de riesgo las orientaciones técnicas para el tratamiento y manejo del agua para consumo humano al interior de la vivienda.
2. Micromedición: El prestador del servicio de acueducto en zona rural que no cuente con cobertura total de micromedición en su área de prestación, mientras alcanza este estándar, podrá realizar la medición de los volúmenes suministrados mediante procedimientos alternativos, y la facturación podrá efectuarse a partir de los consumos estimados.
3. Continuidad: El prestador del servicio de acueducto en zona rural que no pueda suministrar agua potable de manera continua dentro de su área de prestación, podrá suministrarla de manera periódica, siempre y cuando se garantice la entrega de un volumen correspondiente al consumo básico establecido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
(…)
PARÁGRAFO 1. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico definirá los lineamientos para que los prestadores establezcan la progresividad en las condiciones diferenciales establecidas en el presente artículo. De igual forma, regulará lo atinente a la inclusión de las condiciones diferenciales en los contratos de condiciones uniformes, y las tarifas diferenciales.
PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Salud y Protección Social, en coordinación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, elaborarán el protocolo de vigilancia y control de la calidad del agua para consumo humano para los eventos en que se dé aplicación al numeral primero del presente artículo.
PARÁGRAFO 3o. Las pilas públicas en zonas rurales podrán ser provistas por los prestadores del servicio de acueducto Todo el volumen de agua potable entregado en estas pilas será facturado como consumo básico, y el suscriptor recibirá un subsidio equivalente al otorgado al estrato uno (1)” (subrayado fuera del texto).
De cara a lo anterior, los prestadores que se acojan a los esquemas diferenciales estarán sujetos a lo dispuesto por el MVCT, la CRA y a la inspección, vigilancia y control por parte de esta Superintendencia. En este punto, valga anotar que, considerando que la prestación del servicio, bajo estos esquemas, está enmarcada en la existencia del contrato de servicios públicos domiciliarios con condiciones uniformes diferenciales, cuyo modelo fue introducido por la Resolución CRA 873 de 2019 (compilada en la Resolución CRA 943 de 2021); igualmente, es de aclarar que, siendo gobernado dicho contrato por la Ley 142 de 1994, su naturaleza es de carácter onerosa y por tanto, el pago del servicio por parte del usuario y/o suscriptor constituye un derecho y una obligación correlativa para ambas partes.
Por otra parte, el parágrafo 1 del artículo 2.3.7.1.2.3. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 indica que todos los prestadores que pretendan acogerse a cualquiera de las condiciones diferenciales del artículo 2 3.7.1 2.2. del referido decreto, deberán formular un plan de gestión, el cual, una vez formalizado y reportado ante esta Superintendencia, deberá incluirse en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos.
En todo caso, téngase presente que, en atención a lo previsto por el artículo 2.3.7.1.2.1 ibídem, cuando por razones técnicas, operativas o socioeconómicas, haya imposibilidad de suministrar tales servicios en centros poblados rurales bajo esas condiciones de progresividad, se habilitó la posibilidad de implementar lo dispuesto en la sección 3 del presente capítulo, es decir, a través de los sistemas de aprovisionamiento.
Por su parte, la CRA, a través de la Resolución 844 de 2018, modificó y adicionó el Titulo VI a la Resolución CRA 825 de 2017. El artículo 11 de la referida resolución adicionó, desarrollando la regulación de los esquemas diferenciales de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en zonas rurales.
De este modo, a las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en zona rural, les es aplicable la metodología tarifaria para prestadores que atiendan hasta 5.000 suscriptores en el área urbana, y aquellas que presten el servicio en el área rural, independientemente del número de suscriptores que atiendan, tal como lo establece la Resolución CRA 825 de 2017. En ese sentido, como la resolución hace parte del régimen de los servicios públicos domiciliarios por ser norma regulatoria, es de obligatorio cumplimiento por parte de los prestadores que atiendan:
- En sus APS hasta 5.000 suscriptores en el área urbana, independientemente de los suscriptores que atiendan en el área rural;
- En más de un municipio y/o distrito mediante un mismo sistema interconectado, hasta 5.000 suscriptores en el área urbana, independientemente de los suscriptores que atiendan en el área rural;
- En APS exclusivamente en el área rural, independientemente del número de suscriptores.
Claro lo anterior, la metodología tarifaria para pequeños prestadores debe ser aplicada según los segmentos previstos en ella. En todo caso, la fórmula tarifaria incluye dos componentes: (i) un cargo fijo (que incluye los costos administrativos) y (ii) un cargo por consumo (nivel de consumo en función de los costos medios de operación, inversión y de tasas ambientales). Aunque los costos de conexión a los que hace referencia el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, no se encuentran explícitos en esta metodología, lo cierto es que podrán ser determinables según las condiciones de prestación.
