CONCEPTO 611 DE 2023
(noviembre 2)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C
Señora
XXXXXXXXXX
XXXXXXX@gmail.com
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con los procesos de protección a los usuarios de servicios públicos domiciliarios y los procedimientos internos de la SSPD en materia de organización documental y del modelo integrado de planeación y gestión – MIPG, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Resolución CREG 108 de 1997(9)
Resolución CRA 943 de 2021(10)
CONSIDERACIONES
En primera instancia, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto. Lo anterior, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones, las cuales no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior y con el propósito de suministrar la información solicitada, se procederá a tratar los siguientes ejes temáticos: (i) defensa del usuario en sede del prestador - régimen y procedimiento legal aplicable; (ii) procedimiento interno - sistema integrado de gestión y mejora SIGME; (iii) modelo integrado de planeación y gestión; y (iv) derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios.
(i) Defensa del usuario en sede del prestador - Régimen y procedimiento legal aplicable
En primera medida, es preciso poner de presente que, en lo concerniente a la defensa de los usuarios en sede del prestador, los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia funciones encaminadas principalmente a: (i) actuar en segunda instancia frente a los reclamos de los usuarios, a través del recurso de apelación; (ii) conocer el recurso de queja presentado por los usuarios ante el rechazo del recurso de apelación; (iii) sancionar a los prestadores que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios; y (iv) adoptar las decisiones necesarias para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto ficto originado del silencio administrativo positivo.
Dichas funciones, en particular, son desarrolladas por esta entidad a través de la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio, y sus Direcciones Territoriales, en los términos del Decreto 1369 de 2020.
En concordancia con lo anterior, se hace necesario indicar que el proceso de defensa de los usuarios en sede del prestador es desarrollado en la Ley 142 de 1994. Particularmente, el artículo 152 ibídem estableció que es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscritor y/o usuario pueda presentar peticiones respetuosas a los prestadores. Veamos:
“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.”.
Una vez presentada la reclamación, el prestador deberá responderla en el término de 15 días hábiles contados a partir del día siguiente al de su presentación, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo; evento en el cual, el usuario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la imposición de las sanciones a que haya lugar, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto. Esto, en atención a lo consagrado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 que señala:
“Artículo 158. Del término para responder el recurso. El texto subrogado por el Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 es el siguiente:> ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 <sic, se refiere al 158> DE LA LEY 142 DE 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
Parágrafo. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.” (subraya fuera de texto)
Vale indicar que, si la respuesta otorgada por el prestador no satisface al reclamante, este podrá interponer (i) el recurso de reposición ante el prestador y (ii) en subsidio, el recurso de apelación ante esta Superintendencia. Lo anterior, siempre que se trate de actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y/o facturación, en los términos indicados en artículo 154 ibídem, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” (subraya fuera de texto).
Es importante precisar que, en relación con los actos de facturación, el citado artículo 154 estableció un límite temporal para efectuar la reclamación de las facturas del servicio de que se trate, en el sentido de indicar que los usuarios y/o suscriptores deben presentar las reclamaciones que consideren, dentro de los cinco (5) meses siguientes a la expedición de la factura que se va a reclamar; de tal manera que, si la reclamación se presenta con posterioridad a dicho plazo, será rechazada por el prestador al ser extemporánea.
En el evento en el que se rechace el recurso de apelación, el suscriptor y/o usuario podrá presentar el recurso de queja ante esta Superintendencia, con el fin de que se revise el aspecto meramente formal del rechazo del recurso de apelación interpuesto subsidiariamente al de reposición; y, en consecuencia, se determine la procedencia o no del recurso de apelación.
Ahora bien, respecto del trámite de las peticiones y los recursos presentados en materia de servicios públicos domiciliarios, el inciso 3 del artículo 153 de la Ley 142 de 1994 señala que “Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.” De esta manera, en lo no previsto en la Ley 142 de 1994, el trámite de las peticiones y recursos será el consagrado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – Ley 1437 de 2011 y en la Ley 1755 de 2015.
