CONCEPTO 97 DE 2025
(marzo 5)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[5].
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con los trámites de los recursos de reposición, apelación y queja, el silencio administrativo, la reclamación contra los actos de facturación y los comités permanentes de estratificación, las cuales serán transcritas y respondidas acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 1952 de 2019[11]
Circular Externa SSPD 003 de 2004[15]
Circular Externa SSPD 008 de 2004[16]
Circular Externa SSPD 364 de 2022[17]
Concepto SSPD-OJ-2010-16
Concepto SSPD-OJ-2018-766
Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-040
CONSIDERACIONES
En primera instancia, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, con el propósito de dar respuesta a los interrogantes planteados, se procederá a tratar los siguientes ejes temáticos: (i) defensa del usuario en sede del prestador – Peticiones y recurso de reposición; (ii) recurso de apelación – RAP; (iii) remisión de expedientes a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para atender el recurso de apelación; (iv) recurso de queja; (v) silencio administrativo positivo – SAP; (vi) otros cobros en la factura de servicios públicos; y (vii) estratificación socioeconómica.
(i) Defensa del usuario en sede del prestador – Peticiones y recurso de reposición
En primera medida es preciso poner de presente que, en lo concerniente a la defensa de los usuarios en sede del prestador, los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia funciones encaminadas principalmente a: (i) actuar en segunda instancia frente a los reclamos de los usuarios, a través del recurso de apelación; (ii) conocer el recurso de queja presentado por los usuarios ante el rechazo del recurso de apelación; (iii) sancionar a los prestadores que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios; y (iv) adoptar las decisiones necesarias para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto ficto originado del silencio administrativo positivo.
Dichas funciones son desarrolladas por esta la Superservicios a través de la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio, y de sus Direcciones Territoriales.
En este sentido, se hace necesario hacer referencia al proceso de defensa de los usuarios en sede del prestador desarrollado en la Ley 142 de 1994. Particularmente, el artículo 152 ibídem estableció que es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscritor y/o usuario pueda presentar peticiones respetuosas a los prestadores. Veamos:
“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.”
Una vez presentada la reclamación, el prestador deberá responderla en el término de 15 días contados a partir de la fecha de su presentación, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo; evento en el cual, el usuario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la imposición de las sanciones a que haya lugar, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto. Esto, en atención a lo consagrado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994.
Vale indicar que, si la respuesta otorgada por el prestador no satisface al reclamante, este podrá interponer (i) el recurso de reposición ante el prestador y (ii) en subsidio, el recurso de apelación que es de conocimiento de esta Superintendencia, particularmente, contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación, en los términos indicados en artículo 154 ibídem, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” (subraya fuera de texto)
Es importante precisar que, en relación con los actos de facturación, el citado artículo 154 estableció un límite temporal para efectuar la reclamación de las facturas del servicio de que se trate, en el sentido de indicar que los usuarios y/o suscriptores deben presentar las reclamaciones que consideren, dentro de los cinco (5) meses siguientes a la expedición de la factura que se va a reclamar; de tal manera que, si la reclamación se presenta con posterioridad a dicho plazo, será rechazada por el prestador al ser extemporánea.
En el evento en el que se rechace el recurso de apelación, el suscriptor y/o usuario podrá presentar el recurso de queja ante esta Superintendencia, con el fin de se revise el aspecto meramente formal del rechazo del recurso de apelación interpuesto subsidiariamente al de reposición; y, en consecuencia, se determine la procedencia o no del recurso de apelación.
Ahora bien, respecto del trámite de las peticiones y los recursos presentados en materia de servicios públicos domiciliarios, el inciso 3 del artículo 153 de la Ley 142 de 1994 señala que “Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.”. De esta manera, en lo no previsto en la Ley 142 de 1994, el trámite de las peticiones y recursos será el consagrado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – Ley 1437 de 2011 y en la Ley 1755 de 2015.
Particularmente, en lo que tiene que ver con las peticiones presentadas por los suscriptores y/o usuarios ante los prestadores de servicios públicos (peticiones y recurso de reposición), el término de respuesta será el establecido por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, antes tratado; mientras que los aspectos tales como, las modalidades de presentación, contenido, trámite de peticiones incompletas, desistimiento y traslado por competencia, será el establecido en los artículos 15 al 23 de la Ley 1437 de 2011, introducidos por sustitución por el artículo 2 de la Ley 1755 de 2015.