A su turno, el MVCT mediante la Resolución MVCT 844 de 2018, estableció los requisitos técnicos aplicables durante las etapas de perfil de proyecto, planeación, construcción y puesta en marcha, administración u operación y mantenimiento de la infraestructura destinada al suministro de agua para consumo humano y doméstico y saneamiento básico, a población asentada en zonas rurales, en concordancia con los esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, y para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico y de saneamiento básico en zonas rurales.
Así mismo, mediante Resolución MVCT 0571 de 2019 se reglamentó el plan de gestión para los prestadores de los servicios de acueducto o alcantarillado que deseen acogerse a las condiciones diferenciales en zonas rurales.
No obstante, a través de la Resolución MCVT 0002 de 2011, dicho Ministerio definió los lineamientos de asistencia técnica y de fortalecimiento comunitario para “los esquemas diferenciales de agua y saneamiento básico en zonas rurales, y se dictan otras disposiciones”; es decir, tanto para la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico, así como para las alternativas o provisiones que no constituyen servicios públicos domiciliarios. Así lo estableció el artículo 1, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 1. OBJETO Y ALCANCE. Definir los lineamientos para la asistencia técnica que brindan la Nación y las entidades territoriales a quienes prestan los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo en zonas rurales, y a quienes se autoabastecen o aprovisionan de agua para el consumo humano y doméstico y el saneamiento básico en zonas rurales empleando soluciones alternativas colectivas o individuales, y para promover el fortalecimiento comunitario que contribuye a su gestión sostenible.
PARÁGRAFO 1. Las acciones de asistencia técnica y de fortalecimiento comunitario descritas en esta resolución, se enmarcan en las competencias de aseguramiento y gestión social para el acceso a agua potable y saneamiento básico por parte de los municipios y distritos en armonía con los esquemas diferenciales definidos por el Gobierno nacional, en las de apoyo y coordinación para los servicios públicos domiciliarios por parte de los departamentos y en general, en la atención de las necesidades básicas de agua y saneamiento de la población rural que corresponde a las entidades territoriales.
PARÁGRAFO 2. Teniendo en cuenta que el acceso a agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales es gestionado en su mayoría por las comunidades rurales, quienes adelanten las acciones de asistencia técnica y fortalecimiento comunitario definidas en esta resolución, deben promover la participación activa de estas comunidades de acuerdo con sus usos y costumbres y con las formas de vida del campo”.
En consideración con las normas citadas, los prestadores que decidan acogerse a los esquemas diferenciales deben sujetarse a: i) la definición de los lineamientos establecidos por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA); y ii) a la inclusión de dichos lineamientos en las condiciones uniformes de los respectivos contratos de servicios públicos domiciliarios, previstas por dicho organismo regulatorio.
CONCLUSIONES
“1. ¿Para facturar el servicio de acueducto a los inmuebles ubicados en zona rural es necesario ampliar el Área de prestación de servicios de la empresa? ¿En caso afirmativo, como se realiza?”
El prestador que opte por formular un esquema diferencial en zona rural deberá cumplir con una o varias de las condiciones diferenciales definidas en el artículo 2.3.7.1.2.2. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, en relación con la progresividad en las condiciones diferenciales. En este sentido le resultará aplicable la Resolución CRA 825 de 2017 (compilada por la Resolución CRA 943 de 2021), aplicable a prestadores que atiendan:
- En sus APS hasta 5.000 suscriptores en el área urbana, independientemente de los suscriptores que atiendan en el área rural;
- En más de un municipio y/o distrito mediante un mismo sistema interconectado, hasta 5.000 suscriptores en el área urbana, independientemente de los suscriptores que atiendan en el área rural;
- En APS exclusivamente en el área rural, independientemente del número de suscriptores.
En todo caso, en relación con la ampliación del área de prestación de servicio para incorporar inmuebles en zona rural, es pertinente tener en cuenta lo señalado por la CRA en su Concepto 20230120027171 de 2023, así:
“Para este punto, debe considerarse que el artículo 5.3.2.1.4. de la Resolución CRA 943 de 2021, dentro de la metodología de grandes prestadores, define el Área de Prestación del Servicio - APS, como el “Área geográfica del municipio y/o distrito en la cual la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables presta el servicio”. Así mismo el artículo 5.3.2.1.6. ibídem dispone que el área de prestación del servicio deberá ser reportada al municipio y/o distrito y consignarse en el contrato de condiciones uniformes.
De este modo, será una decisión empresarial del prestador incluir dentro su APS urbana la zona rural, en este caso, ambas áreas aplicarán la misma metodología de cálculo para las actividades que componen la prestación del servicio público de aseo.
