CONCEPTO 9 DE 2025
(enero 13)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia) es competente para “(…) absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
Como antecedente de la consulta, el peticionario manifiesta que una empresa de servicios públicos domiciliarios, que a su vez está vinculada como usuario del servicio de energía que presta otra empresa de servicios públicos, recibió la factura del servicio en la cual se le está realizando el cobro de intereses moratorios del saldo anterior y de intereses de contribución. Para el efecto relaciona el histórico de la facturación. Con fundamento en ello, plantea el siguiente interrogante:
“(…) solicito respetuosamente se sirva emitir concepto sobre la legalidad del cobro de interés de mora y de contribución, entre Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Resolución CREG 108 de 1997[6]
Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-15 [8]
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como la planteada por el consultante, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[10] introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015[11]
No obstante, con el propósito de orientar al peticionario y pronunciarse respecto al tema consultado, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a la facultad que tienen las empresas de servicios públicos para aplicar intereses de mora sobre saldos insolutos y su liquidación.
De manera inicial, es importante indicar que el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 define el contrato de servicios públicos así:
“ARTÍCULO 128. CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.
Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aun cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios. (…)”. (Subraya fuera del texto)
En línea con lo anterior, el artículo 129 ibídem dispone que: “Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa. (…)”.
Así las cosas, se tiene que el contrato de servicios públicos (i) tiene por objeto la prestación del servicio público (ii) es de carácter consensual y oneroso, (iii) se rige por las condiciones uniformes y especiales, por la Ley 142 de 1994 y la demás normativa que integra el régimen de los servicios públicos y, en últimas, por las disposiciones del código civil y comercial y, (iv) existe desde el momento en que la empresa define las condiciones uniformes para la prestación del servicio y el usuario cumple con las condiciones y las acepta.
Vale advertir que, una empresa de servicios públicos que se vincula como usuario del servicio que presta otra empresa de servicios públicos, conlleva la celebración del respectivo contrato, y, en consecuencia, el cumplimiento de las obligaciones que del mismo se derivan, en virtud de la calidad de usuario que adquiere la empresa que solicita la prestación del servicio.
En línea con lo anterior, en virtud del carácter consensual y oneroso que caracteriza al contrato de servicios públicos, la ley faculta a las empresas para que cobren intereses de mora, sobre saldos insolutos, frente el incumplimiento de las obligaciones derivadas del mismo; lo cual se aplica a través de la facturación. Al respecto, el artículo 96 de la Ley 142 de 1994 dispone:
“ARTÍCULO 96. OTROS COBROS TARIFARIOS. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los costos en que incurran.
En caso de mora de los usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos.
Las comisiones de regulación podrán modificar las fórmulas tarifarias para estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto a hacer inversiones tendientes a facilitar a los usuarios la mejora en la eficiencia en el uso de la energía o el agua, si tales inversiones tienen una tasa de retorno económica suficiente para justificar la asignación de los recursos en condiciones de mercado”. (Subraya y negrilla fuera del texto).
Con la norma traída en cita obsérvese que, será facultativo de la empresa de servicios públicos aplicar en la facturación intereses de mora sobre los saldos insolutos, a título de sanción, por el pago inoportuno del concepto facturado por la prestación del servicio. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-389 de 2002 señaló:
“(…) Siendo la relación jurídica resultante de la prestación de un servicio público domiciliario de naturaleza contractual, el incumplimiento de la obligación de pagar por la prestación del servicio puede acarrear la imposición de la sanción prevista en la ley, consistente en el pago, a cargo del usuario, de un interés de mora. Entonces, si dicha relación jurídica también se rige por las normas del derecho privado y además es de carácter oneroso por cuanto es obligación de los usuarios contribuir al sostenimiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, no hay razón alguna que haga inconstitucional la aplicación de dicha sanción pues se trata de una consecuencia que deviene del incumplimiento de la obligación de pagar una suma de dinero.
