CONCEPTO 705 DE 2022
(diciembre 9)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Solicitud de concepto[1]
Concepto SUPERSERVICIOS 223 de 2025 |
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
En la comunicación de consulta se expone la siguiente situación:
“(...) A. CONSIDERACIONES
1. Actualmente nos encontramos realizando un estudio sobre los diferentes actores que participan en la cadena de la gestión ambiental de residuos sólidos aprovechables orientada a la generación de valor agregado de estos materiales y su reincorporación a los procesos productivos.
2. Hemos evidenciado una ausencia de regulación en cuanto a los lineamientos que deben cumplir los centros de acopio.
3. Por centros de acopio nos referimos a aquellas instalaciones donde actualmente se llevan a cabo procesos de recepción, clasificación, pesaje, compactación, pre-transformación y almacenamiento temporal de residuos sólidos aprovechables (i.e. plástico, cartón, vidrio, papel y metales), diferentes de las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECA).
4. De igual forma, tampoco evidenciamos referencia en la normatividad vigente a exigencias o requisitos mínimos regulatorios para la comercialización de los residuos sólidos aprovechables (i.e. plástico, cartón, vidrio, papel y metales) que se encuentran en los centros de acopio. (...)”
Con fundamento en lo anterior, se formularon una serie preguntas acerca de los centros de acopio donde se llevan a cabo procesos de recepción, clasificación, pesaje, compactación, pre-transformación y almacenamiento temporal de residuos sólidos aprovechables, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[6]
Resolución 1407 de 2018[7] del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Resolución SSPD 20181000120515 de 2018[8]
CONSIDERACIONES
Previo a atender las inquietudes planteadas, y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no es procedente emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto. Lo anterior, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia, ni tienen carácter obligatorio ni vinculante; siendo que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015.
Así las cosas, es pertinente partir indicando que, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 142 de 1994, el servicio público de aseo, así como sus actividades complementarias, se encuentran sometidos a la inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia. Este servicio está definido en el numeral 24 del artículo 14 ibídem, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(...)
14.24. Servicio público de aseo. (Numeral modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001). Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.
Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y, aprovechamiento. (...)”.
Por su parte, la actividad de aprovechamiento se define en el numeral 6 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, en los siguientes términos:
“ARTICULO 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
(...)
6. Aprovechamiento. Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora.
(Decreto 2981 de 2013, art. 2, modificado por el Decreto 596 de 2016, art. 2)
(...).”.
En virtud de las definiciones revisadas, la actividad de aprovechamiento implica i) la recolección de residuos aprovechables, ii) el transporte selectivo hasta las estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECA) y iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la ECA, estas últimas que se definen en el numeral 16 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
(...)
16. Estación de clasificación y aprovechamiento. Son instalaciones técnicamente diseñadas con criterios de ingeniería y eficiencia económica, dedicadas al pesaje y clasificación de los residuos sólidos aprovechables, mediante procesos manuales, mecánicos o mixtos y que cuenten con las autorizaciones ambientales a que haya lugar”. (Subraya fuera de texto)
Nótese que en estas definiciones no se hace referencia expresa a los centros de acopio mencionados en el escrito de consulta, por lo cual, dichos centros, en principio, no hacen parte del servicio público de aseo que le compete vigilar a esta entidad. Sin perjuicio de lo anterior, esta Oficina Asesora procedió a solicitar apoyo al Grupo de Aprovechamiento de la Dirección Técnica de Gestión de Aseo de esta Entidad frente a la consulta formulada, haciendo especial énfasis en que se establecieran las diferencias existentes entre los centros de acopio y las ECA, para lo cual dicho Grupo emitió la siguiente respuesta:
“(...) Teniendo en cuenta que el objeto de la actividad complementaria de aprovechamiento son los residuos sólidos aprovechables, resulta pertinente que esta Dirección Técnica ofrezca claridad sobre algunos de los aspectos relevantes en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos.