Debe tenerse presente que las personas prestadoras elaboran un contrato de prestación de servicios por cada Área de Prestación del Servicio -APS, de tal forma que, si el sector o vereda nuevo se encuentra dentro del mismo municipio o APS, el contrato de prestación del servicio será el mismo para los suscriptores y/o usuarios que se encuentren dentro de dicha área, no siendo necesario realizar nuevos contratos por cada comunidad atendida.
Por lo anterior, si un prestador en su contrato se obligó a prestar el servicio en un inmueble urbano y luego decide hacerlo también en uno rural, deberá modificar el contrato ya existente en las cláusulas respectivas(5) y además, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley 142 de 1994 informar las nuevas condiciones uniformes”.
“2. ¿El municipio debe entregar las redes a la empresa de servicios públicos para su administración y mantenimiento? A través de que medio donación, concesión u otra forma.”
Conforme con lo previsto en el literal e) del artículo 1.4.2.2. de la Resolución CRA 943 de 2021, deben someterse a procedimientos de concurrencia de oferentes los contratos que:
“e. (…) celebren las entidades territoriales y/o las empresas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo, con el objeto de asociarse con otras personas para la creación o transformación de personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, con el fin de que la empresa constituida o transformada asuma total o parcialmente la prestación del servicio respectivo y/o administre los bienes destinados de forma directa y exclusiva a la prestación del mismo y/o los ingresos recaudados vía tarifas; y/o los que celebren las empresas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo con el objeto de transferir la propiedad o el uso y goce de los bienes destinados de forma directa y exclusiva a prestar los servicios públicos, concesiones o similares y puedan cobrar tarifas a los usuarios finales, así como los que tengan por objeto transferir, a cualquier título, la administración de los bienes destinados a la prestación del servicio y/o de los ingresos recaudados vía tarifas”.
“3. ¿Jurídicamente cómo se incorporan estos usuarios a la empresa? ¿A través de acto administrativo? O cual es el procedimiento para tal fin”.
Respecto de este interrogante, debe recordarse que, al amparo de lo previsto en el numeral 9.2 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994 “[l]a libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su obtención o utilización”, constituye un derecho de los usuarios de los servicios públicos. En este sentido, la vinculación al servicio debe realizarse a través de la celebración del correspondiente contrato de servicios públicos.
Cuando el servicio público domiciliario es transferido de un prestador a otro, la Resolución CRA 873 de 2019 (modelo de condiciones uniformes para pequeños prestadores), compilada por la Resolución CRA 943 de 2021, contempla la figura de la “cesión del contrato”, de la siguiente manera:
“CLÁUSULA 30. CESIÓN. La cesión del contrato opera de pleno derecho e incluye la propiedad de los bienes utilizados para los servicios, cuando ocurre la venta del inmueble al que se le suministran los servicios.
La PERSONA PRESTADORA podrá ceder el contrato cuando, con previo aviso al SUSCRIPTOR Y/O USUARIO de mínimo dos (2) meses, no haya recibido manifestación explícita al respecto”.
De esta forma, el prestador que pretende ceder el contrato de servicios públicos celebrado con el usuario y/o suscriptor a otro prestador, debe garantizar el previo aviso y la manifestación explícita de los usuarios y/o suscriptores.
“4. ¿Se debe realizar el cobro de derechos de conexión al servicio de acueducto estos usuarios (sic) rurales?”
La CRA a través del Concepto 96721 de 2022 señaló la viabilidad de los cobros de conexión, aunque no se encuentren reglamentados de manera particular para áreas rurales, en los siguiente términos:
“(…) el artículo 1.2.1 de la Resolución CRA 943 de 2021(3), establece las definiciones de los Aportes de Conexión, los Costos Directos de Conexión, y los Cargos por Expansión del Sistema (CES), de la siguiente manera: (…)
La Resolución en cita, en el artículo 2.2.1 establece lo relacionado con los cobros por Aportes de Conexión, que aplica a todas las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado, con excepción de los sistemas administrados por organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios. En tal sentido, aun cuando no existe reglamentación alguna que permita establecer el valor a cobrar por concepto de aportes de conexión para este tipo de organizaciones y en particular los prestadores en el sector rural, a manera de ejemplo indicativo, este tipo de personas prestadoras pueden establecer los costos en que incurren para la conexión al sistema o redes existentes de un potencial suscriptor o usuario del servicio, teniendo en cuenta para ello, los elementos para el cálculo de los costos directos de conexión son descritos en el artículo 2.2.2 (…)” (Subrayas por fuera del texto).
“5. ¿Es viable realizar el cobro de 6 meses atrás de la facturación del servicio de acueducto, atendiendo que no se ha facturado por la empresa?”