(ii) Recurso de apelación - RAP
Ahora bien, es preciso señalar que en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, el recurso de apelación es un medio de impugnación el cual tiene como finalidad que el superior jerárquico o funcional de quien expidió la decisión que afecta la ejecución del contrato de condiciones uniformes o la prestación del servicio, la revise y proceda a confirmarla, modificarla o revocarla.
El artículo 154 de la Ley 142 de 1994 anteriormente citado, señala que, en general, los recursos proceden contra las decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y en particular, contra los actos de: i) negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación.
Se reitera que la norma realiza una salvedad frente a la procedencia de los recursos, en la medida que los mismos no proceden contra los actos de suspensión, terminación y corte, que pretendan discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso; así como tampoco contra las facturas que tengan más de (5) meses de haber sido expedidas.
En consonancia con lo anterior, el artículo 159 de la Ley 142 de 1994 en cuanto refiere a la notificación de las decisiones sobre peticiones y recursos, dispuso:
“Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo.
Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
Parágrafo. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia." (subraya fuera de texto)
Así las cosas, el recurso de apelación tiene el carácter de subsidiario, lo cual implica que se deberá interponer junto con el recurso de reposición ante el prestador del servicio público domiciliario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión y procederá únicamente cuando no prospere el de reposición; evento en el que el prestador deberá remitir el expediente a esta Superintendencia a fin de que resuelva de fondo el recurso de apelación.
Respecto de los requisitos de procedibilidad para la interposición de los recursos, debe tenerse en cuenta que existen condiciones que se deben cumplir por parte del recurrente a efectos de que su recurso pueda ser admitido y decidido de fondo por parte del prestador o de esta Superintendencia. De esta forma, el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011 señala los requisitos para interponer un recurso así:
“Artículo 77. Requisitos. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:
1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido.
2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.
3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.
4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio.
Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si el recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses.
Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.
Para el trámite del recurso el recurrente no está en la obligación de pagar la suma que el acto recurrido le exija. Con todo, podrá pagar lo que reconoce deber.”
Además de los requisitos contenidos en el citado artículo 77 de Ley 1437 de 2011, también debe acreditarse como requisitos de procedibilidad de los recursos, los consagrados en los citados artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994.
Frente al trámite para responder el recurso de apelación, esta Oficina Asesora Jurídica mediante concepto SSPD-OJ-2018-766 manifestó:
“(…) De forma más específica y en lo que se refiere al plazo para resolver los recursos de reposición y de apelación, el artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, dispone lo siguiente:
“Artículo 79. Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.
Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.
Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.
En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio” (Subrayas fuera de texto)
La norma citada, en su aparte resaltado, indica que los recursos, salvo que se requiera la práctica de pruebas, deben resolverse de plano, pero no indica un plazo específico para hacerlo, razón por la cual ha de acudirse al inciso primero del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, según el cual “Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción”.
Lo anterior, ha sido confirmado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, quien, en Concepto con radicación 2123 correspondiente al expediente 11001-03-06-000-2012-00084-00, expedido el día 29 de octubre de 2012, señaló que:
“Para resolver los recursos administrativos las autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con los artículos 13 y 14 del CPACA, salvo disposición legal especial en contrario, Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición” (…).”
Debe indicarse que, la no resolución de un recurso de apelación en el término señalado, es decir, quince (15) días siguientes a su recepción, a diferencia de lo que ocurre en materia de servicios públicos con el recurso de reposición el cual resuelve los prestadores, no genera como consecuencia un acto administrativo ficto positivo. Por el contrario, siguiendo el contenido del artículo 86, Ley 1437 de 2011, solo hasta transcurridos dos (2) meses a partir de su presentación, se producirá como consecuencia un acto ficto administrativo negativo. La norma señala:
“Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
<Aparte tachado INEXEQUIBLE> La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima.” (subraya fuera de texto)
De lo expuesto, se puede concluir que en los términos del artículo 159 de la Ley 142 de 1994, a los recursos de apelación se les debe dar trámite dentro del término general establecido en el artículo 14 del CPACA, en conjunto con las demás normas que lo modifiquen y/o complementen.
Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, se podrá abrir un periodo probatorio que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto, según lo dispone el inciso segundo del artículo 159 de la Ley 142 de 1994.