El adecuado manejo y/o gestión de los residuos sólidos es un aspecto que supone la estructuración de políticas públicas integrales que involucran no sólo la prestación del servicio público de aseo, sino también el desarrollo de un enfoque ambiental, con el fin de obtener un mayor impacto en materia de cobertura y calidad. El direccionamiento de los residuos sólidos en el marco de la prestación del servicio público de aseo ha sido liderado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MVCT y previsto por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, a través de diferentes Documentos CONPES, como el 3530 de 2008 y el 3874 de 2016, donde el Estado busca avanzar de un modelo lineal hacia uno gradual de economía circular.
El Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 de 2015, establece como obligaciones de los municipios y distritos, además de definir el esquema de prestación del servicio de aseo, formular y desarrollar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y adoptar en éstos las determinaciones para incentivar procesos de separación en la fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los procesos de aprovechamiento de residuos sólidos, entendido este como un instrumento de planeación municipal o regional para el manejo de residuos sólidos, aspecto que, de cara a los lineamientos públicos emitidos por el Gobierno Nacional, coincide con el avance hacia “una economía circular, la cual tiene como objetivo lograr que el valor de los productos y materiales se mantenga durante el mayor tiempo posible en el ciclo productivo”[9].
Conforme con lo señalado en el numeral 41 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el residuo sólido aprovechable es considerado como “cualquier material, objeto, sustancia o elemento sólido que no tiene valor de uso para quien lo genere, pero que es susceptible de aprovechamiento para su reincorporación a un proceso productivo”, de manera que cualquier tipo de residuo que cumpla tales condiciones puede ser objeto de aprovechamiento, salvo los residuos considerados como RESPEL - Residuos Sólidos Peligrosos y RES - Residuos Sólidos Especiales. Dentro de esta clasificación, se encuentran los Residuos de Construcción y Demolición - RCD, así como los Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos – RAEE´S, que se reglamentan por una norma especial y que no pueden ser objeto de cobro de tarifa de la actividad de aprovechamiento, entre otros.
Ahora bien, la actividad complementaria que compete esta Superintendencia en observancia de su solicitud es la de aprovechamiento, que se encuentra enmarcada en el servicio público de aseo definido por el artículo 14 ibídem en los siguientes términos:
“14.19. Saneamiento básico. Son las actividades propias del conjunto de los servicios domiciliarios de alcantarillado y aseo.
(...)
14.24. (Modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001). Servicio público domiciliario de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. (resaltado fuera de texto)
En este sentido el artículo 2.3.2.1.1. adopta la siguiente definición de aprovechamiento
(...)
6. Aprovechamiento. Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora.
(Decreto 2981 de 2013, art. 2, modificado por el Decreto 0596 de 2016, art. 2)
En consideración con las normas citadas, se reitera que el aprovechamiento constituye una actividad complementaria propia del servicio público de aseo y por lo tanto su prestación se encuentra condicionada al cumplimiento del principio de integralidad[10], que comprende, i) la recolección de residuos aprovechables, ii) el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), y iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA); lo que quiere decir que su prestación está condicionada a una infraestructura y reglamentación especial.
De acuerdo con la definición prevista en el numeral 16 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento – ECA, “Son instalaciones técnicamente diseñadas con criterios de ingeniería y eficiencia económica, dedicadas al pesaje y clasificación de los residuos sólidos aprovechables, mediante procesos manuales, mecánicos o mixtos y que cuenten con las autorizaciones ambientales a que haya lugar”.
Aunque la finalidad de una ECA es el pesaje y clasificación de los residuos, quien preste la actividad de aprovechamiento, en virtud del principio de integralidad, deberá ser responsable en un todo de su prestación, incluyendo la operación de la(s) ECA que registre para el efecto, en los términos de lo señalado en el artículo 3 de la Resolución MVCT 0276 de 2016, que dispone lo siguiente:
“Artículo 3. Integralidad de la actividad de aprovechamiento. Para dar cumplimiento con la integralidad de la actividad de aprovechamiento, de que trata el artículo 2.3.2.5.2.1.5 del Decreto1077 de 2015, adicionado por el Decreto 596 de 11 de abril de 2016, se deberá tener en cuenta que:
I. Una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento tendrá que registrar y responder por la recolección selectiva, así como por el pesaje y clasificación de por lo menos una estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).
