CONCEPTO 817 DE 2021
(noviembre 10)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A través de la consulta del asunto se solicita emitir concepto acerca de la respuesta dada por una empresa prestadora del servicio público de aseo a la solicitud del consultante, considerando:
“(…) según resolución CREG 108 de 1997 dispone que cuando funcione un establecimiento comercial dentro de un inmueble, pero no ocupe mas del 50% será considerado residencial y su clasificación será mantendrá (sic) así, en este caso dentro de mi vivienda funciona un pequeño comercio que es el sustento mío y el de mi familia. (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[6]
Concepto Unificado No. 24 del año 2010
Concepto SSPD-OJ-2016-053
Concepto SSPD-OJ-2020-143
CONSIDERACIONES
Previo a profundizar sobre la materia consultada, es importante señalar que a través de la instancia consultiva esta Oficina no guarda competencia para pronunciarse sobre situaciones de carácter particular y concreto como la presentada en el escrito de consulta.
En efecto, conforme con lo previsto en el artículo 154 de la Ley 152 de 1994: “(…) Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley. (…).”, lo que supone que, en segunda instancia, de haber sido formulado por el usuario el recurso de apelación de manera subsidiaria al de reposición, es esta Superintendencia el superior funcional competente para revisar si el acto se ajusta o no al régimen de los servicios públicos domiciliarios.
Así al interior de esta Superintendencia, son las Direcciones Territoriales de la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario las dependencias encargadas de resolver los recursos de apelación, tal como lo dispone el numeral 4 del artículo 24 del Decreto 1369 de 2020, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 24. FUNCIONES DE LAS DIRECCIONES TERRITORIALES. Son funciones de las Direcciones Territoriales, las siguientes:
(…)
3. Resolver los recursos de apelación y queja que interpongan los usuarios sobre los temas relacionados con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 y conforme a lo establecido en el artículo 159 de la Ley 142 de 1994. (…)”
Es por lo anterior que vía concepto no es posible emitir pronunciamiento alguno en relación con reclamaciones que, como el objeto de esta consulta, involucran un asunto de facturación por clasificación del usuario, respecto del cual puede interponer los recursos de Ley para que la decisión con la cual se encuentra inconforme sea revisada por esta Superintendencia, en atención a los procedimientos de defensa del usuario en sede del prestador previstos en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
No obstante, esta Oficina se pronunciará de manera general en relación con la clasificación de usuarios del servicio de aseo, precisando que a dicho servicio le es aplicable la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, por tratarse de un servicio perteneciente al sector de acueducto, alcantarillado y aseo, mientras que a los servicios de energía eléctrica y gas combustible le es aplicable la regulación de la Comisión de Energía y Gas – CREG.
En claro lo anterior, para el cobro de los servicios públicos domiciliarios es indispensable que se determine la clasificación del usuario; es decir, distinguir el tipo de usuario, el cual puede ser “residencial” y “no residencial”.
Concretamente para el servicio público domiciliara de aseo, conforme con las definiciones previstas por el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, corresponden a la clasificación de usuario “residencial” las personas que producen residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se benefician con la prestación del servicio de aseo. Por ello, se clasifican como residenciales aquellos locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un metro cúbico de residuos sólidos al mes.
Por su parte, el usuario “no residencial” es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio de aseo. Estos, a su vez, se clasifican según el volumen de residuos presentados, en pequeños generadores o productores cuya producción es menor a un metro cúbico mensual y en caso de ser igual o superior a dicho volumen se constituyen en grandes generadores o productores.
