CONCEPTO 44 DE 2025
(enero 29)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta contiene una serie de interrogantes relacionados con la prestación del servicio público de energía en zonas no interconectadas, estos serán resueltos en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Resolución CREG 108 de 1997[10]
Resolución CREG 156 de 2011[11]
Concepto SSPD-OAJ-2020-94
Concepto SSPD-OAJ-2023-687
CONSIDERACIONES
Iniciemos por señalar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el consultante, ya que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante pues se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
No obstante lo anterior, le indicamos que teniendo en cuenta que en la consulta se efectúan varios interrogantes relacionados con un caso concreto esta Oficina Asesora Jurídica solicitó apoyo a la Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible, específicamente con el Grupo Interno de Trabajo de Zonas No Interconectadas, con el fin de que estos resolvieran los interrogantes relacionados con el caso concreto, por lo que en el acápite de conclusiones encontrara las respuestas a estos interrogantes.
Claro lo anterior, a continuación, realizaremos algunas precisiones generales relacionadas con los siguientes ejes temáticos: (i) competencias de esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; (ii) las personas autorizadas para prestar servicios públicos; (iii) el principio de libertad de entrada y libertad de elección; y (iv) el contrato de servicios públicos domiciliarios. (v) garantía de prestación del servicio de energía eléctrica en zonas no interconectadas.
(i) Competencias de esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
De acuerdo con lo señalado en el artículo 370 de la Constitución Política de Colombia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios “Superservicios” es una entidad de rango constitucional que por delegación presidencial ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios. Veamos:
“ARTÍCULO 370: Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.”
A la luz del anterior precepto constitucional, el legislador expidió la Ley 142 de 1994 la cual es aplicable a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas combustible. Así mismo, dicha norma dispuso aspectos tales como creación legal, naturaleza, principios y funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
En este sentido, es de indicar que respecto a las funciones de la Superservicios, los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
Para estos efectos, el referido artículo 79 de la Ley 142 de 1994, estableció treinta y seis (36) funciones a cargo de esta Superintendencia, que de forma general están encaminadas a: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos a los que estén sujetas las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; y (iii) sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad, entre otras.
En este sentido, la competencia de esta Superintendencia y en especial el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control se desarrollan sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y de forma específica, en lo que refiere a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la consulta versa sobre aspectos relacionados en zonas no interconectadas, es preciso señalar que esta oficina mediante Concepto SSPD-OJ-2020-94 señalo que: “Quienes se constituyan como prestadores del servicio de energía eléctrica en ZNI están obligados a cumplir con el régimen de los servicios públicos domiciliarios, lo que implica: (i) aplicar el régimen tarifario señalado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, (ii) inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos – RUPS, (iii) dar aviso del inicio de su actividad a la Superservicios y a la CREG, (iv) cargar la información necesaria al Sistema Único de Información – SUI y (v) contar con un contrato de condiciones uniformes que regule la relación entre prestador y usuario, entre otras.”
En ese sentido, quienes se constituyan como prestadores del servicio de energía eléctrica en zonas no interconectadas están obligados a cumplir con el régimen de servicios públicos domiciliarios en general, en consecuencia, las funciones que adelanta esta Superintendencia respecto de estos prestadores, son las mismas que están dispuestas para los prestadores de servicios públicos que se encuentran conectadas al Sistema Interconectado Nacional y en general a todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios y actividades complementarias de estos.
En relación con las zonas no interconectadas veamos la definición contenida en el artículo 11 de la Ley 143 de 1994, el cual las define como:
“ARTÍCULO 11. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones generales.
(...)
Zonas no interconectadas: área geográfica en donde no se presta el servicio público de electricidad a través del Sistema Interconectado Nacional.”
Igualmente, estas zonas no interconectadas se encuentran definidas en el artículo 1 de la Ley 855 de 2003, del siguiente modo:
“Artículo 1o Para todos los efectos relacionados con la prestación del servicio público de energía eléctrica se entiende por Zonas No Interconectadas a los municipios, corregimientos, localidades y caseríos no conectadas al Sistema Interconectado Nacional, SIN (...)”
De esta forma, para efectos de la prestación del servicio público de energía eléctrica, se entiende por Zonas No Interconectadas a los municipios, corregimientos, localidades y caseríos no conectadas al Sistema Interconectado Nacional – SIN -. Lo que permite entender que esto corresponde a una clasificación atada a la condición geográfica de no contar con conexión al Sistema Interconectado Nacional, sin tratarse de una distinción en la clasificación como prestador, por lo que en general los prestadores que prestan sus servicios a estas zonas deben cumplir con todo lo establecido en el régimen de los servicios públicos, así como la regulación y demás normativa aplicable a estos.