II. ii. Una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento podrá responder por una o varias estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECAs).
III. iii. Una estación de clasificación y aprovechamiento (ECA) solo podrá ser registrada por una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento.
Lo anterior, sin perjuicio de que la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, responsable de la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), pueda recibir residuos aprovechables a otras personas prestadoras de la actividad y a otros recicladores.
En todo caso, quien reportará al Sistema Único de Información (SUI) será el responsable de la ECA.
Parágrafo: Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento no podrán imponer restricciones injustificadas al recibo en las estaciones de clasificación y pesaje (ECAs) de la recolección y transporte de residuos aprovechables. Por lo tanto, deberá recibir los residuos sólidos ordinarios aprovechables de acuerdo con su capacidad de operación”.
Por otro lado, en cuanto a la infraestructura, las ECA deben acreditar, como mínimo, los siguientes requisitos:
“Artículo 2.3.2.2.2.9.86. Requisitos mínimos para las estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECA). Las estaciones de clasificación y aprovechamiento deberán cumplir como mínimo con los siguientes requisitos:
1. Contar con el uso del suelo compatible con la actividad.
2. Contar con una zona operativa y de almacenamiento de materiales cubierta y con cerramiento físico con el fin de prevenir o mitigar los impactos sobre el área de influencia.
3. Contar con el respectivo diagrama de flujo del proceso incluidos la recepción, pesaje y registro.
4. Contar con medidas de seguridad industrial.
5. Contar con áreas para:
- Administración
- Recepción
- Pesaje
- Selección y clasificación
- Almacenamiento temporal de materiales aprovechables
- Almacenamiento temporal para materiales de rechazo incluidos aquellos de rápida biodegradación.
6. Contar con instrumentos de pesaje debidamente calibrados de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1074 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo”.
7. Contar con un sistema de control de emisión de olores.
8. Contar con un sistema de prevención y control de incendios.
9. Contar con sistemas de drenaje para las aguas lluvias y escorrentía subsuperficial.
10. Contar con sistema de recolección y tratamiento de lixiviados cuando sea del caso.
11. Contar con pisos rígidos y las paredes que permitan su aseo, desinfección periódica y mantenimiento mediante el lavado.
12. Estar vinculado al servicio público de aseo como usuario, para efectos de la presentación y entrega de rechazos con destino a disposición final.
Parágrafo. Ninguna autoridad podrá imponer obligaciones adicionales a las establecidas en el presente decreto para la operación de las estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECAS).
(Decreto 2981 de 2013, art. 87, modificado por el Decreto 0596 de 2016, art. 6).”
Aclarado lo anterior, resulta importante señalar que el peticionario conoce que las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECA) son diferentes a los Centros de Acopio, toda vez que menciona:
“Los centros de acopio son aquellas instalaciones donde actualmente se llevan a cabo procesos de recepción, clasificación, pesaje, compactación, pre-transformación y almacenamiento temporal de residuos sólidos aprovechables (i.e. plástico, cartón, vidrio, papel y metales), diferentes de las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECA)”.
Lo que nos permite concluir que los centros de acopio no hacen parte de la actividad complementaria de aprovechamiento sometida a la inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como quiera que, no se cumple con el principio de integralidad referido anteriormente, pues la recolección de residuos aprovechables, su transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento – ECA y la clasificación y pesaje de los residuos en la ECA, constituyen integralmente la actividad de aprovechamiento, de manera que, su prestación, ineludiblemente, involucra estas tres subactividades, de suerte que no es posible prestarla de manera fraccionada.
Ahora, el hecho de que el material sea: i) clasificado y pesado en una ECA que no se encuentra inscrita por el prestador, ii) sea entregado directamente al comercializador o comprador final, o iii) sea almacenado e incluso clasificado utilizando puntos de acopio y/o establecimientos transitorios para los materiales recolectados, entre otras circunstancias, no inhabilita a la Superintendencia para ejercer sus funciones de policía administrativa, en tanto que, su funcionamiento y la prestación de la actividad en dichas condiciones, supone la prestación irregular de la actividad complementaria de aprovechamiento.