Particularmente, en lo que tiene que ver con las peticiones, el término de respuesta será el establecido por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, antes tratado; mientras que los aspectos tales como las modalidades de presentación, contenido, trámite de peticiones incompletas, desistimiento y traslado por competencia, será el establecido en los artículos 15 al 23 de la Ley 1437 de 2011, introducidos por sustitución por el artículo 2 de la Ley 1755 de 2015.
En lo correspondiente a los recursos de reposición y apelación, se deberá atender lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, respecto del término en el que se deben interponer y frente a que su procedencia se da únicamente sobre los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación. Así mismo, deberá atenderse lo dispuesto en el artículo 159 ibídem, de acuerdo al cual, el recurso de apelación debe ser interpuesto como subsidiario del de reposición. Veamos.
“Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo.
Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
Parágrafo. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia." (subraya fuera de texto).
De este modo, el recurso de apelación tiene el carácter de subsidiario, lo cual implica que se deberá interponer junto con el recurso de reposición ante el prestador del servicio público domiciliario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión y procederá únicamente cuando no prospere el de reposición; evento en el que el prestador deberá remitir el expediente a esta Superintendencia a fin de que resuelva de fondo el recurso de apelación.
Respecto de los requisitos de procedibilidad para la interposición de los recursos, el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011 señala lo siguiente:
“Artículo 77. Requisitos. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:
1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido.
2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.
3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.
4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio.
Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si el recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses.
Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.
Para el trámite del recurso el recurrente no está en la obligación de pagar la suma que el acto recurrido le exija. Con todo, podrá pagar lo que reconoce deber.”
De este modo, se debe tener en cuenta que además de los requisitos contenidos en el citado artículo 77 de Ley 1437 de 2011, también debe acreditarse como requisitos de procedibilidad de los recursos en materia de servicios públicos, los consagrados en los citados artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994.
Frente al trámite de respuesta del recurso de apelación, esta Oficina Asesora Jurídica mediante concepto SSPD-OJ-2018-766 manifestó:
“(…) De forma más específica y en lo que se refiere al plazo para resolver los recursos de reposición y de apelación, el artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, dispone lo siguiente:
“Artículo 79. Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.
Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.
Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.
En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio” (Subrayas fuera de texto).
La norma citada, en su aparte resaltado, indica que los recursos, salvo que se requiera la práctica de pruebas, deben resolverse de plano, pero no indica un plazo específico para hacerlo, razón por la cual ha de acudirse al inciso primero del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, según el cual “Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción”.
Lo anterior, ha sido confirmado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, quien, en Concepto con radicación 2123 correspondiente al expediente 11001-03-06-000-2012-00084-00, expedido el día 29 de octubre de 2012, señaló que:
“Para resolver los recursos administrativos las autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con los artículos 13 y 14 del CPACA, salvo disposición legal especial en contrario, Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición” (…).”.
Debe indicarse que la no resolución de un recurso de apelación en el término señalado, es decir, en el lapso de quince (15) días, no genera como consecuencia un acto administrativo ficto positivo. Por el contrario, siguiendo el contenido del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, solo hasta transcurridos dos (2) meses a partir de su presentación, se producirá como consecuencia un acto ficto administrativo negativo.
Ahora bien, respecto de los trámites adelantados por esta Superintendencia tendientes, por un lado, a sancionar a los prestadores que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios; y, por otro, a adoptar las decisiones necesarias para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto ficto originado del silencio administrativo positivo, la Ley 142 de 1994 no contempló un procedimiento especial que se deba seguir.
Por esta razón, para la eventual imposición de sanciones, la Superintendencia adelanta el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el artículo 47 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Para las actuaciones administrativas de reconocimiento de los efectos favorables del silencio administrativo positivo, el trámite aplicable es el contenido en el artículo 34 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, que refiere al procedimiento administrativo general.