Vencido el período probatorio, si a este hubiere lugar y sin necesidad de acto que así lo declare, deberá proferirse la decisión motivada que resuelva el recurso, en los términos del inciso 1 del artículo 80 del CPACA.
En igual medida, si transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso de apelación, sin que se haya notificado decisión expresa sobre este, se entenderá que la decisión es negativa, en los términos del artículo 86 del CPACA. En este evento, el usuario podrá acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa para lo pertinente. Valga indicar que este plazo se suspenderá durante el plazo que sea necesario para la práctica de pruebas y que, en todo caso, el vencimiento del término no exime a la entidad de resolver el recurso, salvo que se haya notificado el auto admisorio de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativo, según lo dispone el mismo artículo 86 del CPACA.
Por último, es importante señalar que, si en el trámite de un recurso de apelación, esta Superintendencia evidencia la posible configuración del silencio administrativo positivo - SAP respecto del trámite de la reclamación en sede de la prestadora, deberá suspender el trámite del recurso de apelación mediante auto de trámite y remitir el expediente al área competente, a fin de adelantar la actuación correspondiente frente al SAP.
Al respecto, resulta valioso traer a colación lo indicado por esta Oficina Asesora en Concepto Unificado No. SSPD-OJ-2010-16, el cual señaló:
“(…) 3.3. LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO HACE INEFICAZ CUALQUIER DECISIÓN POSTERIOR DEL PRESTADOR SOBRE LOS MISMOS HECHOS QUE LO ORIGINARON Y SUSPENDE EL TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN.
Una vez configurado el silencio administrativo positivo, el prestador pierde competencia para pronunciarse sobre la petición, queja o recurso del suscriptor o usuario.
Al respecto, esta Superintendencia acoge el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado que se encuentra vertido en la Sentencia de febrero 5 de 1998, Sección Tercera, Expediente No. 98 AC-5436, según la cual: “Las actuaciones posteriores a la producción del acto presunto, tales como la respuesta, la interposición de recursos, resolución de los mismos, etc. son inocuas y, por tanto, no surten ningún efecto.”
De igual forma, en los casos en que se tramite el recurso de apelación ante la Superintendencia y al mismo tiempo se atienda una queja de un usuario por la supuesta ocurrencia del silencio administrativo positivo sobre los mismos hechos, se suspenderá el trámite del recurso de apelación mientras se resuelve si hubo o no silencio y si hay lugar a sancionar.
De igual forma, en el evento en que se esté tramitando el recurso de apelación ante la Superintendencia y ésta encuentre que en dicho escrito se invoca por el apelante la existencia del Silencio Administrativo Positivo, o esta Entidad encuentre de oficio que frente a la decisión inicial de la empresa o del recurso de reposición presuntamente se configuró el silencio administrativo positivo, el funcionario competente deberá suspender el trámite del recurso de apelación iniciado por el usuario e iniciar la investigación por Silencio Administrativo Positivo.
Si de la investigación por silencio administrativo se establece que se configuró el acto ficto positivo, el funcionario competente se inhibirá para conocer del recurso de apelación. En caso contrario, esto es, si se concluye que no se configuré el silencio administrativo positivo, el recurso de apelación pasará a fallarse de fondo.
Así mismo, en los eventos en que el usuario solicite al prestador que reconozca los efectos del acto administrativo positivo y éste le niega el reconocimiento y le conceda los recursos de reposición y de apelación respecto de dicho silencio, la Superintendencia se abstendrá de tramitar el recurso de apelación y en su lugar iniciará la investigación por silencio administrativo positivo. (…)” (resaltado fuera de texto)
En este sentido y atendiendo lo señalado por el Consejo de Estado, esta Superintendencia ha previsto la suspensión del trámite para resolver los recursos de apelación interpuestos, cuando se encuentran en presencia de una posible configuración de un silencio administrativo positivo, toda vez que, cualquier decisión posterior que se tome frente a los mismos hechos que dieron origen al acto ficto positivo, hace inocuo el acto administrativo que se haya emitido, razón por la cual es necesario suspender cualquier trámite.
(iii) Remisión de expedientes a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para atender el recurso de apelación
El Régimen de los servicios públicos domiciliarios conformado por las Leyes 142 y 143 de 1994, la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, la regulación emitida por las comisiones de regulación y los demás actos administrativos expedidos por las distintas autoridades administrativas del ramo y transversales del régimen, no establecen disposición alguna respecto del término con que cuentan los prestadores de estos servicios, para remitir los expedientes a la Superservicios, con el propósito de que pueda atender los recursos de apelación.
