CONCEPTO 76 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señora
XXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para: “(…) absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, y así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas al alcance del artículo 155 de la Ley 142 de 1994, de manera puntal al pago y trámite de los recursos interpuestos contra la facturación, por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia de 1991.
Sentencia C-558 del 2001.
Concepto SSPD– OJ - 2022-341.
CONSIDERACIONES
Entiende esta Oficina, que la consulta se refiere a que se determine el alcance del artículo 155 de la ley 142 de 1994, en lo que concierne al pago que el usuario debe hacer de la factura para que sea procedente atender los recursos que estén relacionados con esta.
Previo a abordar la consulta presentada, es preciso indicar que esta Superintendencia en sede de consulta, no está facultada para emitir conceptos de carácter particular o resolver situaciones jurídicas concretas, por lo cual, la respuesta se proferirá de manera general, sin que la misma tenga carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 del 2011, modificada por la Ley 1755 de 2015.
De igual forma, es pertinente reiterar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el sentido de señalar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. Lo anterior, ya que, de hacerlo, se podrá configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigilados.
En este contexto, a continuación, se efectuarán algunas consideraciones generales en referencia al alcance del artículo 155 de la ley 142 de 1994, y lo ateniente al pago y trámite de los recursos interpuestos contra la facturación. Se indica, que los citados ejes temáticos buscan orientar la consulta, más no resolver la situación particular planteada.
De acuerdo con las consideraciones de la Corte Constitucional, los prestadores cumplen funciones administrativas[6] cuando conocen y deciden sobre las peticiones, quejas y recursos presentados en el marco de la prestación del servicio público y la ejecución del contrato de contrato de condiciones uniformes.
Como consecuencia de la premisa constitucional, los prestadores de los servicios públicos domiciliarios cuentan con ciertas atribuciones en sede administrativa, en razón de la función administrativa que despliegan; en esa medida la Ley 142 de 1994 desarrolló en su capítulo VII las reglas correspondientes a la defensa de los usuarios en sede de la empresa, que principalmente se resume en señalar: i) los derechos de los suscriptores y usuarios a presentar peticiones, quejas y recursos y ii) la importancia de que los prestadores de servicios públicos reciban y resuelvan de manera completa y oportuna estas.
Al respecto, el artículo 152 ibídem señala que: “Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos (…)”.
De igual forma, en aras del derecho de contradicción que le asiste al usuario frente a las decisiones que tome el prestador del servicio público, la misma ley 142 de 1994 en su artículo 154 define al recurso como un acto propio del suscriptor o del usuario, mediante el cual obliga a la empresa a revisar la decisión, y subsidiariamente a esta Superintendencia, siempre que se trate de actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación, al señalar que:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato. (…) (Subrayado fuera del texto original.)
De la norma en mención se puede deducir que: i) son susceptibles de recurso de reposición y apelación los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa; ii) el recurso de reposición y en subsidio apelación contra los actos que resuelven las reclamaciones por facturación, debe interponerse dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la decisión; y iii) el recurso de reposición y en subsidio apelación contra otros actos de la empresa debe interponerse dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la decisión, y conforme se haya señalado en las condiciones uniformes del contrato.
En línea con lo anterior, y en tratándose de la procedencia de los recursos contra del acto de facturación, es importante traer a consideración lo señalado en el artículo 155 de la ley 142 de 1994 que señala:
“Artículo 155. Del pago y de los recursos. Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna.
Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos.” (Subrayado fuera del texto original.)
De acuerdo con la disposición citada, los usuarios o suscriptores de los servicios públicos domiciliarios se encuentran facultados para presentar peticiones, quejas o recursos en contra de los actos de facturación, sin que para ello se exija el pago de las sumas que son objeto de reclamación. Sin embargo, para recurrir, se deberá acreditar el pago de las sumas que no sean objeto de discusión.
En este sentido, el usuario o suscriptor del servicio podrá acercarse a la sede del prestador del servicio, con el fin que, en aplicación del mencionado artículo, expida una factura provisional que excluya los valores que fueron reclamados, y así poder efectuar el pago de las sumas que no fueron discutidas, con el fin de acreditar el pago señalado en la norma para poder recurrir la decisión adoptada por el prestador del servicio.