Esta posición ha sido mantenida por esta oficina en diferentes conceptos emitidos al respecto, veamos lo señalado en el Concepto SSPD-OJ-2023-687:
“(...) el artículo 22 de la Ley 142 de 1994(9) reitera que quienes presten servicios públicos domiciliarios no requerirán de permisos para su prestación, salvo las concesiones, permisos y licencias ambientales y/o municipales señalados en los artículos 25 y 26 de dicha Ley 142.
Sin embargo, es de indicar que quienes deseen prestar los servicios públicos domiciliarios deben cumplir con diversas obligaciones legales, reglamentarias y regulatorias expedidas para cada uno de estos servicios. De manera particular, es de indicar que para desarrollar, tanto la actividad de generación, como la comercialización de energía eléctrica, se deben cumplir con las Leyes 142 y 143 de 1994, los decretos reglamentarios del sector y la regulación que expida la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG. Lo anterior, dado que dichas actividades son complementarias del servicio público domiciliario de energía eléctrica, en los términos del numeral 14.25 del artículo 14 de la Ley 142.
Ahora bien, la prestación del servicio de energía eléctrica en las Zonas no Interconectadas – ZNI no escapa de la aplicación del marco jurídico vigente descrito con anterioridad, (...)”
“Como se ha mencionado anteriormente, las actividades complementarias de generación y comercialización de energía eléctrica que se desarrollan en dichas Zonas no Interconectadas deben acatar las Leyes 142 y 143 de 1994, el Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015 y las demás normas complementarias que resulten aplicables.
Como puede observarse, quienes presten servicios públicos domiciliarios (incluidos los prestadores en zonas no interconectadas) de manera general no requieren permisos para prestar dichos servicios, sin embargo, para su prestación si deben cumplir con las concesiones permisos y licencias ambientales y/o municipales señalados en los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994. Así mismo, deben cumplir con las diversas obligaciones legales, reglamentarias y regulatorias aplicables a cada actividad o servicio que se preste.
(ii) Personas autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios
Conforme lo dispone el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 las personas que pueden prestar servicios públicos domiciliarios y sus actividades complementarias son las siguientes:
“Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.”
Así las cosas, los servicios públicos domiciliarios pueden ser prestados por las personas que se acojan a alguna de estas tipologías establecidas en este artículo. Reiterando lo antes mencionado, una vez conformado un nuevo prestador e iniciada la operación del servicio, este deberá atender la normativa que sobre servicios públicos se encuentra consagrada en las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias que conforman el régimen de los servicios públicos, de acuerdo a los servicios que preste.
(iii) Libertad de entrada y libertad de escogencia del prestador.
En Colombia, a partir de la Constitución Política de 1991, los servicios públicos pueden ser prestados por cualquier agente, ya sea el Estado, los particulares o las comunidades organizadas, pues el constituyente previó que la participación en la prestación de los servicios, se basará en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, objetivos que además están en consonancia con lo dispuesto en el artículo 333 de la Constitución, asegurando así la libre competencia económica de todos los intervinientes en la prestación de los citados servicios.
Ahora bien, en el mismo sentido, el artículo 10 de la Ley 142 de 1994, establece que “Es derecho de todas las personas organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos, dentro de los límites de la Constitución y la ley.”
Así las cosas, en cumplimiento de los principios de libre ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada se encuentran facultados para entrar al mercado de los servicios públicos domiciliarios, las personas naturales o jurídicas que cumplan con los requisitos establecidos en la reglamentación. Por esta razón, pueden concurrir y competir distintos operadores de un servicio en un mismo territorio.
Lo anterior salvo lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 142 de 1994, el cual creó la figura jurídica de áreas de servicios exclusivos, según lo cual, de manera excepcional, se restringe la operación de prestadores de servicios públicos en determinadas zonas o áreas durante determinado tiempo en razón al interés social y ampliación de coberturas.
Por otro lado, el numeral 9.2 del artículo 9, consagra que los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, entre otras cosas, a la libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para la obtención del servicio, por lo que en relación con sus interrogantes que hacen referencia al cambio de operador, vale la pena indicar que, el cambio de operador es una situación que dependerá; por un lado, del interés de los agentes del mercado en prestar los servicios públicos en determinada zona y por el otro, el interés de los usuarios en adquirir los servicios con uno u otro prestador, por tanto en principio es el usuario quien se encuentra facultado para libremente elegir el prestador de sus servicios públicos domiciliarios, Veamos:
“ARTÍCULO 9. Derecho de los usuarios. Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, siempre que no contradigan esta ley, a:
(...)
9.2. La libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su obtención utilización.”
De este modo, los usuarios, además de poder escoger el prestador que le brinde mejores condiciones o el de su preferencia, también tendrán la libertad de solicitar la terminación unilateral del contrato para recibir la prestación del servicio por parte de otro prestador, prerrogativa que tienen en el marco de la ejecución del contrato de servicios públicos.