Con fundamento en lo anterior, la Superservicios emitió las Circulares Externas N° 0003 y 0008 de 2004, reiteradas en la Circular Externa Circular Externa 364 de 2022, a través de las cuales se instó de manera expresa a los prestadores de Servicios Públicos a enviar a la Superservicios los expedientes que se encuentran pendientes de resolver los recursos de apelación interpuestos por los usuarios, indicando en las mismas que, dicho envío se debe realizar dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en la que se notifique el acto administrativo que resuelve el recurso de reposición.
Adicionalmente se determinó en dichas circulares que, el expediente que se remita debe contener por lo menos la documentación relativa a la reclamación inicial, la decisión inicial con la constancia de su notificación, el recurso de reposición interpuesto por el usuario, la decisión que resuelve el recurso de reposición con la constancia de su notificación, la factura objeto del recurso cuando este haya sido presentado por temas de facturación, las actas de visita, las suspensiones, cortes, aforos, actas de laboratorio y análisis de sellos, las constancias de estrato y los demás soportes técnicos que se requieran, según el caso analizado.
Es importante tener en cuenta que las circulares externas expedidas por la Superservicios se consideran instrucciones administrativas contenidas en actos administrativos de carácter general, que por tal razón, tienen la potencialidad de producir efectos jurídicos y pueden, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente a los administrados.
Bajo este entendido, en el evento en que un prestador de servicios públicos no envíe el expediente a la Superservicios dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se notifique la decisión de primera instancia, la entidad puede imponer las sanciones pertinentes, conforme lo dispone el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, por incumplimiento del artículo 159 ibídem, el cual debe interpretarse armónicamente con lo dispuesto en las mencionadas Circulares Externas N° 0003 y 0008 de 2004, 364 de 2022 y en concordancia con el artículo 29 de la Constitución Política, con ocasión de la mora injustificada en la remisión de los documentos necesarios para que la Superservicios pueda asumir el conocimiento de los recursos de apelación.
Vale indicar que las sanciones son el resultado de las actuaciones administrativas sancionatorias que adelanta la Superservicios, las cuales pueden iniciar a petición de parte o de oficio, es decir que, cuando un ciudadano o usuario esté interesado en interponer una denuncia contra un prestador ante esta Superintendencia, por la no remisión del expediente para que sea resuelto el recurso de apelación, deberá hacerlo (i) identificando al denunciante y al denunciado; (ii) relacionando claramente los hechos que conozca; y (iii) determinando las normas que se consideran vulneradas, información necesaria para que la dependencia respectiva, pueda evaluar si existe mérito o no, para abrir la investigación pertinente.
Ahora, en el escenario en que la Superservicios reciba el expediente para resolver el recurso de apelación, y evidencie que fue remitido por fuera del termino de los 3 días mencionados en las Circulares Externas No. 0003, 0008 de 2004 y 364 de 2022, podrá iniciar de oficio la actuación administrativa sancionatoria.
Finalmente, se debe tener en cuenta que las circulares se deben analizar desde el punto de vista de su finalidad, por cuanto estas no se limitan a instruir a los prestadores de servicios públicos, sino que con fundamento en las competencias atribuidas a la Superservicios, se encuentra facultada para establecer pautas de interpretación y de aplicación de las disposiciones que gobiernan la actividad de los prestadores de servicios públicos, en procura de garantizar los derechos de los usuarios, en especial, el principio fundamental constitucional del debido proceso, y el derecho de petición, por lo que se consideran obligantes en tanto gozan de presunción de legalidad.
(iv) Recurso de queja
El numeral 3, artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 establece que por regla general contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederá el recurso de queja cuando se rechace el de apelación.
“Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
(...) 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.
El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión.
Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.” (subraya fuera de texto)
La norma en cita, señala igualmente que el recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya rechazado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la decisión de rechazo del recurso de apelación, una vez la administración recibe el escrito, ordenará inmediatamente la remisión del expediente y decidirá lo que sea del caso.
