CONCEPTO 73 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señora
XXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“Por medio del presente me permito solicitar información y justificación técnica y jurídica en relación a la condonación por concepto de deuda en una empresa de servicios públicos domiciliarios industrial y comercial del estado, en los siguientes términos:
1. ¿Qué porcentaje de interés puede condonar una empresa por concepto de deuda en servicios públicos domiciliarios?
2. ¿La condonación puede recaer en el capital?
3. Se puede llegar a un acuerdo de pago entre la empresa y el usuario y/o suscritor de la siguiente manera, (se aclara que es un ejemplo).
Juan Perez, debe a la empresa de servicios públicos domiciliarios industrial y comercial, 66 periodos de atraso para un total de setenta millones de pesos, entre las partes acuerdan que juan pague de forma inmediata la mitad de la deuda y se condona la otra mitad, ¿podría el suscriptor y/o usuario solicitar este tipo de condonación o que la entidad proponga este acuerdo? (...)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Código Civil[5]
Concepto SSPD-OJ-2021-563
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En igual medida, es preciso mencionar que las funciones de esta Superintendencia se circunscriben a lo señalado en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, de forma general respecto de la vigilancia y control en el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que están sujetos quienes prestan servicios públicos domiciliarios y actividades complementarias a estos, siempre que esta función no sea competencia de otra autoridad. En este sentido y realizadas las anteriores precisiones, se procede emitir un concepto general y de orientación frente al tema consultado.
i) Condonación de intereses moratorio y capital de las deudas derivadas de la prestación del servicio
- Condonación de intereses de mora
Con respecto a la materia consultada es preciso indicar que la prestación gratuita de los servicios públicos domiciliarios se encuentra prohibida de forma expresa en la ley, tal como lo señala el numeral 9 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, que dispone que no existirá exoneración en el pago de los servicios públicos domiciliarios. Lo anterior, tiene su fundamento en lo dispuesto en el artículo 367 Constitucional, que señala que el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios se funda en los principios de costos y de solidaridad y redistribución de ingresos, ya que a través de ellos se busca garantizar la recuperación de los costos y gastos eficientes en que incurren los prestadores de estos servicios para desarrollar su actividad[7].
En efecto, a través de la tarifa, esto es, el precio que se paga por el servicio, se remuneran los costos en que ha incurrido el prestador del servicio para efectuar la prestación del mismo,, motivo por el cual corresponde a los usuarios efectuar el pago de la tarifa correspondiente, en la que se deben tener en cuenta los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia, tal como lo señala el artículo 87 de la Ley 142 de 1994.
Ahora bien, en cuanto se refiere a los intereses causados por la mora en el pago de las facturas, es de señalar que el artículo 96 de la Ley 142 de 1994, en efecto, reconoce la posibilidad de que los prestadores cobren intereses de mora sobre los saldos insolutos de la factura, los cuales están referidos al cobro del servicio, no obstante la disposición no señala ninguna apreciación sobre los eventuales acuerdos de pago que celebren las partes, con miras a obtener la cancelación de la deuda. Así mismo, los prestadores tienen la facultad de decidir si condonan, rebajan o exoneran los intereses moratorios. El tenor literal de la norma dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 96. OTROS COBROS TARIFARIOS. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los costos en que incurran.
<Aparte tachado declarado INEXEQUIBLE> En caso de mora de los usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos, capitalizados los intereses, conforme a lo dispuesto en la Ley 40 de 1990.
(...)”
La disposición citada fue objeto de revisión por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-389 de 2002, en la cual se encontró ajustado a derecho el cobro de intereses de mora, pero declaró inexequible el aparte relacionado con la capitalización de intereses, en los siguientes términos:
“Siendo la relación jurídica resultante de la prestación de un servicio público domiciliario de naturaleza contractual, el incumplimiento de la obligación de pagar por la prestación del servicio puede acarrear la imposición de la sanción prevista en la ley, consistente en el pago, a cargo del usuario, de un interés de mora. Entonces, si dicha relación jurídica también se rige por las normas del derecho privado y además es de carácter oneroso por cuanto es obligación de los usuarios contribuir al sostenimiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, no hay razón alguna que haga inconstitucional la aplicación de dicha sanción pues se trata de una consecuencia que deviene del incumplimiento de la obligación de pagar una suma de dinero.
Sin embargo, como es en los inmuebles de carácter residencial donde la prestación de los servicios públicos domiciliarios debe cumplir plenamente su función social, la sanción que en este caso se imponga a los usuarios ante el incumplimiento de su obligación de pagar por el servicio recibido debe ser lo menos gravosa posible, por lo que a ellos no se le debe aplicar para estos efectos la tasa de interés moratorio del Código de Comercio sino la del Código Civil, cuyas disposiciones al fin y al cabo también rigen el contrato de servicios públicos (Ley 142 de 1994 art. 132). De esta forma, no sólo se favorece a los usuarios al permitirles que solucionen más prontamente dicha obligación, sino también a las empresas prestadoras que se beneficiarían con la eventual reducción de su cartera morosa.
Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 96 de la Ley 142 de 1994 bajo el entendido que tratándose de usuarios o suscriptores de inmuebles residenciales la tasa de interés moratorio aplicable es la prevista en el Código Civil. No sobra advertir que la norma bajo revisión utiliza la expresión “podrá”, con lo cual deja a la empresa prestataria de servicio público domiciliario en libertad para cobrar, rebajar o exonerar a los usuarios del pago de intereses moratorios o hacer convenios con los deudores en esta materia.
(...)
Por lo tanto, es evidente que tratándose del pago de facturas por servicios públicos domiciliarios también resulta inconstitucional la capitalización de intereses pues el equilibrio que debe guardar la relación contractual originada en la prestación de un servicio público domiciliario se vería seriamente alterado en desmedro del usuario del servicio, quien estaría expuesto potencialmente a perder su vivienda o a quedar privado de la prestación de los servicios públicos domiciliarios afectándosele por este motivo, el derecho constitucional a una vivienda digna (art.51 de la CP).
Ciertamente, la capitalización de los intereses moratorios aumenta en forma desproporcionada el saldo insoluto de la factura correspondiente por la prestación del servicio, porque en este caso los intereses moratorios causarían un nuevo interés incurriéndose en la figura del anatocismo. Figura de la capitalización de intereses moratorios, que ni siquiera permite la Ley 45 de 1990 que consagra sólo la capitalización de intereses remuneratorios y para créditos de vivienda a largo plazo (….)” (Subraya fuera de texto).
Del extracto jurisprudencial citado, se puede concluir que el cobro de los intereses moratorios derivados de la mora en el pago de los servicios públicos domiciliarios es facultativo de los prestadores de servicios públicos, independiente de su naturaleza (oficial, mixta o privada), quienes tendrán la libertad de condonar a favor de sus usuarios los intereses moratorios causados.
Lo anterior, tiene asidero en la expresión podrán que utilizó el legislador en la redacción del inciso segundo del artículo 96 de la Ley 142 de 1994, la cual debe entenderse como la facultad de los prestadores de cobrar o no los intereses moratorios generados, es decir, el cobro de intereses de mora es facultativo y no obligatorio.
Conforme con lo anterior, corresponde al prestador decidir autónomamente si cobra, disminuye o exime del pago de intereses al suscriptor o usuario del servicio que se encuentre en mora. En suma, los prestadores tienen la potestad legal de elegir si cobran o no intereses de mora sobre las deudas generadas por la prestación de servicios públicos domiciliarios, facultad que de igual manera les permite decidir si condonan, rebajan o exoneran los intereses moratorios. En este sentido es dable concluir, que sólo son condonables los intereses moratorios.
- Condonación de capital
Por otra parte, con respecto a la exoneración del capital por parte de los prestadores de los servicios públicos, la Corte Constitucional mediante la sentencia C-580 de 1992, señaló la imposibilidad de considerar la gratuidad en la prestación, así:
“(...) El tema de los servicios públicos comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva, sobre todo después del abandono del concepto de servicios públicos gratuitos que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado Social de Derecho. Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada quedando supérstite en pocos servicios como la Justicia (artículo 229 C.N.), o la Educación (artículo 67 C.N.), o la Salud (artículos 49 y 50 C.N.), de manera más o menos parcial. Actualmente, los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (numeral 9o. artículo 95, y artículo 368 ibídem).
La determinación de los costos de los servicios, implica la evaluación de un conjunto de factores que va desde la cobertura y oportunidad en su prestación hasta la eficiencia y clasificación de los distintos tipos de usuarios de los mismos. Si a esto se agrega la circunstancia de que para impulsar el desarrollo en un país, se requiere que sus habitantes dispongan de agua potable, energía eléctrica, medios de comunicación, etc., se aprecia la dimensión del esfuerzo del legislador a fin de conciliar la realidad con los objetivos de justicia social y equidad que se encuentran en el origen y justificación de la organización de los servicios públicos (...)”.
En esa medida el legislador y el Supremo Tribunal Constitucional han reiterado el carácter oneroso de la prestación del servicio, principio del cual se deriva la obligación de los usuarios de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones que acarrea dicha prestación.