(iv) Cambio del comercializador del servicio de energía eléctrica
Con respecto a los usuarios del servicio público de energía eléctrica, como se indicó en líneas anteriores, estos pueden elegir libremente al comercializador que les suministre este servicio en la zona. En este sentido, si en una zona existe más de un prestador y el usuario opta por realizar el cambio de prestador, se deberá adelantar la solicitud de terminación unilateral del contrato, conforme en lo con lo previsto en el artículo 15 de la Resolución CREG 108 de 1997, así:
“ARTICULO 15. TERMINACION UNILATERAL DEL CONTRATO POR PARTE DEL SUSCRIPTOR O USUARIO, POR CAMBIO DE COMERCIALIZADOR. Con excepción de los suscriptores o usuarios localizados en áreas de servicio exclusivo, y de los contratos a término fijo, el suscriptor o usuario podrá dar por terminado el contrato de servicios públicos suscrito con un comercializador, con el fin de suscribir un contrato con otro comercializador, siempre y cuando su permanencia con el primero haya sido por un período mínimo de doce (12) meses, y se encuentre a paz y salvo por el pago de las obligaciones emanadas del contrato, o garantice con título valor el pago de las obligaciones a su cargo, según lo indicado en el artículo 147 de la Ley 142 de 1994. Lo anterior no impide al suscriptor o usuario dar por terminado el contrato de servicios públicos cuando haya lugar a ello conforme a las leyes o al contrato.
PARAGRAFO. En las condiciones uniformes del contrato, la empresa no podrá exigir que el suscriptor o usuario de aviso de terminación por esta causal, con una antelación superior a un período de facturación.” (subrayado fuera de texto).
De acuerdo con la disposición citada, los contratos de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible se pueden dar por terminados por cambio de comercializador, siempre que no sean a término fijo, y/o que no se encuentren en el marco de un área de servicio exclusivo.
En esa medida, para que el usuario o suscriptor de por terminado de forma unilateral el contrato de servicios públicos por cambio de comercializador deberá cumplir con lo siguiente: (i) con un periodo de permanencia mínimo de doce (12) meses con dicho comercializador; y, (ii) con estar a paz y salvo con el pago de las obligaciones emanadas del contrato, o garantizar con título valor el pago de las obligaciones a su cargo.
Por su parte, el artículo 54 de la Resolución CREG 156 de 2011 establece puntualmente los requisitos para el cambio de comercializador, los cuales deberán ser verificados por el nuevo prestador y son los siguientes:
“ARTÍCULO 54. REQUISITOS PARA EL CAMBIO DE COMERCIALIZADOR. Para el cambio de comercializador, el nuevo comercializador verificará que el Usuario que le ha solicitado el servicio cumpla los siguientes requisitos:
1. Haber cumplido los tiempos de permanencia mínima con el comercializador que le presta el servicio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Resolución 108 de 1997 y la Resolución 131 de 1998, o aquellas que las modifiquen o sustituyan.
2. Estar a paz y salvo con el comercializador que le presta el servicio.
3. Haber garantizado el pago de que trata el artículo 58 de este reglamento.”
Así las cosas, además del tiempo de permanencia mínimo de doce meses, será necesario acreditar estar a paz y salvo con el comercializador que actualmente presta el servicio frente a los consumos ya facturados o el respectivo acuerdo de pago según corresponda, y garantizar el pago señalado en el artículo 58 ibídem.
Adicional a lo anterior, el artículo 55 de la Resolución CREG 156 de 2011 señala que una vez el usuario haya elegido al nuevo comercializador, deberá contactarlo y otorgarle la habilitación para que gestione el cambio respectivo, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 55. SOLICITUD DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO QUE IMPLICA CAMBIO DE COMERCIALIZADOR. El Usuario interesado contactará al agente que haya elegido como nuevo prestador del servicio y lo habilitará expresamente para gestionar el cambio de comercializador.
El comercializador que le presta el servicio al Usuario no podrá hacer exigible la participación del mismo en el proceso de cambio de comercializador y se entenderá directamente con el nuevo prestador del servicio.”
En consecuencia, el usuario que desea cambiar de comercializador de energía deberá autorizar al nuevo prestador, para que este gestione dicho cambio, es decir, la gestión tendiente a realizar el cambio de prestador queda circunscrita entre el comercializador actual y el nuevo.
v) Derecho de petición en el marco de la ejecución del contrato de servicios públicos domiciliarios.
Según el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, es de la esencia propia del contrato de servicios públicos domiciliarios que los usuarios o suscriptores puedan presentar ante los prestadores las peticiones quejas o recursos relativos al contrato de servicios públicos, veamos:
“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos..