Se recuerda que a las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos domiciliarios para esquemas diferenciales de prestación, les resulta aplicables, entre otras, las disposiciones de la Ley 142 de 1994. Al respecto, el artículo 150 dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 150. DE LOS COBROS INOPORTUNOS. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario”.
En ese sentido, si pasados los cinco (5) meses de haber expedido las facturas, el prestador no efectuó el cobro, bajo los presupuestos señalados en la norma, se considerará como inoportuno y, en consecuencia, no será procedente realizar dicho cobro.
“6. ¿En cuanto al cobro del servicio de acueducto debe aplicarse el estudio tarifario actualmente adoptado por la empresa o es necesario realizar otro estudio tarifario como el de un esquema diferencial?”
La necesidad de estructurar un nuevo estudio de costos dependerá del alcance del área de prestación; dado que, si esta comprende estrictamente un área rural, se entiende que los costos serán los mismos; pero si el área que atiende es urbana y se quiere incorporar una rural, evidentemente los costos varían.
En todo caso, el artículo 2.1.1.1.5.2. de la Resolución CRA 844 de 2018, compilada por la Resolución CRA 943 de 2021, frente a los costos económicos de referencia para esquemas diferenciales, dispuso que:
“ARTÍCULO 2.1.1.1.5.2. COSTOS ECONÓMICOS DE REFERENCIA PARA ESQUEMAS DIFERENCIALES. Las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado que atiendan en una APS únicamente en el área rural y que adopten los esquemas diferenciales de acueducto y alcantarillado, deberán aplicar la metodología tarifaria establecida para el cálculo de los costos económicos de referencia para las personas prestadoras del segundo segmento determinada en las Secciones 1 y 5 del Capítulo 4 del presente Título.
(…)”.
“7. ¿Puede indicar las consecuencias y/o responsabilidad del gerente al continuar suministrando el servicio de acueducto sin percibir el costo de estos?”
La prestación de los servicios públicos domiciliarios está enmarcada en la existencia del contrato de servicios públicos, el cual es gobernado por la Ley 142 de 1994, la reglamentación, regulación expedida por las autoridades de cada sector y las autoridades que de manera transversal emitan actos administrativos que tengan injerencia en la materia. Su naturaleza es de carácter onerosa y por tanto el pago del servicio por parte del usuario y/o suscriptor constituye un derecho y una obligación correlativa para ambas partes.
Bajo este entendido, la prestación del servicio de manera gratuita constituye un acto contrario al régimen de los servicios públicos domiciliarios, que puede dar lugar a investigaciones y posterior imposición de sanciones por parte de esta Superintendencia, en los términos del numeral 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994. En todo caso, se deberá tener en cuenta las particularidades de la prestación del servicio, ya que puede estarse en presencia de la prestación del servicio bajo un esquema diferencial.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
WILLIAM ANDRÉS CÁRDENAS GALLEGO
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado: 20235293064722
TEMA: PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN ZONA RURAL.
Subtema: Esquemas diferenciales de prestación de acueducto y alcantarillado,
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
7. “Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales”
8. “Por la cual se establecen los requisitos técnicos para los proyectos de agua y saneamiento básico de zonas rurales que se adelanten bajo los esquemas diferenciales definidos en el Capítulo 1, del Título 7, de la Parte del Libro 2 del Decreto número 1077 de 2015.”
9. “Por la cual se reglamenta el plan de gestión para las personas prestadoras de los servicios de acueducto o alcantarillado que deseen acogerse a condiciones diferenciales en zonas rurales.”
10. “Por la cual se establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado que atiendan hasta 5.000 suscriptores en el área urbana y aquellas que presten el servicio en el área rural independientemente del número de suscriptores que atiendan.”
11. “Por la cual se modifica y adiciona la Resolución CRA 825 de 2017".
12. “Por la cual se adopta el modelo de Condiciones Uniformes del Contrato de Servicios Públicos al que podrán acogerse las personas prestadoras de los servicios de acueducto y/o alcantarillado incluidas en el ámbito de aplicación de la Resolución número CRA 825 de 2017 o la que la modifique, adicione, sustituya o derogue y, se dictan otras disposiciones.”
15. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”
14. “ARTÍCULO 136. CONCEPTO DE FALLA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO. La prestación continua de un servicio de buena calidad, es la obligación principal de la empresa en el contrato de servicios públicos.
El incumplimiento de la empresa en la prestación continua del servicio se denomina, para los efectos de esta Ley, falla en la prestación del servicio.”
15. Según lo previsto por el parágrafo del artículo 1 de la Ley 505 de 1999 “por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refiere las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996”, “Para los efectos de esta ley se entiende por centros poblados los corregimientos, inspecciones de policía o caseríos con veinte (20) o más viviendas contiguas, localizados en la zona rural”