Finalmente, es pertinente tener en cuenta que el trámite de los recursos de apelación y queja y de las actuaciones administrativas y sancionatorias que esta Superintendencia adelanta en el marco de la defensa de los usuarios, dan lugar a la expedición de actos administrativos de carácter particular y concreto, los cuales son notificados a las partes, siguiendo las reglas que sobre notificaciones contempla los artículos 66 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Esto, por remisión expresa del artículo 159 de la Ley 142 de 1994.
(ii) Procedimiento interno - sistema integrado de gestión y mejora (SIGME).
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en cumplimiento de su misión institucional de promover y proteger los derechos y deberes de los usuarios y prestadores de los servicios públicos domiciliarios, y la prestación de estos servicios esenciales de manera sostenible y con calidad, ha implementado el Sistema Integrado de Gestión de Calidad, contenido en la norma ISO 9001, a fin de demostrar la capacidad de satisfacer las necesidades de los usuarios y prestadores.
En aplicación de la norma de calidad, esta Superintendencia procedió a estandarizar los procesos que en virtud de sus competencias legales se adelantan al interior de la Entidad. Para estos efectos, la Superintendencia creó el Sistema Integrado de Gestión y Mejora -SIGME; allí se encuentran publicados todos los procedimientos internos establecidos por la entidad. Particularmente, para el caso en consulta, es preciso hacer referencia a los siguientes procedimientos: (i) organización documental; radicación, tipificación de documentos e inclusión en los expedientes; y (ii) conservación y mantenimiento documental de los trámites.
Los procedimientos pueden ser consultados fácilmente por todos los usuarios y prestadores de la siguiente forma:
- Organización documental; radicación, tipificación de documentos e inclusión en los expedientes
1. Ingreso al link http://sigmecalidad.superservicios.gov.co/ accediendo con el usuario: consulta y clave: consulta.
2. En el diagrama del mapa de procesos, debe dar clic en el proceso de “Gestión Documental”. La página le mostrará dos veces el diagrama, por tanto, debe seleccionar este proceso dos veces.
3. Luego de lo anterior, se hará visible una página en donde encontrará las siguientes siete listas desplegables: Formatos – Instructivos - Manual – Plan – Proceso – Diagrama - Registro. Deberá hacer clic en la lista desplegable de “Instructivos”.
4. Al ingresar a la lista de instructivos, deberá hacer clic en el GD-I-003 Instructivo Organización Documental; visualizará un archivo pdf, en donde encontrara los lineamientos necesarios para preparar, conformar, organizar y acceder a los documentos de archivo que son generados en ejercicio de las funciones administrativas, misionales, estratégicas, apoyo, etc.
Cabe informar que el instructivo fue desarrollado en cumplimiento de la Ley General de Archivos - Ley 594 de 2000 “Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones”, y del Decreto 1080 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura”.
Este tiene como objetivos: (i) suministrar pautas técnicas y administrativas para la organización de los archivos de gestión de la Superservicios; (ii) facilitar el control, acceso y trámite de los documentos de archivo; (iii) estandarizar la organización de los archivos de gestión en la Entidad; y (iv) prevenir posibles investigaciones, no conformidades y hallazgos de los entes de control por pérdida o deterioro de documentos e incumplimiento a la ley archivística.
Por la extensión del documento, no se hará su transcripción, sin embargo, con el presente concepto se remitirá copia del mismo.
- Conservación y mantenimiento documental de los trámites.
El Sistema Integrado de Conservación-SIC de la Superservicios hace parte de las herramientas técnicas y estratégicas que tienen por finalidad implementar las acciones de conservación y preservación de la memoria institucional a corto, mediano y largo plazo; basados en los parámetros establecidos en la Ley 594 del 2000, el Decreto 1080 del 2015 y el Acuerdo 006 del 2014 del Archivo General de la Nación (AGN).