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres”.
En este sentido, los prestadores están en la obligación de emitir respuestas en los términos señalados por la ley a las peticiones quejas y recursos que presenten los usuarios y suscriptores, lo que permite señalar que en caso tal de que un usuario requiera información acerca de la ejecución del contrato, paz y salvo o estado de cuenta, puede acudir ante el prestador mediante la presentación de peticiones y a su vez este debe dar respuesta de fondo y en los términos dispuestos en el artículo 158 ibídem el cual señala:
“ARTÍCULO 158. Del término para responder el recurso. Adicionado parcialmente (parágrafo) por el Artículo 76 del Decreto 1122 de 1999 (El Decreto 1122 de 1999 fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-923 de 1999). La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspicio la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él.”
En consecuencia, los prestadores deben respuesta a las peticiones dentro de los 15 días hábiles contados a partir de la radicación de la solicitud so pena de configurarse silencio administrativo positivo. Así mismo, es importante señalar que las aludidas peticiones deberá ser tramitadas con las normas vigentes sobre el derecho de petición.
(vi) Garantía de prestación del servicio de energía eléctrica en zonas no interconectadas.
En cuanto a la garantía de prestación del servicio público de energía es preciso tener en cuenta que de acuerdo con el artículo 365 de la constitución política de Colombia “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.”
De igual forma, de conformidad con el literal f del artículo 3 de la Ley 143 de 1994, le corresponde al Estado ampliar la cobertura en el servicio público domiciliario de energía eléctrica en las diferentes regiones y sectores del país, garantizando la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, de los menores recursos del área rural a través de diversos agentes públicos y privados que presten el servicio, veamos:
“ARTÍCULO 3. En relación con el servicio público de electricidad, al Estado le corresponde:
(...)
f) Alcanzar una cobertura en los servicios de electricidad a las diferentes regiones y sectores del país, que garantice la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios de los estratos I, II y III y los de menores recursos del área rural, a través de los diversos agentes públicos y privados que presten el servicio;”
De igual manera, el artículo 4 de la ley 143 de 1994, dispone que en cuanto al servicio de electricidad el Estado, en cumplimiento de sus funciones tiene los siguientes objetivos:
“ARTÍCULO 4. El Estado, en relación con el servicio de electricidad tendrá los siguientes objetivos en el cumplimiento de sus funciones:
a) Abastecer la demanda de electricidad de la comunidad bajo criterios económicos y de viabilidad financiera, asegurando su cubrimiento en un marco de uso racional y eficiente de los diferentes recursos energéticos del país;
b) Asegurar una operación eficiente, segura y confiable en las actividades del sector;
c) Mantener y operar sus instalaciones preservando la integridad de las personas, de los bienes y del medio ambiente y manteniendo los niveles de calidad y seguridad establecidos.
Parágrafo. Si los diversos agentes económicos desean participar en las actividades de electricidad, deben sujetarse al cumplimiento de los anteriores objetivos.
Por otro lado, los numerales 3 y 13 del artículo 2 del Decreto 381 de 2012, establecen como funciones del Ministerio de Minas y Energía las de: formular, adoptar, dirigir y coordinar la política en materia de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, así como la de formular la política en materia de expansión del servicio de energía eléctrica en las zonas no interconectadas.
A su vez, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, es competencia de los municipios “Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.
En consecuencia, en cuanto a la prestación del servicio de energía eléctrica en zonas no interconectadas se puede señalar que, es competencia del Estado asegurar que el servicio de energía eléctrica se preste a todos los habitantes del territorio Nacional, por su parte es competencia del Ministerio de Minas y Energía formular la política en materia de expansión del servicio de energía eléctrica en las zonas no interconectadas y es deber de los municipios asegurar que se preste el servicio de energía eléctrica de manera eficiente en su territorio, ya sea a través de empresas de servicios públicos o directamente por la administración central.
CONCLUSIONES
Como se indicó en las consideraciones antes descritas, en la consulta se realizan interrogantes relacionados con aspectos técnicos de un caso particular por lo que esta Oficina Asesora Jurídica solicitó apoyo a la Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible de esta Superintendencia, con el fin de resolver algunos de los interrogantes, en consecuencia, a continuación, se resuelven siendo agrupados de acuerdo con las temáticas de cada uno, del siguiente modo:
1.¿Cuáles son las funciones de la superintendencia de servicios públicos domiciliarios en la prestación control y vigilancia del servicio de energía eléctrica en las zonas no interconectadas?