Aunado a lo anterior, de la norma en cita, es preciso resaltar las consideraciones y análisis que hizo esta Oficina Asesora Jurídica en Concepto SSPD– OJ-2022-341, a saber:
“i) Para que un usuario interponga recurso ante el prestador del servicio, este último no podrá exigir la cancelación o pago de la factura para dar trámite a dicho recurso, siempre que el mismo esté relacionado con dicha factura.
ii) No se podrá suspender, terminar o cortar el servicio hasta que el prestador haya notificado al usuario la decisión de los recursos procedentes, los cuales haya interpuesto oportunamente el usuario frente a la decisión adoptada.
iii) La norma considera dos excepciones frente a la suspensión, es decir, esta será procedente pese a existir recursos cuando: a) en los casos de suspensión en interés del servicio o b) cuando la suspensión se pueda realizar sin que sea falla del servicio.
iv) Para que sea procedente el trámite de los recursos, el usuario debe acreditar ante el prestador el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso o del promedio de los consumos de los últimos 5 periodos. Este promedio aplicará siempre que este no sea el valor en discusión, en este sentido se entiende la condicionalidad de exequibilidad del último inciso realizada por la Corte Constitucional a través de sentencia C-558 de 2001.
v) Procederá el pago de facturas posteriores a la que fue objeto de reclamación. En cuyo caso, de no ser estas facturas objeto de reclamación y ante el no pago de las mismas, será procedente la suspensión del servicio en los términos señalados en el artículo 140 de la Ley 142 de 1994 y en consideración de lo consagrado en el contrato de condiciones uniformes del prestador.” (Subrayado fuera del texto original.)
Dichas consideraciones, se concretan en señalar: i) los eventos en que se debe efectuar el pago de la facturación que se recurre y el alcance que dio la Corte constitucional en Sentencia C-558 del 2001 al inciso final del artículo 155 de la ley 142 de 1994; ii) la prohibición de suspender, terminar o cortar el servicio público, mientras que el recurso sobre la facturación esté en trámite; y- iii) la obligatoriedad de que el usuario cancele las facturas posteriores que se hayan causado con posterioridad a la factura que fue objeto de reclamación.
Ahora bien, para una mayor comprensión del artículo en comento, y en virtud de que la consulta se centra en establecer la procedencia del recurso y el pago de la factura, conviene observar lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-558 del 2001, que en su análisis de exequibilidad sobre el ultimo inciso del artículo 155 de la ley 142 de 1994, señaló que, por regla general, cuando el usuario interponga recursos contra la decisión que resolvió su reclamación de facturación, no estará en la obligación de pagar ninguna suma para ser oído en vía gubernativa,siempre que se encuentre en total desacuerdo con la facturación.
Y de otra parte, señala que si el usuario está parcialmente inconforme con la facturación y desea interponer recursos contra el acto que resuelve su reclamación, deberá pagar al prestador del servicio los bienes que le fueron suministrados y que no son objeto de la reclamación, en virtud de que reconoce deber una parte de las sumas liquidadas en la factura, y que no existe razón para no cancelar los bienes y servicios que reconoce haber recibido, pues podría configurarse un enriquecimiento sin justa causa y abuso del derecho. Al respecto, la Corte en la sentencia analizada indicó que:
“Así, pues, según se puede concluir de lo anotado, el artículo 155 inscribe una regla general que autoriza al usuario inconforme con un acto de facturación para que formule los reclamos que estime convenientes a sus intereses, e interponga los recursos tendientes a obtener la prosperidad de sus pretensiones, sin que por otra parte tenga que pagar suma alguna para ser oído en vía gubernativa. Regla que palmariamente se erige idónea para la viabilidad de los casos en que el usuario se encuentre en total desacuerdo con el respectivo acto de facturación.
Ahora bien, poniendo de manifiesto el carácter consecuente de su estructura preceptiva, el artículo 155 de la ley 142 de 1994 culmina sus dictados jurídicos reconociendo la contrapartida jurídica y obvia que debe militar en pro del suscriptor o usuario parcialmente inconforme y de la viabilidad empresarial del agente prestador del servicio. Esa contrapartida jurídica corresponde precisamente al inciso demandado en acción de inconstitucionalidad, y que al tenor de su texto reza:
"Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos".
Desde luego que, si el suscriptor o usuario aceptó deber una parte de las sumas liquidadas en la factura, lo lógico y jurídico es que las pague, para luego sí acceder al recurso o recursos correspondientes. Pues no se ve razón válida ni suficiente para que un suscriptor o usuario que dice deber parcialmente una factura, pretenda luego desatender el pago de los servicios que él reconoce hacer recibido, so pretexto de hallarse en trance de impugnación, ya que tal conducta no consulta las premisas del artículo 155 de la ley de servicios, ni le hace honor a la posición que desde un principio él asumió libremente frente a las sumas facturadas.
Yendo más al fondo de las cosas debe estimarse también el hecho de que la aceptación parcial de determinados valores por parte del suscriptor o usuario tiene una génesis contractual que habilita a la empresa para exigirle el pago oportuno de los bienes y servicios suministrados y no discutidos, pues no otra cosa se infiere del artículo 128 de la ley de servicios que al definir el contrato de condiciones uniformes prevé a cargo del usuario la obligación de pagar un precio en dinero por el servicio recibido.
(…)
Una tesis contraria, antes que salvaguardar el sentido teleológico del debido proceso, en la práctica fungiría como aval del enriquecimiento sin causa y del abuso del derecho.” Subrayado fuera del texto original.