Ahora bien, tal como lo señaló esta Oficina Asesora Jurídica en Concepto Unificado No. 24 del año 2010, cuyo propósito fue fijar el criterio jurídico de esta Superintendencia en relación con el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, la figura de unidad independiente no había sido concebida como una clasificación prevista por el legislador o la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, para el servicio de aseo, sin embargo, era necesario que la facturación se produjera de manera independiente para aquéllas unidades independientes existentes en una misma residencia. Sobre el particular el citado concepto señaló:
“...teniendo en cuenta que en una misma residencia puede habitar más de un usuario, dentro de unidades independientes unas de otras, es necesario que la facturación se produzca, igualmente, de manera independiente. Ahora bien, dado que no existe en la actualidad definición legal o regulatoria de lo que debe entenderse como “unidad independiente” para efectos de la facturación del servicio público de aseo, como sí ocurre, por ejemplo, para los servicios de acueducto y alcantarillado, a través de diversos análisis, la SSPD se ha acercado a dicho concepto en los siguientes términos:
“Espacio físico independiente y privado, para el uso particular y exclusivo de un usuario, compuesto como mínimo de baño, cocina y alcoba, que genera residuos sólidos derivados de la actividad residencial privada familiar. En el caso de vivienda compartida, a pesar de la existencia de una única entrada, cada unidad independiente será tenida en cuenta para efectos del catastro de usuarios y facturación a pesar que no se encuentre debidamente legalizada. Para el caso de las unidades no residenciales, es el espacio físico independiente y privado para el uso particular y exclusivo de un usuario, donde desarrolla una actividad que genera residuos sólidos derivados de una actividad no residencial”.
Por ello el contrato de servicios públicos otorga al usuario el derecho a que le instalen una acometida y un medidor en el inmueble. Así, la facturación del servicio por parte de la empresa es en relación con cada una de las acometidas y medidor que tenga el inmueble al cual le están prestando el servicio. Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso señalar que en los inmuebles en donde existe una sola acometida y por consiguiente un solo medidor, solo puede existir una sola cuenta determinada en la factura y, en consecuencia sólo se cobra un cargo fijo.
Es preciso señalar que en los inmuebles en donde existe una sola acometida y por consiguiente un solo medidor, solo puede existir una sola cuenta determinada en la factura y por ende un sólo cobro por cargo fijo. Por manera que, no existiendo medición individual, el consumo de las copropiedades se facturará por parte de las empresas como un solo usuario si existe una sola acometida y un único medidor. Ahora bien, la liquidación del valor por pagar por parte de cada uno de los copropietarios estará sometida a lo dispuesto en el contrato de condiciones de la respectiva empresa.
(...)” (resaltado fuera de texto).
Así las cosas, es necesario precisar lo siguiente: la facturación del servicio de aseo para inmuebles residenciales con uno o varios locales comerciales con áreas de menos de 20 mts2 y una producción de residuos sólidos inferior a un 1 mts3 se hacía en vigencia del derogado Decreto 1713 de 2002, atendiendo la definición sobre usuario residencial del artículo 1, el cual no hacía salvedad respecto de si el local del cual se predicaban las condiciones de área y producción de residuos debería estar anexo, conexo o integrado a la vivienda, de manera que no había lugar a interpretación de la norma.
Conforme con lo anterior, para el caso de los locales que reunían las condiciones de tener menos de 20 mts2 de área y producir menos de 1 mts3 de residuos sólidos al mes, se les facturaba como usuarios independientes, residenciales o comerciales, según el caso, es decir, existían dos cobros; uno para la vivienda y otro para el local.
Lo anterior, toda vez que, para la facturación del servicio de aseo, una cosa es una unidad independiente cuyo fin es la vivienda familiar y otra los locales que se encuentran anexos o integrados a la vivienda familiar, cuyas características se tomaban de la definición de usuario residencial del derogado Decreto 1713 de 2002.
De esta manera, los locales se consideraban como un usuario distinto porque al tomar la definición prevista en el mencionado decreto se observaba que la norma pretendió caracterizar o diferenciar el servicio de aseo que se presta a los locales, al señalar que se consideraban usuarios residenciales: “... aquellos locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un metro cúbico de residuos sólidos al mes.”[8], dándoles una categoría distinta a la vivienda o unidad familiar o residencial.