Así mismo, el SIC se encuentra articulado estratégicamente con la Política de Gestión Documental, el Programa de Gestión Documental– PGD y el Plan Institucional de Archivos -PINAR. El patrimonio documental de la Superservicios debe ser administrado con la implementación de un sistema integrado de conservación en cada una de las fases del ciclo vital de documento, de acuerdo al artículo 46 de la Ley 594 del m y lo establecido en el artículo 2.8.2.5.9. del Decreto 1080 del 2015, donde se contempla la preservación a largo plazo.
Para estos efectos, la Superservicios estableció los procesos que se encuentran contenidos en los siguientes documentos:
- Manual Del Sistema integrado De Conservación.
- Plan De Preservación Digital A Largo Plazo Del Sistema Integrado De Conservación.
- Plan de conservación documental del sistema integrado de conservación.
Estos documentos pueden ser consultados siguiendo la siguiente ruta:
1. Ingreso al link http://sigmecalidad.superservicios.gov.co/ accediendo con el usuario: consulta y clave: consulta.
2. En el diagrama del mapa de procesos, debe dar clic en el proceso de “Gestión Documental”. La página le mostrará dos veces el diagrama, por tanto, debe seleccionar este proceso dos veces.
3. Luego de lo anterior, se hará visible una página en donde encontrará las siguientes siete listas desplegables: Formatos – Instructivos - Manual – Plan – Proceso – Diagrama - Registro. Deberá hacer clic en la lista desplegable de “Manual” y “Plan” respectivamente.
4. Al ingresar a la lista de Manual, deberá hacer clic en el GD-M-001 Manual del Sistema Integrado de Conservación Documental; visualizará un archivo.pdf, en el que encontrara los lineamientos referentes a la conservación del acervo documental de la entidad, así como los espacios donde se almacena la documentación, teniendo en cuenta los aspectos administrativos, normativos, económicos, técnicos y tecnológicos; ya que esto contribuye a la eficiencia administrativa y son esenciales para la conservación de la memoria histórica de la entidad.
5. Al ingresar a la lista de Plan, deberá hacer clic en el GD-PL-002 Plan de Preservación Digital a Largo Plazo del Sistema Integrado de Conservación; visualizará un archivo.pdf en el que encontrara las estrategias de preservación digital a largo plazo que deberá desarrollar la Superservicios para que la información que genera o gestiona en el ejercicio de sus funciones se preserve en el tiempo, independiente del medio o tecnología utilizada para su creación o almacenamiento durante su ciclo vital.
De igual manera, deberá hacer clic en el plan GD-PL-003 Plan de Conservación Documental del Sistema Integrado de Conservación; visualizará un archivo.pdf en el que encontrara los lineamientos encaminados a garantizar la conservación preventiva de los documentos, que fueron producidos o recibidos por la Superservicios para mantener las características físicas y funcionales de los documentos de archivo.
Por la extensión de los documentos, no se hará transcripción de estos, sin embargo, con el presente concepto se remitirá copia de ellos.
(iii) Modelo Integrado de Planeación y Gestión
El artículo 133 de la Ley 1753 de 2015 prevé la necesidad de contemplar un nuevo modelo de gestión, en los siguientes términos:
“Artículo 133. Integración de sistemas de gestión. Intégrense en un solo Sistema de Gestión, los Sistemas de Gestión de la Calidad de que trata la Ley 872 de 2003 y de Desarrollo Administrativo de que trata la Ley 489 de 1998. El Sistema de Gestión deberá articularse con los Sistemas Nacional e Institucional de Control Interno consagrado en la Ley 87 de 1993 y en los artículos 27 al 29 de la Ley 489 de 1998, de tal manera que permita el fortalecimiento de los mecanismos, métodos y procedimientos de control al interior de los organismos y entidades del Estado.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia y establecerá el modelo que desarrolle la integración y articulación de los anteriores sistemas, en el cual se deberá determinar de manera clara el campo de aplicación de cada uno de ellos con criterios diferenciales en el territorio nacional.
Una vez se reglamente y entre en aplicación el nuevo Modelo de Gestión, los artículos 15 al 23 de la Ley 489 de 1998 y la Ley 872 de 2003 perderán vigencia.”.