Sin embargo, como es en los inmuebles de carácter residencial donde la prestación de los servicios públicos domiciliarios debe cumplir plenamente su función social, la sanción que en este caso se imponga a los usuarios ante el incumplimiento de su obligación de pagar por el servicio recibido debe ser lo menos gravosa posible, por lo que a ellos no se le debe aplicar para estos efectos la tasa de interés moratorio del Código de Comercio sino la del Código Civil, cuyas disposiciones al fin y al cabo también rigen el contrato de servicios públicos (Ley 142 de 1994 art. 132). De esta forma, no sólo se favorece a los usuarios al permitirles que solucionen más prontamente dicha obligación, sino también a las empresas prestadoras que se beneficiarían con la eventual reducción de su cartera morosa.
Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 96 de la Ley 142 de 1994 bajo el entendido que tratándose de usuarios o suscriptores de inmuebles residenciales la tasa de interés moratorio aplicable es la prevista en el Código Civil. No sobra advertir que la norma bajo revisión utiliza la expresión “podrá”, con lo cual deja a la empresa prestataria de servicio público domiciliario en libertad para cobrar, rebajar o exonerar a los usuarios del pago de intereses moratorios o hacer convenios con los deudores en esta materia.
(….)”. (Subraya fuera del texto).
Del análisis efectuado por la Corte Constitucional se puede establecer que el incumplimiento de la obligación de pagar puede acarrear para el usuario la imposición de sanciones de ley, la cual consiste en el cobro de intereses moratorios y, además que, en virtud de la autonomía empresarial, las empresas de servicios públicos están facultadas para cobrar, rebajar o exonerar a los usuarios del pago de dichos intereses.
Aunado a lo anterior, esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto SSPD-OJ-2022-432 se pronunció frente a dicha facultad manifestando que: “(…) es dable concluir que el cobro de los intereses moratorios en el pago de los servicios públicos domiciliarios no es una obligación de los prestadores, más bien, comporta una facultad que podrán usar o no en el ejercicio de la prestación de los referidos servicios. Así, el prestador de servicios públicos domiciliarios es quien debe decidir autónomamente si cobrará o no intereses ante la mora del usuario, aclarando en todo caso que, no puede haber ningún tipo de descuento para los usuarios respecto del capital, esto es, la deuda por concepto de servicios públicos domiciliarios consumidos y no pagados. (…)”. (Subraya fuera del texto).
De esta forma, considerando el contenido de la consulta conviene precisar que, particularmente para el servicio público de energía eléctrica, el artículo 42 de la Resolución CREG 108 de 1997, al respecto del cobro de deudas atrasadas y la cuantía de intereses moratorios, establece lo siguiente:
“ARTICULO 42. REQUISITOS MINIMOS DE LA FACTURA. Las facturas de cobro de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por red física, contendrán, como mínimo, la siguiente información:
(…)
k) Valor de las deudas atrasadas.
l) Cuantía de los intereses moratorios, y señalamiento de la tasa aplicada.
(…)”. (Subraya fuera del texto).
Con lo anterior, nótese que las facturas de cobros de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, deben contener como mínimo, entre otros aspectos, la indicación del valor de las deudas atrasadas, la cuantía de los intereses moratorios y el señalamiento de la tasa aplicada.
En este punto conviene precisar que, dado que en la factura se liquidan todos los componentes del servicio público respectivo, que están autorizados vía tarifa -dentro de los cuales se encuentra la contribución por solidaridad[12], el no pago de los mismos podría generar el cobro de intereses moratorios por parte de la empresa prestadora, dada su constitución como saldos insolutos, de conformidad con el ya citado artículo 96 de la Ley 142 de 1994.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, si un usuario no está de acuerdo con un cobro efectuado a través de la factura, podrá realizar la reclamación pertinente ante el prestador en los términos del artículo 152 de la Ley 142 de 1994. Si la respuesta del prestador no satisface al reclamante, podrá interponer los recursos de reposición y en subsidio apelación de acuerdo con el artículo 154 ibídem.
De hecho, considerando lo anterior y en atención al contenido de la consulta, resulta apropiado precisar que, en lo que se refiere al pago como requisito para atender los recursos interpuestos frente a cobros realizados a través de la factura, el artículo 155 de la Ley 142 de 1994 señala:
“ARTÍCULO 155. DEL PAGO Y DE LOS RECURSOS. Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna.
Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos.” (Subraya fuera del texto).
De ahí que, la empresa no pueda exigirle al usuario el pago de la factura que reclama (total o parcialmente) para darle trámite a los recursos que contra ella se interpongan, precisamente porque dicho valor se encuentra en discusión y la obligación no se ha hecho exigible.
En esa medida, los valores objeto de reclamo en la factura no son susceptibles de generar intereses moratorios, hasta tanto esta Superintendencia no resuelva el recurso de apelación, cuando fuese interpuesto; momento desde el cual el acto administrativo adquiere firmeza y podrá ser ejecutado por el prestador del servicio.
Así lo ratifica el Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-15, en los siguientes términos:
“(…) En consecuencia, en el evento en que producida una decisión de la empresa ésta sea objeto de los recursos contemplados en la vía gubernativa, debe entenderse que la decisión no ha cobrado aun eficacia jurídica, por cuanto es objeto de revisión y se encuentra suspendida en virtud del artículo 55 del C.C.A., bien sea por el funcionario que la produjo (recursos de reposición) o por el superior jerárquico (recursos de apelación o queja).
Una vez el recurso de apelación sea decidido por esta Superintendencia y se verifique su ejecutoria, se deberá tener en cuenta el plazo concedido para el pago de la obligación, porque sólo a partir de esta última fecha podrían cobrarse intereses moratorios al usuario en caso de incumplimiento (…)”. (Subraya fuera del texto).
Considerando lo anterior, cuando el usuario reclame conceptos cobrados en la facturación y los mismos sean confirmados por esta Superintendencia en sede de apelación, el cobro de los intereses moratorios sobre dichos valores deberá aplicarse a partir de que la decisión quede en firme, momento en el que la obligación contenida en la factura se hace exigible. Pues, mientras los recursos se tramitan, los valores reclamados no se encuentran en firme y de los mismos no se podría predicar la mora en su pago, ni proceder de conformidad con lo establecido en el ya citado artículo 96 de la Ley 142 de 1994.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- El contrato de servicios públicos (i) tiene por objeto la prestación del servicio público (ii) es de carácter consensual y oneroso, (iii) se rige por las condiciones uniformes y especiales, por la Ley 142 de 1994 y la demás normativa que integra el régimen de los servicios públicos y, en últimas, por las disposiciones del código civil y comercial y, (iv) existe desde el momento en que la empresa define las condiciones uniformes para la prestación del servicio y el usuario cumple con las condiciones y las acepta.
- La vinculación como usuario del servicio de una empresa prestadora de servicios públicos a otra empresa de servicios públicos, conlleva la celebración del respectivo contrato y, en consecuencia, el cumplimiento de las obligaciones que del mismo se derivan, en virtud de la calidad de usuario que adquiere la empresa que solicita la prestación del servicio.
- En virtud del carácter consensual y oneroso que caracteriza al contrato de servicios públicos, el artículo 96 de la Ley 142 de 1994 faculta a las empresas para que cobren intereses de mora, sobre saldos insolutos, frente el incumplimiento de las obligaciones derivadas del mismo; lo cual se aplica a través de la facturación. De esta manera, será facultativo de la empresa de servicios públicos aplicar en la facturación intereses de mora sobre los saldos insolutos, a título de sanción, por el pago inoportuno del concepto facturado por la prestación del servicio.
- En línea con lo precedente, de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-389 de 2002, en virtud de la autonomía empresarial, las empresas de servicios públicos están facultadas para cobrar, rebajar o exonerar a los usuarios del pago de los intereses moratorios. Lo anterior significa que, el cobro de los intereses moratorios en el pago de los servicios públicos domiciliarios no es una obligación de los prestadores, más bien, comporta una facultad que podrán usar o no en el ejercicio de la prestación de los referidos servicios. Así, el prestador de servicios públicos domiciliarios es quien debe decidir autónomamente si cobrará o no intereses ante la mora del usuario, aclarando en todo caso que, no puede haber ningún tipo de descuento para los usuarios respecto del capital, esto es, la deuda por concepto de servicios públicos domiciliarios consumidos y no pagado.
