CONCEPTO 25 DE 2025
(enero 20)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta:
“(...) Me dirijo a usted (...), para expresar mi profunda preocupación por el proyecto de ordenanza que actualmente se debate en la Asamblea Departamental de (sic). Dicho proyecto propone la creación de una nueva tasa que sería cobrada a través de las facturas de servicios públicos domiciliarios en todo el departamento.
Esta iniciativa no solo incrementaría los costos para los usuarios, afectando su economía, sino que también podría contravenir el marco legal vigente. El artículo 148 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el Decreto 828 de 2007, prohíben la inclusión en las facturas de servicios públicos de cobros no previstos en los contratos o no aceptados expresamente por los usuarios. Además, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-363 de 2023, destacó que el Congreso de la República no aprobó la autorización para incluir este tipo de cobros en las facturas, reafirmando la necesidad de una autorización legal expresa para tales efectos.
La implementación de esta tasa, de aprobarse, podría generar un precedente negativo, vulnerando los derechos de los usuarios y afectando la confianza en las instituciones encargadas de la prestación de servicios públicos.
Por lo anterior, solicito respetuosamente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que, en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, intervenga en este asunto para garantizar el cumplimiento de la normatividad vigente y la protección de los derechos de los usuarios (...)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03
Concepto SSPD-OJ-2017-198
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
De igual forma, es de precisar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
Así, las funciones mencionadas de forma general están referidas a (i) vigilar y controlar el cumplimiento de la normativa a la que se encuentren sujetos quienes presten servicios públicos; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; y (iii) sancionar las violaciones al régimen de estos servicios, siempre que esta función no sea competencia de otra autoridad, y se desarrolla exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios, específicamente en lo referente a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio.
En este sentido, la competencia de esta Superintendencia y en especial el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, se desarrollan exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y de forma específica, en lo que refiere a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias, por lo que los pronunciamientos que en ejercicio de la función consultiva se emitan, deben estar relacionados con los aspectos propios de la prestación de dichos servicios.
Bajo este entendido se debe precisar que, dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia no se encuentra alguna que permita determinar la viabilidad de la imposición de tasas e impuestos departamentales, ya que, cuando los departamentos, municipios y distritos expiden normas sobre tasas, sobretasas, estampillas o impuestos del orden territorial, lo hacen en desarrollo de funciones tributarias, las cuales son ajenas a los servicios públicos domiciliarios, y como se indicó, a la competencia de esta Superintendencia.
No obstante, considerando que la consulta también refiere a la inclusión de tasas e impuestos departamentales en la factura de servicios públicos domiciliarios, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en el marco del régimen de los servicios públicos domiciliarios así:
El artículo 148 de la Ley 142 de 1994 señala que no se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio, al señalar que:
“ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.” (Subraya fuera del texto)
Así, por regla general, las empresas solo podrán incluir en la factura de servicios públicos cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los servicios, siempre que cuenten con la autorización expresa del usuario, caso en el cual se someterán a las condiciones previstas en el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el Decreto 828 de 2007, el cual señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 8o. DE LOS COBROS NO AUTORIZADOS. Las empresas que presten servicios públicos domiciliarios, únicamente podrán cobrar tarifas por concepto de la prestación de dichos servicios y de aquellos de que trata la Ley 142 de 1994. En este último evento, previa celebración de convenios con este propósito.
En consecuencia, las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios, no podrán incluir en la factura correspondiente cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos o conceptos cuyo cobro esté fundamentado en otras normas de carácter legal, salvo que cuenten con la autorización expresa del usuario.
Cuando el usuario lo requiera, podrá cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas de la respectiva empresa o entidad o a los puntos donde aquellas realizan sus operaciones comerciales, con el fin de que se facilite la factura requerida para pago de dichos valores.
Las entidades y empresas que pretendan incluir en las facturas de servicios públicos cuotas derivadas de créditos otorgados a los usuarios, deberán garantizar las facilidades que permitan al usuario en todo caso cancelar la tarifa correspondiente al servicio público sin que en ningún caso se generen cobros adicionales por dicha gestión. La empresa no podrá suspender el servicio público por el no pago de conceptos diferentes al directamente derivado del mismo.