El Modelo Integrado de Planeación y Gestión - MIPG- ha sido diseñado por el Gobierno Nacional para guiar la gestión institucional de las entidades. En especial, se deben articular los sistemas de Gestión y Control Interno, unificar y armonizar los procesos, y así desarrollar de forma integral la gestión de la entidad. Acorde con la definición del DAFP, el MIPG es “una herramienta que simplifica e integra los sistemas de desarrollo administrativo y gestión de la calidad y los articula con los sistemas de control interno para hacer los procesos dentro de la entidad más sencillos y eficientes”.
Este modelo se rige por 6 principios que son los ejes orientadores de la gestión pública: i) Orientación a resultados, ii) Articulación interinstitucional, iii) Excelencia y calidad, iv) Aprendizaje e innovación, v) Integridad, transparencia y confianza y vi) Toma de decisiones basada en evidencia.
Opera a través de siete dimensiones: i) Talento Humano, ii) Direccionamiento estratégico, iii) Gestión para valores con resultados, iv) Evaluación de resultados, v) Información y comunicación, vi) Gestión del conocimiento y vii) Control Interno y para la implementación de estas deberán tenerse en cuenta los lineamientos de las Políticas de Gestión y Desempeño Institucional, también señaladas en el modelo.
En cumplimiento a las políticas del MIPG, la Superservicios ha establecido los procedimientos en cada una de las siete dimensiones, las cuales se encuentran publicadas en el sistema integrado de gestión y mejora (SIGME) visible en el link https://sigmecalidad.superservicios.gov.co/.
Allí encontrará un mapa de procesos de MIPG, tal como se observa a continuación:
Haciendo clic en el mapa de procesos señalado, encontrará un esquema con cada una de las dimensiones del MIPG. Entrando a cada uno de ellas, podrá consultar los procesos y planes diseñados por la Superintendencia.
(iv) Derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios
La ley 142 de 1994 dispone que la Defensa de los Usuarios, en Sede de la Empresa, no es otra cosa que el derecho de estos a presentar peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Sin embargo, este no es el único derecho que le asiste a los usuarios, ya que, por ejemplo, el artículo 9 de la Ley 142 de 1994 también consagra derechos relativos al acceso a los servicios públicos, facturación, medición, etc., todos ellos destinados a la protección del usuario y al buen funcionamiento del mercado económico de los servicios públicos. Al tenor literal la norma establece:
“Artículo 9o. Derecho de los usuarios. <Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, [siempre que no contradigan esta ley, a]:
9.1. Obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de plazos y términos que para los efectos fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las categorías de los municipios establecida por la ley.
9.2. La libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su obtención o utilización.
9.3. Obtener los bienes y servicios ofrecidos en calidad o cantidad superior a las proporcionadas de manera masiva, siempre que ello no perjudique a terceros y que el usuario asuma los costos correspondientes.
9.4. Solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando no se trate de información calificada como secreta o reservada por la ley y se cumplan los requisitos y condiciones que señale la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Parágrafo. <Aparte entre paréntesis cuadrados [...] corregido mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> [Las Comisiones de Regulaciones], el ejercicio de las funciones conferidas por las normas vigentes, no podrá <sic> desmejorar los derechos de los usuarios reconocidos por la ley.”.
Además de las normas de protección previstas en la Ley 142 de 1994, las Comisiones de Regulación expiden normas de protección de los derechos de los usuarios. Dentro de estas se pueden citar la Resolución 108 de 1997, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, y la Resolución compilatoria 943 de 2021, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA.
Así mismo, la Constitución Política, como norma de normas, es aplicable también a los usuarios de servicios públicos domiciliarios, en todo lo que tiene que ver con el derecho al debido proceso y sus diferentes instituciones.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
“1) se me aclare cuál es la normatividad vigente que rige los procesos de protección a los usuarios de servicios públicos domiciliarios de competencia de esta entidad.”.