Respecto a las funciones de esta Superintendencia es preciso indicar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los suscriptores y usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
Ahora bien, quienes se constituyan como prestadores del servicio de energía eléctrica en zonas no interconectadas están obligados a cumplir con el régimen de servicios públicos domiciliarios en general, en consecuencia, las funciones que adelanta esta Superintendencia respecto de estos prestadores, son las mismas que están dispuestas para los prestadores de servicios públicos que se encuentran conectadas al Sistema Interconectado Nacional y en general a todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios y actividades complementarias de estos.
2. ¿Cuál es la empresa operadora en el centro poblado de Remolino del Caguán, del municipio de Cartagena del Chaira?
De acuerdo con lo señalado por Superintendencia Delegada para Energía y Gas la empresa operadora en el centro poblado el Remolino del Caguán del municipio de Cartagena del Chaira es GENDECAR S.A. E.S.P.
3. ¿Quién está facultado para realizar el cambio de operador según la ley, la superintencia de servicios públicos, los directivos de la Junta de acción comunal, los usuarios.?
4. ¿Cuáles son las razones para realizar el cambio de operador según la normatividad legal vigente?
6. ¿La superintencia tiene la potestad de cambiar operadores en las zni?
Con respecto a los interrogantes 3, 4,5 y 6 relacionados con el cambio de operador de servicios públicos domiciliarios, es preciso tener en cuenta que, en cumplimiento de los principios de libertad de entrada, libre ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada se encuentran facultados para entrar al mercado de los servicios públicos domiciliarios, las personas naturales o jurídicas que cumplan con los requisitos establecidos en la reglamentación. Por esta razón, pueden concurrir y competir distintos operadores de un servicio en un mismo territorio y son los usuarios o suscriptores quienes en ejercicio de su derecho de libre escogencia del prestador pueden determinar quién será el prestador de los servicios que requieran.
Lo anterior encuentra su fundamento en que el constituyente estableció que la participación en la prestación de los servicios, debe basarse en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada, objetivos que además están en consonancia con lo dispuesto en el artículo 333 de la Constitución, conforme con el cual se debe respetar la libre competencia económica de todos los intervinientes en la prestación de servicios públicos domiciliarios.
Lo anterior salvo lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 142 de 1994, el cual creó la figura jurídica de áreas de servicios exclusivos, según lo cual, de manera excepcional, se restringe la operación de prestadores de servicios públicos en determinadas zonas o áreas durante determinado tiempo en razón al interés social y ampliación de coberturas.
Bajo ese escenario normativo, el cambio de operador es una situación que dependerá; por un lado, del interés de los agentes del mercado en prestarlos en determinada zona y por el otro, el interés de los usuarios en adquirir los servicios con uno u otro prestador. Se debe tener en cuenta que los usuarios tienen derecho a la libre elección del prestador de sus servicios en cumplimiento de lo establecido en el numeral 9.2 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994.
Así las cosas, en el evento que exista más de un prestador del servicio de energía, los suscriptores y usuarios podrán elegir libremente al comercializador que les suministre este servicio en la zona. Para realizar el cambio de prestador se deberá adelantar la solicitud de terminación unilateral del contrato, conforme en lo con lo previsto en el artículo 15 de la Resolución CREG 108 de 1997.
De igual forma, vale la pena precisar que dentro de las funciones de esta Superintendencia no se encuentra alguna que permita determinar o cambiar los prestadores de servicios públicos domiciliarios pues es una facultad que como se mencionó corresponde a los usuarios o suscriptores elegir el prestador de sus servicios públicos, entre ellos el servicio de energía eléctrica ya sea en zonas no interconectadas o en el resto del territorio nacional.
5. ¿Cuándo se realiza una visita por parte de la superintendencia de servicios públicos a un centro poblado por quejas de la comunidad que mediadas toma la super?
Este interrogante es resuelto por la Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible del siguiente modo:
“La Superintendencia realiza visitas técnicas en atención a quejas presentadas por los usuarios. Estas visitas tienen como objetivo principal verificar el cumplimiento de las condiciones de prestación del servicio por parte del operador y determinar las posibles vulneraciones a los derechos de los usuarios.
En el caso del centro poblado de Remolino del Caguán, las medidas adoptadas han incluido:
- Mesas de trabajo conjunto con las comunidades
- Revisión de la continuidad y calidad del servicio eléctrico.
- Verificación de los tiempos de interrupción y las causas asociadas.
- Solicitud al operador de ajustes inmediatos cuando se evidencian incumplimientos.
- Elaboración de informes técnicos y remisión a las áreas correspondientes para iniciar investigaciones o procesos sancionatorios cuando sea necesario.