El valor de las cuotas derivadas de tales créditos deberá totalizarse por separado del servicio público respectivo de modo que quede claramente expresado cada concepto. Las deudas originadas de obligaciones diferentes al pago de servicios públicos no generarán solidaridad respecto del propietario de inmueble, salvo que este así lo haya aceptado en forma expresa”. (Subraya fuera del texto)
No obstante, y en lo que tiene que ver con la inclusión de impuestos o tributos en las facturas de servicios públicos, se ha considerado su viabilidad, siempre que el cobro de los mismos se haga de manera separada, a efectos de que no se vea afectada la prestación de los servicios públicos domiciliarios, y así lo señala esta Oficina mediante Concepto SSPD-OJ-2017-198, veamos:
“(...) en lo que tiene que ver con la inclusión de impuestos o tributos en las facturas de servicios públicos, la jurisprudencia contencioso administrativa ha considerado que es posible que se cobren impuestos en facturas de servicios públicos domiciliarios, siempre que el cobro de los mismos se haga en formato separado o separable de la factura, de manera que el no pago de tales cargas tributarias no afecte de manera injustificada la prestación de los servicios públicos domiciliarios.” (Subraya fuera del texto)
De manera que, excepcionalmente, cuando se trate de cobros por concepto de impuestos o tasas municipales o departamentales en las facturas de servicios públicos, las mismas son procedentes, siempre que se garantice al usuario su cobro separado de la tarifa del servicio público, y así lo confirmó esta Oficina al señalar mediante Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03, que el cobro de tributos en la factura mediante un formato separable de la factura no contrariaba lo dispuesto en los artículos 148 de la Ley 142 de 1994 y 8o del Decreto 2223 de 1996, veamos:
“(...)
3.3.2 COBRO DE IMPUESTOS EN LAS FACTURAS.
Respecto al cobro de tributos en la factura, en particular la contribución del Fondo del Deporte, que recauda la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, el Consejo de Estado(9) manifestó, que su cobro mediante un formato adherido, separable de la factura no contrariaba lo dispuesto en los artículos 148 de la Ley 142 de 1994 y 8o del Decreto 2223 de 1996, toda vez que el usuario podía optar libremente por pagar o no la referida contribución, sin que el no pago de la misma conllevara afectación alguna a la prestación del servicio público de telefonía. (...)”
Finalmente, resulta conveniente reiterar que no es competencia de esta Superintendencia pronunciarse en torno a la legalidad de las ordenanzas y acuerdos emitidos por las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales respectivamente, los cuales pueden ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando quiera que se considere que su aplicación afecte principios constitucionales o legales.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- De conformidad con lo señalado en los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas a esta Superintendencia de forma general están referidas a (i) vigilar y controlar el cumplimiento de la normativa a la que se encuentren sujetos quienes presten servicios públicos; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; y (iii) sancionar las violaciones al régimen de estos servicios, siempre que esta función no sea competencia de otra autoridad, y se desarrolla exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios, específicamente en lo referente a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio.
- Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia no se encuentra alguna que permita determinar la viabilidad de la imposición de tasas e impuestos departamentales, ya que, cuando los departamentos, municipios y distritos expiden normas sobre tasas, sobretasas, estampillas o impuestos del orden territorial, lo hacen en desarrollo de funciones tributarias, las cuales son ajenas a los servicios públicos domiciliarios, y a la competencia de esta Superintendencia.
- Por regla general, el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 señala que no se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio, salvo que el usuario lo autorice.
- Excepcionalmente, se ha considerado la viabilidad de la inclusión de impuestos o tributos en las facturas de servicios públicos, siempre que el cobro de los mismos se haga de manera separada, a efectos de que no se vea afectada la prestación de los servicios públicos domiciliarios, con lo que no se contraria lo dispuesto en los artículos 148 de la Ley 142 de 1994 y 8o del Decreto 2223 de 1996.
- No es competencia de esta Superintendencia pronunciarse en torno a la legalidad de las ordenanzas y acuerdos emitidos por las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales respectivamente, los cuales pueden ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando quiera que se considere que su aplicación afecte principios constitucionales o legales.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245295357222
TEMA: TRIBUTOS TERRITORIALES.
Subtemas: Competencia. Cobro de impuestos en las facturas.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por el cual se señalan normas que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento de los compromisos del Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios”