En todo caso, conviene señalar que para efectos de la facturación y cobro del servicio de aseo de aquellos inmuebles que, siendo jurídicamente una sola unidad habitacional, se han dividido materialmente en varias unidades independientes, esta Oficina consideró que ante la falta de regulación sobre la materia para que procediera la facturación individual por cada unidad independiente, se requería que cada unidad reuniera al menos las siguientes características:
i) Se trate de un espacio físico independiente y privado, para el uso particular y exclusivo de un usuario, compuesto como mínimo de baño, cocina y alcoba, que genera residuos sólidos derivados de la actividad residencial privada o familiar.
ii) En el caso de vivienda compartida, a pesar de la existencia de una única entrada, cada unidad independiente será tenida en cuenta para efectos del catastro de usuarios y facturación a pesar que no se encuentre debidamente legalizada.
iii) Para el caso de las unidades no residenciales, es el espacio físico independiente y privado para el uso particular y exclusivo de un usuario, donde desarrolla una actividad que genera residuos sólidos derivados de una actividad no residencial.
Sin embargo, con ocasión de la expedición del Decreto 2981 de 2013, actualmente compilado en el Decreto 1077 de 2015, la reglamentación del Gobierno Nacional contempló la clasificación para efectos de la facturación y cobro del servicio de aseo, de la siguiente manera:
“Artículo. 2.3.2.1.1. Definiciones. Para los efectos de este decreto, Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
49. Unidad habitacional: Apartamento o casa de vivienda independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar
50. Unidad independiente: Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria.
51. Usuario no residencial: Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.
52. Usuario residencial: Es la persona que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se beneficia con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual.
(...)”.
En relación con la clasificación de usuario residencial y no residencial, puede decirse que la reglamentación guardó el mismo espíritu del derogado Decreto 1713 de 2002; no obstante, incluyó las definiciones de “Unidad habitacional” y “Unidad independiente”, conceptos que no habían sido reglamentados.
Así, aun cuando la definición de “unidad independiente” y “unidad no residencial” cambiaron entre una y otra legislación, según el análisis de esta Superintendencia, lo cierto es que las características de la definición inicial no excluyen del todo la definición de “unidad independiente”, adoptada por el Decreto 2981 de 2013.
En efecto, si la “Unidad independiente” es definida como “Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria”, ello supone la existencia de un espacio físico independiente y privado exclusivo para el usuario que se beneficie con el servicio de aseo. Desde luego, en el caso de un apartamento o casa de vivienda, la unidad por definición, debe contar con “baño, cocina y alcoba”.
Nótese entonces que, si bien las características adicionales de la definición son compatibles en el caso de apartamentos o casas de vivienda, lo cierto es que con la introducción del concepto de “local u oficina” además de considerarlos como unidad independiente sin necesidad de acudir a interpretaciones subjetivas, no es posible que en todos los casos se exija la presencia de “cocina”, como quiera que pueden existir sin necesidad de contar con el espacio físico dispuesto para una estufa. No podría señalarse lo mismo respecto del “baño”, bajo el entendido que el uso de cualquier unidad independiente supone la existencia de un lugar para uso sanitario.
De este modo, la facturación y cobro del servicio de aseo para aquéllos inmuebles que siendo jurídicamente una sola unidad habitacional se han dividido materialmente en varias unidades independientes, de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2 del Decreto 2981 de 2013 hoy compilada en el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015, no variaría frente a la adoptada por el derogado Decreto 1713 de 2002, toda vez que, se consideraron las mismas características tenidas en cuenta para considerar en su momento la definición inicial de “unidad independiente” estando presentes en el concepto de la nueva reglamentación.
En ese sentido, la facturación autónoma o “independiente” de una “unidad independiente” -valga la redundancia-, que se encuentre anexa, conexa o integrada a un inmueble sólo podrá efectuarse si esta cumple con las condiciones de las definición prevista en el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015; pues de lo contrario, no podrá ser considerado como “unidad independiente” y en consecuencia, no podrá ser facturado de forma alterna, debiendo ser facturado en su conjunto con el inmueble del cual hace parte.