El procedimiento de la defensa de los usuarios en sede del prestador tiene asidero jurídico en lo dispuesto en los artículos 152 a 159 de la Ley 142 de 1994. Particularmente, el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 consagra que es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos. Estas peticiones, quejas y/o recursos deberán ser atendidos por el prestador en el término de 15 días hábiles contados a partir del día siguiente al de su presentación, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo que se consagra en el artículo 158 ibídem. Si presentada la reclamación, la respuesta otorgada por el prestador no satisface al reclamante, este podrá interponer el recurso de reposición ante el prestador y, en subsidio, el recurso de apelación ante esta Superintendencia, conforme lo indican los artículos 154 y 158 de la Ley 142 de 1994.
Respecto del trámite de las peticiones y los recursos presentados en materia de servicios públicos domiciliarios, el inciso 3 del artículo 153 de la Ley 142 de 1994 señala que “Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.”. De esta manera, en lo no previsto en la Ley 142 de 1994, el trámite de las peticiones y recursos será el consagrado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – Ley 1437 de 2011 y en la Ley 1755 de 2015.
Particularmente, en lo que tiene que ver con las peticiones, el término de respuesta será el establecido por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, antes señalado; mientras que los aspectos tales como, las modalidades de presentación, contenido, trámite de peticiones incompletas, desistimiento y traslado por competencia, será el establecido en los artículos 15 al 23 de la Ley 1437 de 2011, introducidos por sustitución por el artículo 2 de la Ley 1755 de 2015.
Por su parte, respecto de los recursos de apelación y queja, su trámite deberá atender lo dispuesto en los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994 respecto del término en que se deben interponer y de los actos contra los que procede; y las disposiciones contenidas en los artículos 13, 14, 74, 77 y 79 de la Ley 1437 de 2011, en lo relativo a los temas no dispuestos en la Ley 142 de 1994.
Por último, en lo que tiene que ver con la figura del silencio administrativo positivo, este se rige por lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. Al interior de la Superintendencia, para el caso del procedimiento administrativo sancionatorio, su trámite se atiene a lo previsto en los artículos 47 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Para las actuaciones administrativas de reconocimiento de los efectos favorables del acto presunto, el trámite aplicable es el contenido en el artículo 34 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, que refiere al procedimiento administrativo general.
“2) Cuál es el procedimiento establecido por la entidad para tipificar los radicados asignados, crear y/o incluir en el expediente virtual?”.
Como se mencionó en las consideraciones del presente concepto, el procedimiento interno de esta Superintendencia para la organización documental como la radicación, tipificación de documentos e inclusión en los expedientes, se encuentra establecido en el Sistema Integrado de Gestión y Mejora -SIGME a través del instructivo GD-I-003 Instructivo Organización Documental, como forma de organización interna, cuyo fundamento es la Ley General de Archivos - Ley 594 de 2000 y el Decreto 1080 de 2015.
Dicho procedimiento interno es implementado para la estandarización de trámites, así mismo, tiene carácter de información pública y por tanto se encuentra publicado en la página web institucional de la Superintendencia www.superservicios.gov.co. A su vez, puede ser consultado en la ruta descrita en el eje temático de “Procedimiento interno - sistema integrado de gestión y mejora SIGME” de este concepto. En todo caso, se remite para su conocimiento.
“3) Cuál es el procedimiento interno de la entidad para conservar y mantener el archivo documental de los trámites?”
El Sistema Integrado de Conservación-SIC de la Superservicios hace parte de las herramientas técnicas y estratégicas que tienen por finalidad implementar las acciones de conservación y preservación de la memoria institucional a corto, mediano y largo plazo; basados en los parámetros establecidos en la Ley 594 del 2000, el Decreto 1080 del 2015 y el Acuerdo 006 del 2014 del Archivo General de la Nación (AGN).