No obstante, esta Dirección Técnica, procede a dar respuesta sobre sus peticiones, para lo cual, resulta necesario indicar que el Ordenamiento Jurídico Colombiano impone a los municipios y distritos, la obligación de definir el esquema de prestación del servicio de aseo, y además formular y desarrollar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y adoptar en éstos las determinaciones para incentivar procesos de separación en la fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los procesos de aprovechamiento de residuos sólidos.
En los anteriores términos, esta entidad considera[11] que será la Entidad Territorial, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGRIS) y el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), el encargado de definir todas las directrices que permitan la instalación y el funcionamiento de los centros de acopio, por los siguientes motivos:
- PGIRS: los Municipios y Distritos, deberán elaborar y mantener actualizado un Plan Municipal o Distrital para la Gestión Integral de Residuos o desechos sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la política para la Gestión Integral de los Residuos expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, cuyo objetivo es incentivar procesos de separación en la fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los procesos de aprovechamiento de residuos sólidos, y para esto, entre otras funciones deberá identificar alternativas de manejo en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos con énfasis en programas de separación en la fuente, presentación y almacenamiento, tratamiento, recolección, transporte, aprovechamiento y disposición final.
(...)
- POT: es el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
- PDM: es el instrumento de planeación que tiene la capacidad de asignar recursos para la ejecución y el desarrollo de los proyectos priorizados y relacionados con el objetivo de desarrollo territorial durante la vigencia de un periodo de gobierno
- Centros de Acopio: “Inmuebles cerrados de escala vecinal destinados a la recepción, selección y acopio de material reciclable de residuos ordinarios inorgánicos que ocupan un área inferior a 80 m2 que deben cumplir las normas urbanísticas y demás normas ambientales y sanitarias concordantes”[12]. (...)”(Subrayado con negrillas fuera de texto)
Según lo expuesto por el Grupo de Aprovechamiento de la Dirección Técnica de Gestión de Aseo de esta Superintendencia, la operación de los centros de acopio de manera individual no corresponde a la actividad complementaria de aprovechamiento sometida a la inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pues esta última actividad se somete el principio de integralidad según el cual la recolección de residuos aprovechables, su transporte selectivo hasta la ECA y la clasificación y pesaje de los residuos en la ECA, constituyen integralmente la actividad de aprovechamiento, de manera que, su prestación, ineludiblemente, involucra estas tres subactividades que no se pueden fraccionar para su prestación.
Ahora bien, indica el mismo grupo que “(...) el hecho de que el material sea: i) clasificado y pesado en una ECA que no se encuentra inscrita por el prestador, ii) sea entregado directamente al comercializador o comprador final, o iii) sea almacenado e incluso clasificado utilizando puntos de acopio y/o establecimientos transitorios para los materiales recolectados, entre otras circunstancias, no inhabilita a la Superintendencia para ejercer sus funciones de policía administrativa, en tanto que, su funcionamiento y la prestación de la actividad en dichas condiciones, supone la prestación irregular de la actividad complementaria de aprovechamiento. (...)”
Por lo cual, se recuerda que, en caso de que se preste la actividad complementaria de aprovechamiento en la forma definida en la regulación, el respectivo prestador deberá someterse a la Ley 142 de 1994, a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional (principalmente el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015), y a la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA (principalmente la Resolución CRA 943 de 2021), so pena de estar realizando una prestación irregular.
Al respecto, es importante indicar que cualquier persona tiene derecho a organizar empresas para la prestación de servicios públicos en los términos del artículo 10 de la Ley 142 de 1994, artículo que expresamente establece: “Es derecho de todas las personas organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos, dentro de los límites de la Constitución y la ley”. Así mismo, en concordancia con lo anterior, el artículo 22 ibídem, menciona lo siguiente:
“ARTÍCULO 22. RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO. Las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de esta Ley, según la naturaleza de sus actividades”. (Subraya fuera de texto)
De acuerdo con las disposiciones aludidas, los prestadores debidamente constituidos y organizados en los términos del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, esto es, que se han conformado atendiendo todas las disposiciones contenidas en las normas que regulan esta materia, con independencia de su naturaleza oficial, privada o mixta, pueden desarrollar libremente su objeto social y prestar libremente los servicios públicos en él contenidos, o las actividades complementarias a los mismos señaladas en su objeto social, sin que para ello requieran de algún tipo de autorización, permiso o título habilitante.