- Particularmente para el servicio público de energía eléctrica, de acuerdo a lo establecido en el artículo 42 de la Resolución CREG 108 de 1997, las facturas de cobro del servicio público deben contener como mínimo, entre otros aspectos, la indicación del valor de las deudas atrasadas, la cuantía de los intereses moratorios y el señalamiento de la tasa aplicada.
- De esta manera es preciso indicar que, dado que en la factura se liquidan todos los componentes del servicio público respectivo, que están autorizados vía tarifa -dentro de los cuales se encuentra la contribución por solidaridad[13], el no pago de los mismos podría generar el cobro de intereses moratorios por parte de la empresa prestadora, dada su constitución como saldos insolutos, de conformidad con el ya citado artículo 96 de la Ley 142 de 1994.
- Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, si un usuario no está de acuerdo con un cobro efectuado a través de la factura, podrá realizar la reclamación pertinente ante el prestador en los términos del artículo 152 de la Ley 142 de 1994. Si la respuesta del prestador no satisface al reclamante, podrá interponer los recursos de reposición y en subsidio apelación de acuerdo con el artículo 154 ibídem.
- De conformidad con lo establecido en el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, la empresa no pueda exigirle al usuario el pago de la factura que reclama (total o parcialmente) para darle trámite a los recursos que contra ella se interpongan, precisamente porque dicho valor se encuentra en discusión y la obligación no se ha hecho exigible. En esa medida, los valores objeto de reclamo en la factura no son susceptibles de generar intereses moratorios, hasta tanto esta Superintendencia no resuelva el recurso de apelación, cuando fuese interpuesto; momento desde el cual el acto administrativo adquiere firmeza y podrá ser ejecutado por el prestador del servicio.
- Considerando lo anterior, cuando el usuario reclame conceptos cobrados en la facturación y los mismos sean confirmados por esta Superintendencia en sede de apelación, el cobro de los intereses moratorios sobre dichos valores deberá aplicarse a partir de que la decisión quede en firme, momento en el que la obligación contenida en la factura se hace exigible. Pues, mientras los recursos se tramitan, los valores reclamados no se encuentran en firme y de los mismos no se podría predicar la mora en su pago, ni proceder de conformidad con lo establecido en el ya citado artículo 96 de la Ley 142 de 1994.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20245294764392.
TEMA: COBRO DE INTERESES MORATORIOS POR FALTA DE PAGO.
Subtemas: Liquidación de intereses moratorios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”.
7. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-389/02. Expediente D-3765. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
8. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_2010_15.htm
9. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000432_2022.htm
10. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
11. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
12. Según el Concepto SSPD-OJ-2020-185, “La contribución de solidaridad ha sido entendida, como un impuesto con destinación específica que se cobra a un grupo poblacional que tiene condiciones socioeconómicas semejantes, a través de un recargo o sobrecosto en la factura de servicios públicos domiciliarios.
Los sujetos pasivos de esta contribución son los usuarios de servicios públicos domiciliarios ubicados en los estratos 5 y 6 y los que estén clasificados como pertenecientes a los sectores comercial e industrial; la base gravable de este impuesto, es el consumo que el usuario haga del respectivo servicio.
Dentro de las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para conjurar la crisis, no hay disposición alguna que invalide el cobro de este impuesto, por lo que a la fecha el cobro del mismo debe realizarse”.
13. Según el Concepto SSPD-OJ-2020-185, “La contribución de solidaridad ha sido entendida, como un impuesto con destinación específica que se cobra a un grupo poblacional que tiene condiciones socioeconómicas semejantes, a través de un recargo o sobrecosto en la factura de servicios públicos domiciliarios.
Los sujetos pasivos de esta contribución son los usuarios de servicios públicos domiciliarios ubicados en los estratos 5 y 6 y los que estén clasificados como pertenecientes a los sectores comercial e industrial; la base gravable de este impuesto, es el consumo que el usuario haga del respectivo servicio.
Dentro de las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para conjurar la crisis, no hay disposición alguna que invalide el cobro de este impuesto, por lo que a la fecha el cobro del mismo debe realizarse”.