A la luz de esa interpretación jurisprudencial, esta Oficina Asesora en el otrora Concepto SSPD –OJ-2021-410, señaló lo siguiente:
“Conforme con lo señalado, es dable colegir que no es posible exonerar del pago de los servicios públicos domiciliarios a ningún usuario, y en tal razón, tampoco se pueden efectuar amnistías al respecto, ya que en el régimen no existen los conceptos de gratuidad ni de exoneración en el pago de estos[12]; por el contrario, es deber de los prestadores acudir a las acciones o mecanismos legalmente establecidos para obtener el pago de los servicios prestados y no pagados por los usuarios, deber que se fundamenta precisamente en la onerosidad de estos servicios.
Sobre el particular es de precisar, que ante la ocurrencia de circunstancias que dificulten el pago de las facturas, las partes del contrato tienen la posibilidad de celebrar acuerdos de pago, pactos de refinanciación u otros compromisos de pago, con el propósito de que los usuarios que se encuentran en mora en el pago de sus facturas puedan efectuar el pago de dichos valores de forma escalonada. No sobra señalar, que estos acuerdos se suscriben en ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes y, por ende, se encuentran por fuera de la órbita de competencia de esta Superintendencia (...)”
Ahora bien, frente a las deudas derivadas de la prestación del servicio, los prestadores del servicio podrán cobrarlas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o acudiendo a la jurisdicción coactiva por parte de las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos y entes territoriales prestadores directos del servicio, de acuerdo por lo señalado por el artículo 130 de 142 de 1994.
Al margen de lo anterior, en atención a la autonomía administrativa de los prestadores del servicio podrán implementar acciones o medidas para recuperar la cartera morosa, tales como, planes de financiamiento, acuerdo o convenios de pago, cobranza pre jurídica, entre otras, las cuales deberán obedecer a su naturaleza jurídica de estos. Dichas medidas no están sometidas a un pronunciamiento o aprobación por parte de esta Superintendencia, atendiendo lo señalado en el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994.
En todo caso, dichas medidas o acciones no podrán ir en contravía del principio de onerosidad, de la suficiencia financiaría, eficiencia económica contemplados en el artículo 87 y 99.9 de la Ley 142 de 1994.
ii) Acuerdo de pago para el cobro de los servicios públicos domiciliarios
Ahora bien, en relación con los acuerdos de pago vale la pena mencionar que son un mecanismo de recuperación de cartera, los cuales surgen como alternativa para que los prestadores no adopten las medidas de suspensión o corte del servicio previstos en los artículos 140 y 141 de la Ley 142 de 1994 frente a aquellos usuarios que presentan mora en el pago de las facturas. De esta forma, estos documentos se suscriben con miras a asegurar el pago de las obligaciones no cumplidas en el marco de un contrato de servicios públicos.
A través de los acuerdos de pago, se busca que dichas obligaciones no se extingan y por el contrario, se sustituyan por otras obligaciones sujetas a un término y condiciones particulares, las cuales se incluyen en los acuerdos celebrados en ejercicio de la autonomía de la voluntad entre los prestadores y los usuarios.
En virtud de lo anterior, es preciso indicar que los acuerdos de pago se rigen por el derecho privado y están sujetos a la voluntad de las partes. En estos se pueden prever, entre otros, el plazo para pagar la obligación en mora, la forma de pago y la posibilidad de cobrar o renunciar a los intereses a que haya lugar.
Una vez se llegue a un acuerdo entre las partes respecto al pago de uno o varios períodos de facturación dejados de cancelar y se suscriba un documento que plasme dicho acuerdo, implicará para el prestador una renuncia implícita a ejecutar las acciones consagradas en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, toda vez, que el acuerdo de pago constituye el nuevo título a partir del cual se pueden hacer exigibles las obligaciones.
Una vez celebrado el acuerdo, convenio o plan de financiamiento, este regulará las relaciones entre las partes frente a su objeto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil, el cual señala que el contrato es Ley para las partes, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1494 ibídem, el cual establece que los contratos se constituyen en fuente de obligaciones entre las partes.
Es de precisar que la celebración y ejecución de estos acuerdos de pago y/o financiamiento, exceden el régimen de los servicios públicos domiciliarios, por lo que esta Superintendencia no tiene competencia para ejercer vigilancia sobre estos.
Lo anterior, fue condesando por esta Superintendencia mediante el Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-03, el cual señala:
“10. ACUERDOS DE PAGO.
La celebración de acuerdos de pago o planes de financiamiento entre las empresas de servicios públicos domiciliarios y sus usuarios es válida, en la medida en que dichos acuerdos responden al principio jurídico de la autonomía de la voluntad privada.
Estos sistemas de financiación para los deudores morosos, no son una obligación sino una facultad de las empresas y si los usuarios deciden acogerse a ellos, deben cumplir lo acordado. Con esto, se pretende que los usuarios morosos se pongan al día en sus obligaciones y cuenten nuevamente con la disponibilidad del servicio.