No obstante, el legislador estableció como requisito mínimo de funcionamiento que, según la naturaleza de las actividades que desarrollen, los prestadores deberán obtener de las autoridades competentes las concesiones, licencias y permisos ambientales, sanitarios y municipales necesarios para el uso de las aguas, el uso del espectro electromagnético, el uso del espacio público, entre otros, conforme lo establezcan las normas ambientales y urbanísticas que regulen la materia, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994[13].
Bajo el contexto anterior, los prestadores de servicios públicos debidamente constituidos y organizados no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener, de las autoridades competentes, las concesiones, permisos y licencias que sean necesarias según la naturaleza de sus actividades, lo cual se reitera de manera particular para el servicio público de aseo el artículo 2.3.2.2.1.12. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 que establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.3.2.2.1.12. Permisos ambientales. Quienes presten el servicio público de aseo deberán obtener los permisos, licencias y demás autorizaciones que la índole de sus actividades requiera, de conformidad.
(Decreto 2981 de 2013, artículo 13).”
Ahora bien, al respecto es importante mencionar que es competencia de las autoridades ambientales, bien se trate de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales o de las Corporaciones Autónomas Regionales, otorgar las licencias, permisos y autorizaciones ambientales de aquellos proyectos o actividades que puedan comportar alguna afectación en el medio ambiente según las normas que les resulten aplicables, sin que esta Superintendencia tenga competencia alguna para determinar cuáles proyectos requieren o no de dichos títulos habilitantes.
No obstante, en punto al tema consultado, cabe hacer referencia de manera general a la Resolución 1407 de 2018, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la cual tiene por objeto reglamentar la gestión ambiental de residuos de envases y empaques de papel, cartón, plástico, vidrio y metal; resolución que aplica sin perjuicio las disposiciones vigentes sobre el servicio público domiciliario de aseo, según el parágrafo segundo del artículo 2o[14] de la norma en comento.
En particular, los artículos 14 y 15 de la citada Resolución 1407 de 2018 establecen una serie de obligaciones para los gestores de este tipo de residuos (personas naturales o jurídicas que realicen la recolección, clasificación y pesaje de los residuos de envases y empaques), así como frente a las empresas transformadoras de estos (personas naturales o jurídicas que transformen el material aprovechable en materia prima y/o producto final y lo devuelvan a la cadena productiva y/o realicen su valorización energética); obligaciones que pueden aplicar a los centros de acopio consultados.
De otra parte, es importante anotar que de conformidad con lo establecido en el numeral 8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, los prestadores deberán informar el inicio de actividades a esta Superintendencia y a la Comisión de Regulación respectiva, e inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS, que administra esta Superintendencia, en los términos de la Resolución SSPD 20181000120515 del 25 de septiembre de 2018[15].
En cuanto a los requisitos que deban acreditarse en función del uso del suelo, también debe mencionarse que cada prestador deberá estarse a lo dispuesto por el municipio respectivo, de acuerdo con las competencias atribuidas a estos sobre ordenación de sus territorios en las Leyes 136 y 152 de 1994, 388 de 1997 y 507 de 1999, así como en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 mencionado.
Por último, es pertinente recordar que, en criterio del Grupo de Aprovechamiento de la Dirección Técnica de Gestión de Aseo de esta Superintendencia, será la Entidad Territorial, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGRIS) y el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), la encargada de definir todas las directrices que permitan la instalación y el funcionamiento de los centros de acopio.