En este sentido, se debe tener en cuenta que dependiendo del tipo de reclamación que el usuario haga contra la factura, se podrá determinar si es obligatorio pagar su valor para que el recurso sea procedente. Pues, se recuerda que, por regla general, cuando el usuario reclame la totalidad de la factura, no debe pagar ningún concepto para ser oído en vía gubernativa, y que, por excepción, en el evento en que la reclamación de la factura sea parcial, deberá pagar los cargos indicados en la factura y que no se hayan recurrido o el promedio del consumo de los últimos cinco periodos, siempre que estos no estén siendo cuestionados por el usuario.
Pues, la excepción en mención pende de la realización de la regla general, así:
| ARTICULO 155, LEY 142/1994 | RECLAMACIÓN/ RECURSO | RECURSO Y PAGO |
| REGLA GENERAL | Reclamación total de la factura. | No es obligatorio el pago de dicha factura. |
| EXCEPCIÓN | Reclamación parcial de la factura. | Pago obligatorio sobre los conceptos no recurridos o del promedio del consumo de los últimos cinco periodos. |
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a responder los interrogantes en el orden que fueron planteados:
- ¿Si la reclamación versa sobre los consumos facturados, para recurrir el usuario le corresponde cancelar el valor del promedio de los últimos 6 meses? ¿Ese cálculo lo hace el usuario o el prestador?
Como se explicó en las consideraciones de este concepto, de conformidad con lo establecido en el artículo 155 de la ley 142 de 1994, cuando el usuario decide interponer recursos contra la decisión que resuelve su reclamación y cuando esta se hiciera por encontrarse en total desacuerdo con la factura, el prestador no puede exigir su pago como condición para darle trámite.
No obstante, en el evento en que la reclamación de la factura sea parcial, el usuario deberá acreditar ante el prestador el pago de las sumas que no son objeto del recurso o el pago del promedio del consumo de los últimos 5 periodos, ya que se trata de servicios que acepta haber recibido. Este promedio aplicará siempre que este no se trate del valor en discusión.
En este sentido, el usuario o suscriptor del servicio podrá acercarse a la sede del prestador del servicio, con el fin que, en aplicación del mencionado artículo, expida una factura provisional que excluya los valores que fueron reclamados, y así poder efectuar el pago de las sumas que no fueron discutidas, en razón que es el prestador del servicio encargada de efectuar la facturación del servicio.
- ¿Si la causal de reclamación es cobro por promedio, para recurrir el usuario puede optar por no cancelar ningún valor o está obligado cancelar los cargos fijos de la factura reclamada?
Se reitera que según lo contempla en el régimen de los servicios públicos domiciliarios cuando el usuario reclame la totalidad de la factura, no debe pagar ningún concepto para presentar la petición y el respectivo recurso en contra de las decisiones adoptadas por el prestador.
No obstante, en el evento que el usuario está parcialmente inconforme con la facturación y desea interponer recursos contra el acto que resuelve su reclamación, deberá pagar al prestador del servicio los bienes que le fueron suministrados y que no son objeto de la reclamación o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos, siempre que este no sea el valor en discusión.
En síntesis, cuando la materia en discusión verse sobre el promedio del consumo de los últimos cinco períodos, el usuario no está obligado a pagar previamente la suma correspondiente a tal promedio, de acuerdo con el análisis de constitucionalidad de la sentencia C- C-558 de 2001.
- ¿Si la causal de reclamación versa sobre un concepto facturado en particular, (como, por ejemplo, el cobro de una reconexión) el usuario para recurrir debe cancelar todos los conceptos facturados exceptuando únicamente el valor por el concepto reclamado?
Para este caso se deberá aplicar la regla sobre la reclamación parcial, la cual señala que frente a la reclamación parcial de la factura, el usuario deberá acreditar ante el prestador el pago de las sumas que no son objeto del recurso o el pago del promedio del consumo de los últimos 5 periodos
- Los valores a pagar para recurrir los indica el prestador o el usuario pueden libremente hacer sus estimaciones al respecto?”
El artículo 155 de la Ley 142 de 1994 señala que para los usuarios o suscriptores recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos.
En esa medida, la disposición establece la factura y los consumos promedios como los parámetros que se debe utilizar para acreditar el pago de las sumas que no son objeto de reclamación.
Por lo tanto, el usuario o suscriptor del servicio podrá acercarse a la sede del prestador del servicio, con el fin que, en aplicación del mencionado artículo, expida una factura provisional que excluya los valores que fueron reclamados, y así poder efectuar el pago de las sumas que no fueron discutidas.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado: 20245290570632
TEMA:. PAGO Y TRÁMITE DE LOS RECURSOS INTERPUESTOS CONTRA FACTURACIÓN
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. Corte Constitucional Sentencia C- C-558/01