No obstante lo anterior, ha de señalarse que la sola disposición de las partes de llegar a un acuerdo con respecto al pago de uno o varios períodos de facturación dejados de cancelar, implica para la empresa de servicios públicos domiciliarios, una renuncia implícita a ejecutar las acciones de suspensión del servicio, o a adelantar un proceso ejecutivo con fundamento en la factura objeto del acuerdo, toda vez que el acuerdo de pago se constituirá en el nuevo título a partir del cual la empresa puede hacer exigibles las obligaciones que constituyen su objeto.
Una vez celebrado el acuerdo, convenio o plan de financiamiento, éste regulará las relaciones entre las partes frente a su objeto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil, que señala que el contrato es ley para las partes, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1494 ibídem, que señala que los contratos se constituyen en fuente de obligaciones entre las partes.
De tal forma que el acuerdo de pago sólo obliga a quien lo suscribe, independiente de la calidad que ostente, bien sea usuario, suscriptor o propietario”.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- En el régimen de los servicios públicos domiciliarios se prohibió la gratuidad de los servicios públicos domiciliarios, con fundamento en los principios de eficiencia económica y suficiencia financiera, previstos en los artículos 87 y 99.9 de la Ley 142 de 1994 y el principio de onerosidad de la prestación contenido en el artículo 128 y 130 de la citada legislación.
- De conformidad con el artículo 96 de la Ley 142 de 1994, los prestadores tienen la potestad legal de elegir si cobran o no intereses de mora sobre las deudas generadas por la prestación de servicios públicos domiciliarios, facultad que de igual manera les permite decidir si condonan, rebajan o exoneran los intereses moratorios.
- Las obligaciones derivadas de los servicios públicos domiciliarios prestados, deberán ser cobradas ejecutivamente, por los prestadores del servicio, a través de la jurisdicción ordinaria; mientras que aquellos que tengan la naturaleza de empresas industriales y comerciales del Estado y los municipios prestadores directos gozan de la facultad de adelantar el cobro coactivo de las obligaciones existentes a su favor, en los términos del artículo 130 de la Ley 142 de 1994.
- Al margen de lo anterior, en atención a la autonomía administrativa, los prestadores del servicio podrán implementar acciones o medidas para recuperar la cartera morosa, tales como, planes de financiamiento, acuerdo o convenios de pago, cobranza pre jurídica, entre otras, las cuales deberán obedecer a su naturaleza jurídica de estos. Dichas medidas no están sometidas a un pronunciamiento o aprobación por parte de esta Superintendencia, atendiendo lo señalado en el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994.
- En todo caso, dichas medidas o acciones no podrán ir en contravía del principio de onerosidad, de la suficiencia financiera y eficiencia económica contemplados en el artículo 87 y 99.9 de la Ley 142 de 1994.
- Los prestadores de servicios públicos domiciliarios, pueden implementar como política de recuperación de cartera, la suscripción de acuerdos de pago a través de los cuales se haga la novación de las obligaciones no cumplidas en el marco de un contrato de servicios públicos, de manera que estas obligaciones se sustituyan por otras nuevas, al ser insertadas en el acuerdo que en forma libre pacten el prestador y su usuario, para tales efectos.
- En los acuerdos de pago se pueden prever, entre otros, el plazo para pagar la obligación en mora, la forma de pago y la posibilidad de cobrar o renunciar a los intereses a que haya lugar. En cualquier caso, y tal y como lo ha indicado esta Oficina, una vez suscrito un acuerdo de pago entre un prestador y un usuario, éste reemplazará la deuda anterior.
- En cualquier caso, es importante mencionar que estos acuerdos o planes de financiación, al cobijarse por el principio de libre autonomía de la voluntad, no son una obligación sino una facultad de los prestadores, es decir, los usuarios podrán o no aceptar la celebración de estos.
De igual forma, es pertinente indicar que una vez celebrado el acuerdo, convenio o plan de financiamiento, este regulará las relaciones entre las partes frente a su objeto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil Colombiano el cual señala que el contrato es ley para las partes, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1494 ídem el cual refiere que los contratos se constituyen en fuente de obligaciones entre las partes.
- La celebración y ejecución de estos acuerdos de pago y/o financiamiento, exceden el ámbito del régimen de los servicios públicos domiciliarios, por lo que esta Superintendencia no tiene competencia para ejercer vigilancia sobre estos.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado 20245290545432
TEMA: INTERESES MORATORIOS DE LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO
Subtemas: Condonación – Acuerdos de pago
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. Ley 84 de 1873. “Por el cual se expide el Código Civil”
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
7. Numeral 9, articulo 99 de la Ley 142 de 1994: “(...) En consecuencia y con el fin de cumplir cabalmente con los principios de solidaridad y redistribución no existirá exoneración en el pago de los servicios de que trata esta Ley para ninguna persona natural o jurídica.”