Así mismo, el SIC se encuentra articulado estratégicamente con la Política de Gestión Documental, el Programa de Gestión Documental– PGD y el Plan Institucional de Archivos -PINAR. El patrimonio documental de la Superservicios debe ser administrado con la implementación de un sistema integrado de conservación en cada una de las fases del ciclo vital de documento, de acuerdo al artículo 46 de la Ley 594 del 2000 y lo establecido en el artículo 2.8.2.5.9. del Decreto 1080 de 2015, donde se contempla la preservación a largo plazo.
Para estos efectos, la Superservicios estableció los procesos que se encuentran contenidos en los siguientes documentos: (i) manual del sistema integrado de conservación; (ii) plan de preservación digital a largo plazo del sistema integrado de conservación; y (iii) plan de conservación documental del sistema integrado de conservación, los cuales pueden ser consultados en la ruta descrita en las consideraciones del presente concepto. En todo caso, se remite copia de los documentos para su conocimiento.
“4) la entidad cuenta con una relatoría para consultar las decisiones adoptadas en los procesos de protección a los usuarios de servicios públicos? y de ser así, ¿puede un tercero ajeno al trámite consultarlo? ¿Cuál es el paso a paso?”.
El trámite de los recursos de apelación y queja, y de las actuaciones administrativas y sancionatorias que esta Superintendencia adelanta en el marco de la defensa de los usuarios, da lugar a la expedición de actos administrativos de carácter particular y concreto, los cuales son notificados a las partes, siguiendo las reglas que sobre notificaciones contempla los artículos 66 y siguientes del CPACA - Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, como quiera que los actos administrativos proferidos por la Entidad, al ser proferidos en el marco de una actuación administrativa de carácter particular y concreto, son inter partes, no se cuenta con una relatoría en el que estos puedan ser consultados.
“5) Cuál es el Modelo Integrado de Planeación y Gestión de la Superintendencia”.
El Modelo Integrado de Planeación y Gestión -MIPG- ha sido diseñado por el Gobierno Nacional para guiar la gestión institucional de las entidades. En especial, se deben articular los sistemas de Gestión y Control Interno, unificar y armonizar los procesos, y así desarrollar de forma integral la gestión de la entidad. Acorde con la definición del DAFP, el MIPG es “una herramienta que simplifica e integra los sistemas de desarrollo administrativo y gestión de la calidad y los articula con los sistemas de control interno para hacer los procesos dentro de la entidad más sencillos y eficientes”.
Este modelo se rige por 6 principios que son los ejes orientadores de la gestión pública: i) Orientación a resultados, ii) Articulación interinstitucional, iii) Excelencia y calidad, iv) Aprendizaje e innovación, v) Integridad, transparencia y confianza y vi) Toma de decisiones basada en evidencia. Opera a través de las siete dimensiones señaladas en las consideraciones del presente concepto, las cuales han sido desarrolladas por la Superintendencia a través de procesos que se encuentran publicados en el sistema integrado de gestión y mejora (SIGME) visible en el link https://sigmecalidad.superservicios.gov.co/.
“6) Cuáles son los derechos (sic) y deberes de los usuarios de servicios públicos domiciliarios?”.
La ley 142 de 1994 dispone que la defensa de los usuarios, en sede de la empresa, no es otra cosa que el derecho de los mismos a presentar peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos. Sin embargo, este no es el único derecho que le asiste a los usuarios, toda vez que el artículo 9 ibídem consagra una serie de derechos relativos al acceso a los servicios públicos, facturación, medición, etc.
Además, las Comisiones de Regulación expiden normas de protección de los derechos de los usuarios. Dentro de estas se pueden citar la Resolución 108 de 1997, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, y la Resolución compilatoria 943 de 2021, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA.
De igual manera, la Constitución Política, como norma de normas, es aplicable también a los usuarios de servicios públicos domiciliarios, en todo lo que tiene que ver con el derecho al debido proceso y sus diferentes instituciones.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicados 20235293616182 - 20235294044752
TEMA: DEFENSA DEL USUARIO EN SEDE DEL PRESTADOR
Subtema: Sistema Integrado de Gestión y Mejora (SIGME).
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
7. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
8. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
9. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones.”
10. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”