Así lo ha ratificado esta Oficina a través del Concepto SSPD-OJ-2016-053, al señalar lo siguiente:
“(…) De acuerdo con lo antes expuesto, se puede sostener que a los usuarios ubicados en inmuebles catalogados como unidades independientes se les debe facturar y cobrar de manera autónoma, de acuerdo con la clasificación de usuarios del servicio público domiciliario de aseo, prevista en la normativa vigente.
En otras palabras (sic) si las divisiones físicas de un inmueble cumplen con las características antes comentadas de la llamada “unidad independiente”, deben ser tratadas como tales, de modo que el servicio público domiciliario de aseo deberá ser facturado, para cada una de éstas, separadamente. Así las cosas, la suspensión del servicio por no pago o el corte del mismo, previstos en los Artículos 140 y siguientes de la Ley 142 de 1994, operará solamente respecto de la parte del inmueble cuyo usuario no cancele su factura.
En el caso de que dichas divisiones no puedan ser catalogadas como unidades independientes, el prestador del servicio público domiciliario de aseo producirá una única factura respeto del inmueble y clasificará al usuario conforme a las reglas antes comentadas. (…)” (Subraya fuera de texto)
De cara a lo anterior, es apenas consecuente que existiendo varias unidades independientes de un mismo inmueble que cumplen las condiciones requeridas, la facturación del servicio sea autónoma, es decir, independiente y que, por ende, incluya para cada una de las unidades el cobro de los elementos de las fórmulas tarifarias previstos en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, tales como cargo por consumo y cargo fijo, en función del estrato y clasificación correspondiente.
Ahora, en relación con el cobro de los componentes del servicio de aseo, a través del Concepto SSPD-OJ-2020-143, esta Oficina señaló que todas las actividades del servicio se encuentran integradas al mismo y por tanto deben ser objeto de cobro, en los siguientes términos:
“(…) El artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, relaciona las actividades o componentes del servicio público de aseo, en los siguientes términos:
“ARTICULO 2.3.2.2.2.1.13 Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:
1. Recolección.
2. Transporte.
3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.
4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.
5. Transferencia.
6. Tratamiento.
7. Aprovechamiento.
8. Disposición final.
9. Lavado de áreas públicas.
(Decreto 2981 de 2013, art. 14).”
Por su parte, el artículo 2.3.2.2.2.1.14 ibídem, señala que: “Los costos asociados al servicio público de aseo, deberán corresponder a las actividades del servicio definidas en este capítulo”, a los cuales por expresa disposición reglamentaria, se deben incorporar los costos de “limpieza de playas en áreas urbanas definidas por la entidad territorial en el PGIRS”, así como los relacionados con la “colocación de canastillas o cestas, en vías y áreas pública”[9]
En ese sentido, la tarifa que el usuario y/o suscriptor paga por concepto de prestación del servicio de aseo debe involucrar cada uno de estos componentes, los cuales están asociados con los costos en que el prestador incurre para prestarlos. (…)”
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Teniendo en cuenta las definiciones contempladas por el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 y el criterio jurídico adoptado por esta Superintendencia en el concepto unificado 24 de 2010, es pertinente reiterar que la clasificación de usuarios del servicio de aseo se determina en razón del uso y la producción de residuos generados.
- Frente a la situación anotada en la consulta, presumiendo según lo señalado por el consultante la existencia de una actividad comercial desarrollada en un área de la casa o en un local comercial conexo, es necesario que el prestador identifique el área del local donde se presta la actividad comercial, toda vez que, el usuario del predio donde se presta el servicio se entenderá como residencial siempre que el local no ocupe más de 20m2 de área y produzca menos de 1m3 de residuos sólidos al mes.
- El cobro del servicio de aseo incluye la prestación de cada una de sus actividades complementarias previstas en el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/consulta-normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ
JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA
1. Radicado: 20218202705372
TEMA: CLASIFICACIÓN USUARIOS. SERVICIO DE ASEO.
Subtemas: Unidad independiente y/o habitacional. Cobro de actividades complementarias.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”
7. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”
8. Artículo 1, Decreto 1713 de 2002.