CONCLUSIONES
De conformidad con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes presentados en el escrito de consulta, con base en las respuestas remitidas desde el Grupo de Aprovechamiento de la Dirección Técnica de Gestión de Aseo, al apoyo solicitado desde esta Oficina Asesora Jurídica, así:
“A. ¿Cuál es la regulación que establece los lineamientos para la apertura y funcionamiento de un Centro de Acopio de residuos sólidos aprovechables (i.e. plástico, cartón, vidrio, papel y metales) en Colombia?”
La operación de los centros de acopio de manera individual no corresponde a la actividad complementaria de aprovechamiento sometida a la inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pues esta última actividad se somete el principio de integralidad según el cual la recolección de residuos aprovechables, su transporte selectivo hasta la ECA y la clasificación y pesaje de los residuos en la ECA, constituyen integralmente la actividad de aprovechamiento, de manera que, su prestación, ineludiblemente, involucra estas tres subactividades que no se pueden fraccionar para su prestación.
No obstante, en caso de que la operación del centro de acopio respectivo conlleve la actividad complementaria de aprovechamiento en la forma definida en la regulación, el respectivo prestador deberá someterse a la Ley 142 de 1994, a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional (principalmente el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015), y a la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA (principalmente la Resolución CRA 943 de 2021), so pena de estar realizando una prestación irregular.
En cualquier caso, la regulación para la apertura y funcionamiento de un centro de acopio de residuos sólidos aprovechables la establecerá también el respectivo municipio o distrito, ya que éste deberá identificar y evaluar, en el respectivo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, los lineamientos aplicables a dichos centros bajo la lógica de que es el ente territorial el conocedor de las necesidades de su territorio y la compatibilidad del uso del suelo con la actividad.
“B. ¿Cuáles son los permisos, autorizaciones y/o licencias que se deben cumplir para la apertura y funcionamiento de un Centro de Acopio de residuos sólidos aprovechables (i.e. plástico, cartón, vidrio, papel y metales) en Colombia?”
Las autoridades ambientales, bien se trate de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales o de las Corporaciones Autónomas Regionales, son competentes para otorgar las licencias, permisos y autorizaciones ambientales de aquellos proyectos o actividades que puedan comportar alguna afectación en el medio ambiente según las normas que les resulten aplicables,
Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente indicar, de manera general, que los artículos 14 y 15 de la Resolución MADS 1407 de 2018 establecen una serie de obligaciones para los gestores de este tipo de residuos (personas naturales o jurídicas que realicen la recolección, clasificación y pesaje de los residuos de envases y empaques), así como frente a las empresas transformadoras de estos (personas naturales o jurídicas que transformen el material aprovechable en materia prima y/o producto final y lo devuelvan a la cadena productiva y/o realicen su valorización energética); obligaciones que pueden aplicar a los centros de acopio consultados.
Por otro lado, en cuanto a los requisitos que deban acreditarse en función del uso del suelo, también debe mencionarse que cada prestador y/o operador deberá estarse a lo dispuesto por el municipio respectivo, de acuerdo con las competencias atribuidas a estos sobre ordenación de sus territorios en las Leyes 136 y 152 de 1994, 388 de 1997 y 507 de 1999, así como en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
De igual forma, es pertinente indicar que si un prestador y/o operador de un centro de acopio desarrolla la actividad de aprovechamiento, éste deberá informar el inicio de actividades a esta Superintendencia y a la Comisión de Regulación respectiva, e inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS, en los términos de la Resolución SSPD 20181000120515 del 25 de septiembre de 2018.
“C. ¿Cuál es la regulación que establece los lineamientos para la comercialización de residuos sólidos aprovechables (i.e. plástico, cartón, vidrio, papel y metales) por parte de un Centro de Acopio en Colombia?
D. ¿Cuáles son los permisos, autorizaciones y/o licencias que se deben cumplir para la comercialización de residuos sólidos aprovechables (i.e. plástico, cartón, vidrio, papel y metales) en Colombia?
E. ¿La actividad de comercialización de residuos sólidos aprovechables (i.e. plástico, cartón, vidrio, papel y metales) por parte de un Centro de Acopio puede realizarse en una bodega privada que cumpla con todos los permisos y/o licencias requeridas por la Ley?”