Durante las visitas técnicas, se siguen los siguientes procedimientos:
1. Recepción de quejas: Se registran las inconformidades presentadas por los usuarios.
2. Visita técnica: Se notifica al operador sobre los hallazgos preliminares.
3. Informe técnico: Los comisionados emiten un informe con las observaciones realizadas durante la visita.
Por otra parte, los tratamientos de quejas de los usuarios son analizadas y clasificadas para verificar su procedencia. Si se confirman irregularidades, se requiere al prestador del servicio para que subsane los hallazgos encontrados, en caso dado, que no hayan sido subsanados, la superintendencia puede optar por imponer medidas correctivas e inclusive si las quejas son irreparables, conforme las acciones de IVC, se podría iniciar un proceso administrativo sancionatorio, garantizando la participación de las partes.
Lo anterior de conformidad con las funciones de inspección, vigilancia y control asignadas a la SSPD a través de la Ley 142 de 1994 y del Decreto 1369 de 2020 y las cuales pueden derivar en medidas de control.”
7. ¿Las empresas prestadoras de servicios públicos tienen derecho al debido proceso y a ser sus respectivos descargos ante la superintendencia después de que esta hace un a visita y hay quejas de los usuarios o simplemente toma sus propias decisiones sin escuchar las partes?
Para resolver este interrogante, lo primero es tener presente que los actos y decisiones que profiere esta Superintendencia como autoridad administrativa son proferidos en derecho y en cumplimiento del debido proceso que le asiste tanto a los prestadores como a los usuarios de los servicios públicos, por tanto, cuando se inicia un proceso en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio establecido en el capítulo III de la Ley 1437 de 2011, esta Superintendencia da estricto cumplimiento a todas las etapas que se encuentran inmersas en este, como lo es lo establecido en el artículo 47 respecto de las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria, según el cual los investigados pueden dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la formulación de cargos presentar sus descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer.
Así mismo, en respuesta a este interrogante, la Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible señala lo siguiente:
“Sí, las empresas prestadoras de servicios públicos tienen derecho al debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece que el debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas. En este sentido, en el marco de una eventual investigación las empresas tienen garantizado el derecho a la contradicción y defensa, siguiendo los procedimientos establecidos en la Ley 142 de 1994 y la Ley 143 de 1994.
Durante este procedimiento, las empresas de servicios públicos domiciliarios podrán presentar pruebas, controvertir las que se presenten en su contra y, si lo consideran necesario, impugnar las decisiones adoptadas en su caso. Esto asegura el respeto a las garantías procesales y la transparencia en las actuaciones administrativas.”
8. ¿La superintencia de servicios públicos tiene acceso al sistema de monitoreos donde puede evidenciar las horas de servicio prestados por las empresas?
Este interrogante es resuelto por la Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible del siguiente modo:
“No, los sistemas de monitoreo son manejados por el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas No Interconectadas (IPSE), mediante un área misional especial que es el Centro Nacional de Monitoreo – CNM que realiza actividades fundamentales para el seguimiento a la prestación del servicio de energía eléctrica en las ZNI, coadyuvando a que las entidades del sector energético tomen medidas que propendan por la prestación y calidad del servicio a los usuarios de dichas zonas; además suministra información oportuna de parámetros eléctricos para la planeación, toma de decisiones y elaboración de soluciones energéticas estructurales.
Aunque la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) no tiene acceso directo al sistema de monitoreo, el CNM sí realiza reportes, alarmas, y también publican informes de monitoreo con telemetría y sin telemetría; inclusive cuentan con un call center, donde se puede constatar los datos sobre la prestación del servicio en ZNI, estas alertas de monitoreo normalmente son reportadas a la SSPD y comunicadas mediante correo electrónico a fin de que la Superintendencia pueda realizar las funciones de IVC sobre los operadores para verificar lo siguiente:
- Fallas en el servicio
- Interrupciones
- Suspensiones
- Racionamientos
- Horas de servicio efectivamente suministradas.
- Cumplimiento de indicadores de calidad del servicio.
- Regularidad en el suministro de energía.
Si los reportes del CNM evidencian incumplimientos graves por parte de un operador, la SSPD puede iniciar procesos sancionatorios. Adicionalmente, los hallazgos del CNM pueden ser un insumo clave para que la SSPD formule planes de mejora con los operadores, especialmente en casos donde se detectan deficiencias en la prestación del servicio.
En el marco de la Ley 142 de 1994, la SSPD puede requerir información al IPSE para complementar investigaciones o monitorear de manera más detallada el desempeño de los operadores en las ZNI
En conclusión, el Sistema de Monitoreo del CNM del IPSE actúa como una herramienta técnica que complementa las funciones de la SSPD. Mientras que el IPSE recopila y analiza datos sobre el desempeño de los operadores en las ZNI, la Superintendencia utiliza esta información para velar que los operadores cumplan con los estándares de calidad, continuidad y cobertura establecidos por la normativa vigente. La interacción entre ambas entidades asegura un control integral sobre la prestación del servicio de energía en estas áreas. Pero es claro que la SSPD no tiene acceso al sistema, no obstante, en caso de necesitar información urgente se puede requerir información al IPSE para verificar el cumplimiento de las obligaciones de los operadores.”
9. ¿Cuál es el mecanismo de expedición de solicitud de paz y salvo por parte de los usuarios del servicio de energía?
Los prestadores están en la obligación de emitir respuestas en los términos señalados por la ley a las peticiones quejas y recursos que presenten los usuarios y suscriptores, lo que permite señalar que en caso tal de que un usuario requiera información acerca de la ejecución del contrato, paz y salvo o estado de cuenta, puede acudir ante el prestador mediante la presentación de peticiones y a su vez este debe dar respuesta de fondo y en los términos dispuestos en el artículo 158 ibídem, es decir, dentro de los 15 días hábiles contados desde el recibo de la petición, so pena de que se configure silencio administrativo positivo.
10. ¿La superintendencia es imparcial en la toma de decisiones.?
Esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios actúa con imparcialidad en todas sus actuaciones gracias a su marco legal, ético y operativo; nuestra misión y visión reflejan un compromiso firme con la transparencia y el respeto por los derechos de todos los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, prestadores de servicios públicos, ciudadanos y demás agentes del sector.
11. ¿La superintendencia dentro de sus facultades tiene la facultad para asfixiar a las empresas prestadoras de energía en las ZNI?
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no tiene la facultad de "asfixiar" a las empresas prestadoras de energía ni de ningún otro servicio público. Nuestra misión es garantizar que los servicios públicos domiciliarios se presten con calidad, eficiencia y sostenibilidad, para mejorar la vida de la ciudadanía.
En cumplimiento de nuestra función constitucional, en esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios trabajamos para mejorar la calidad de vida de los colombianos mediante la inspección, vigilancia y control de las empresas de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas combustible.
12. ¿La superintendencia tiene dentro de sus funciones facultades para planes de mejoras con las empresas prestadoras?
Este interrogante es resuelto por la Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible del siguiente modo:
“Sí, la Superintendencia tiene la facultad de implementar planes de mejora en cumplimiento de la Ley 142 de 1994. Estos planes consisten en acuerdos con los operadores para corregir deficiencias en la prestación del servicios, los cuales incluyen metas específicas, plazos, e indicadores para medir su cumplimiento.
Estos planes están orientados a garantizar el cumplimiento de los estándares técnicos y legales en beneficio de los usuarios.”
13. ¿La superintendencia de servicios públicos dentro de sus funciones esta para garantizar la prestación del servicio de energía en los centros poblados de las ZN?I
Tenga en cuenta que es competencia del Estado asegurar que el servicio de energía eléctrica se preste a todos los habitantes del territorio Nacional, por su parte es competencia del Ministerio de Minas y Energía formular la política en materia de expansión del servicio de energía eléctrica en las zonas no interconectadas y es deber de los municipios asegurar que se preste el servicio de energía eléctrica de manera eficiente en su territorio, ya sea a través de empresas de servicios públicos o directamente por la administración central.
En consecuencia, no está dentro de las competencias asignadas a esta Superintendencia garantizar la prestación del servicio de energía en las zonas no interconectadas, se reitera, las funciones de esta Superintendencia principalmente se encuentran encaminadas a la inspección vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
14. ¿Los servicios públicos según la normatividad vigente quienes están facultados para presarlos?
De acuerdo con lo señalado en el artículo 15 de la ley 142 de 1995 los servicios públicos domiciliarios pueden ser prestados por:
- Las empresas de servicios públicos.
- Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
- Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos.
- Las organizaciones autorizadas conforme a la Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
- Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición de la Ley 142 de 1994.
- Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse la Ley 142 de 1994, estuvieran prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17 ibídem.
15. ¿Un particular sin ser prestador, sin estar registrado en el RUPS puede prestar el servicio de energía en las ZNI?
El artículo 15 de la Ley 142 de 1994 señala quienes están habilitados para la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en esa medida, las personas naturales o jurídicas que pretendan prestar los servicios públicos o sus actividades complementarias deberán adoptar alguna de las formas señaladas en la aludida disposición.
Adicional a lo anterior, quienes se dediquen a la prestación de servicios públicos domiciliarios no requieren permiso para desarrollar su objeto social (ver artículo 22 de la Ley 142 de 1994), pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994 según la naturaleza de sus actividades.
Adicionalmente, deberán informar el inicio de actividades a esta Superintendencia y a la Comisión de Regulación respectiva, e inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS, que administra esta Superintendencia, de conformidad con el numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994.
En línea con lo anterior, esta Superintendencia con miras a que los prestadores atendieran esta obligación a su cargo, expidió la Resolución SSPD - 20181000120515 del 25 de septiembre de 2018 en la que se establecen los responsables y los requisitos que deben surtir los prestadores de servicios públicos domiciliarios frente a la inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios – RUPS.