La regulación para la comercialización de residuos sólidos aprovechables por parte de un centro de acopio de manera individual no es competencia de esta Superintendencia; sin embargo, se considera que esta regulación dependerá de lo que cada Entidad Territorial, en su respectivo Plan de Ordenamiento Territorial, Plan Integral de Gestión de Residuos Sólidos y demás normas concordantes exijan. De igual forma, dependerá de la naturaleza del operador y el régimen jurídico aplicable.
Ahora, en caso de que la operación del centro de acopio respectivo conlleve la actividad complementaria de aprovechamiento en la forma definida en la regulación, se reitera que el respectivo prestador deberá someterse a la Ley 142 de 1994, a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional (principalmente el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015), y a la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA (principalmente la Resolución CRA 943 de 2021), so pena de estar realizando una prestación irregular.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
OLGA EMILIA DE LA HOZ VALLE
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado 20225294375452
TEMA: ACTIVIDAD DE APROVECHAMIENTO
Subtemas: Régimen Aplicable – Permisos municipales y ambientales - ECA, - Centros de Acopio
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.
7. “Por la cual se reglamenta la gestión ambiental de los residuos de envases y empaques de papel, cartón, plástico, vidrio, metal y se toman otras determinaciones.”
8. “Por la cual se deroga una resolución y se establecen los requerimientos que deben surtir los prestadores de servicios públicos domiciliarios ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en relación con el Registro Único de Prestadores - RUPS para su inscripción, actualización y cancelación”
9. Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento CONPES 3874 de 2016.
10. Art. 2.3.2.5.2.1.5. Decreto 1077 de 2015.
11. Los conceptos emitidos por esta entidad constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares y no tienen carácter obligatorio ni vinculante, de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
13. “ARTÍCULO 25. CONCESIONES, Y PERMISOS AMBIENTALES Y SANITARIOS. Quienes presten servicios públicos requieren contratos de concesión, con las autoridades competentes según la ley, para usar las aguas; para usar el espectro electromagnético en la prestación de servicios públicos requerirán licencia o contrato de concesión.
Deberán además, obtener los permisos ambientales y sanitarios que la índole misma de sus actividades haga necesarios, de acuerdo con las normas comunes.
Asimismo, es obligación de quienes presten servicios públicos, invertir en el mantenimiento y recuperación del bien público explotado a través de contratos de concesión.
Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Si se trata de la prestación de los servicios de agua potable o saneamiento básico, de conformidad con la distribución de competencias dispuestas por la ley, las autoridades competentes verificarán la idoneidad técnica y solvencia financiera del solicitante para efectos [de] los procedimientos correspondientes”.
“ARTÍCULO 26. PERMISOS MUNICIPALES. En cada municipio, quienes prestan servicios públicos estarán sujetos a las normas generales sobre la planeación urbana, la circulación y el tránsito, el uso del espacio público, y la seguridad y tranquilidad ciudadanas; y las autoridades pueden exigirles garantías adecuadas a los riesgos que creen.
Los municipios deben permitir la instalación permanente de redes destinadas a las actividades de empresas de servicios públicos, o a la provisión de los mismos bienes y servicios que estas proporcionan, en la parte subterránea de las vías, puentes, ejidos, andenes y otros bienes de uso público. Las empresas serán, en todo caso, responsables por todos los daños y perjuicios que causen por la deficiente construcción u operación de sus redes.
Las autoridades municipales en ningún caso podrán negar o condicionar a las empresas de servicios públicos las licencias o permisos para cuya expedición fueren competentes conforme a la ley, por razones que hayan debido ser consideradas por otras autoridades competentes para el otorgamiento de permisos, licencias o concesiones, ni para favorecer monopolios o limitar la competencia”.
14. “ART. 2o–Ámbito de aplicación. (...) PAR. 2º–La presente norma aplica sin perjuicio de las disposiciones vigentes sobre el servicio público domiciliario de aseo, que serán exigibles siempre que el aprovechamiento de los residuos de envases y empaques se desarrollen en el marco de este servicio.”
Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
n.d.
Última actualización: 15 de agosto de 2025