Veamos lo señalado por la Delegada de Energía y Gas la “CARTILLA PASO A PASO PARA TRÁMITES DE LOCALIDADES DE ZONAS NO INTERCONECTADAS – ZNI” expedida en noviembre de 2022, a la cual puede acceder mediante el link: https://www.superservicios.gov.co/sites/default/files/inline-files/Cartilla-paso-a-paso-tramites-ZNI.pdf
En este sentido, se resalta que cuando en el ejercicio de sus funciones esta superintendencia tenga conocimiento de la existencia de un prestador de alguno de los servicios públicos domiciliarios que no se encuentre inscrito en el RUPS se solicitara al mismo la debida inscripción so pena de que si no se realiza dentro de los 30 días calendario siguientes esta Superintendencia efectúa la inscripción de oficio en el RUPS.
16. ¿Cuántas horas de servicio presta la empresa GENDECAR SA. E.S. P en Remolino del Caguán?
Este interrogante es resuelto por la Superintendencia Delegada de Energía y Gas del siguiente modo:
“A la fecha no está prestando el servicio de energía eléctrica, sin embargo, la medición de horas de prestación efectivamente suministradas en la localidad citada es una actividad que actualmente realiza el IPSE. La citada información histórica puede ser consultada a través de la página del IPSE con la URL https://ipse.gov.co/cnm/ allí se puede seleccionar la vigencia y periodo de interés para tener acceso a la información de prestación del servicio.”
17. ¿Cuántas horas de servicio están autorizadas para el centro poblado de Remolino del Caguán?
Este interrogante es resuelto por la Superintendencia Delegada para Energía y Gas del siguiente modo:
“El IPSE aprobó cupo de combustible para 10 horas de prestación. Lo anterior de acuerdo a radicado SSPD N° 20235290691552 del 17 de febrero de 2023.”
18. La superintendencia de servicios públicos a autorizado o realizado algún cambio de operador para la prestación del servicio de anergia eléctrica en el centro poblado de remolinos del Caguán del municipio de Cartagena del chaira.
Este interrogante es resuelto por la Superintendencia Delegada para Energía y Gas del siguiente modo:
“No, la Superintendencia no ha autorizado ni gestionado cambios de operador en esta zona. No obstante, ha realizado acciones de inspección y vigilancia para garantizar la continuidad y calidad del servicio por parte de GENDECAR para ello se han realizado requerimientos de información, visita de inspección en sitio y mesas de trabajo. De igual manera se reitera lo indicado en el numeral 6 la SSPD no realiza cambio de operador.”
19. ¿Desde qué año está registrada GENDECAR S.A. E.S.P en el RUPS?
Este interrogante es resuelto por la Superintendencia Delegada para Energía y Gas del siguiente modo:
“La empresa GENDECAR S.A.E.S.P está registrada en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS) desde el 8 de mayo de 2009.
20. ¿Hace cuánto tiempo opera GENDECAR en Remolino del Caguán?
Este interrogante es resuelto por la Superintendencia Delegada para Energía y Gas del siguiente modo:
“En consulta realizada al SUI, se estableció que GENDECAR S.A.E.S.P tiene información reportada de prestación del servicio en Remolinos del Caguán a partir de enero de 2010. En este orden se deduce que GENDECAR S.A.E.S.P es reconocida como la empresa prestadora del servicio en Remolinos del Caguán desde hace 15 años. No obstante, es importante indicar que en visita de inspección realizada por el Grupo de Zonas no Interconectadas –GZNI- se estableció que GENDECAR S.A.E.S.P. dejó de realizar la operación de la planta de generación de Remolinos del Caguán desde julio de 2024 y a la fecha no se conoce información que permita establecer que la empresa haya retomado las actividades de AOM y de gestión comercial en Remolinos del Caguán, en este orden es dable precisar que, si bien GENDECAR S.A.E.S.P. es el operador designado, la prestación del servicio no se ha dado de manera continua desde enero de 2010 a la fecha. El GZNI ha realizado requerimientos con base en las alertas recibidas y en la información recabada.
”
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245295539552
TEMA: ZONAS NO INTERCONECTADAS
Subtemas: Competencias de esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios/ Las personas autorizadas para prestar servicios públicos/ El principio de libertad de entrada y libertad de elección/ Contrato de servicios públicos domiciliarios/ Garantía de prestación del servicio de energía eléctrica en zonas no interconectadas
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, trasmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética.
7. Por la cual se definen las Zonas No Interconectadas.
8. Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
9. “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía.”
10. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”.
11. “Por la cual se establece el Reglamento de Comercialización del servicio público de energía eléctrica, como parte del Reglamento de Operación”.