Ahora bien, este recurso es de naturaleza facultativa para el administrado y como fin, busca que se revise el aspecto meramente formal del rechazo del recurso de apelación interpuesto subsidiariamente al de reposición; más no resuelve de fondo las pretensiones iniciales del recurrente, así es válido establecer que es un recurso sólo de procedimiento.
Con esta perspectiva, el recurso de queja es una garantía para el administrado en el evento en que la empresa rechace el recurso de apelación que ha sido interpuesto, evento en el cual, quien debe conocer del recurso de apelación debe resolver sobre su procedibilidad; es decir, es un tema de control formal en la actuación, en el cual el superior solo estudiará el asunto de fondo si llega a establecer que era procedente el recurso de apelación y lo hará solo en desarrollo de este último recurso, más no en desarrollo el recurso de queja, el cual se reitera, es meramente procedimental, en caso contrario, confirmará la providencia del inferior sólo en cuento tiene que ver con la negativa del recurso de apelación.
De observar esta Superintendencia en el trámite del recurso de queja, que el recurso de apelación es procedente, ordenará al prestador que resuelva lo correspondiente a su competencia y continúe el trámite normal de la petición o queja.
En cuanto a los requisitos de procedibilidad y de presentación del recurso de queja, se deberá atender lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 154 de la Ley 142 de 1994, expuestos en el eje temático del recurso de apelación.
Ahora bien, en cuanto al término con el que cuenta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para responder los recursos de queja, debe tenerse en cuenta lo mencionado frente al tema para el recurso de apelación, que a grandes rasgos, se sujeta al plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, salvo disposición legal especial en contrario y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.
(v) Silencio administrativo positivo - SAP
Tal como se mencionó en el acápite del recurso de apelación, el silencio administrativo por regla general, es negativo. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 84 de la Ley 1437 de 2011, “Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.”, es decir, que para que el silencio administrativo sea positivo, debe existir un mandato legal especial que así lo determine.
En materia de servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994 (que constituye el régimen de los servicios públicos), es ley especial y, por lo tanto, de aplicación prevalente, en los temas allí tratados.
Particularmente, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, establece que los prestadores de servicios públicos deben atender las peticiones, quejas y recursos de los suscriptores y /o usuarios en el término de 15 días desde su presentación, so pena de configuración del silencio administrativo a favor del usuario. Veamos.
“Artículo 158. Del término para responder el recurso. (Subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995). De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.” (subraya fuera de texto)
Es pertinente indicar que, la figura del silencio administrativo positivo, es concebida jurídicamente como una forma de protección que tienen los usuarios, cuando los prestadores de servicios públicos domiciliarios no atienden las peticiones, quejas o recursos dentro de los términos y con los requisitos legales establecidos.
Es decir, la configuración del silencio administrativo positivo parte de la violación al núcleo esencial del derecho fundamental de petición, por lo que una vez configurado, el prestador debe proceder al reconocimiento del mismo dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de respuesta de la petición, en caso contrario, debe ser solicitado por el usuario a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a fin de la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la Ley, sin perjuicio de que adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
Siguiendo la jurisprudencia existente sobre la materia, es clave indicar que el silencio administrativo positivo se configura por: (i) falta de respuesta oportuna: cuando el prestador no emite respuesta dentro del término señalado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994; (ii) falta de respuesta de fondo: cuando la respuesta emitida no responde de forma clara, precisa y congruente todos los aspectos del reclamo, sin que esto implique que sea favorable, y (iii) indebida notificación; la cual se presenta cuando el prestador no garantiza la puesta en conocimiento de la respuesta dada al peticionario. El procedimiento de notificación, debe ser surtido conforme lo dispuesto en el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
a) Procedimiento aplicable
En cuanto al procedimiento aplicable frente a la configuración del silencio administrativo positivo, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 atribuye a esta Superintendencia la competencia de: (i) imponer las sanciones a que haya lugar conforme a la Ley a solicitud de parte y (ii) adoptar las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto. Esto conlleva, por una parte, el trámite de un procedimiento administrativo sancionatorio, y por otra, el adelantamiento de una actuación administrativa tendiente a reconocer o no los efectos favorables del acto presunto positivo. El procedimiento aplicable, en una y otra actuación es el siguiente:
- Procedimiento administrativo sancionatorio.
En lo relativo al procedimiento administrativo sancionatorio que adelanta esta Superintendencia, es importante señalar que la Ley 142 de 1994 no contempla un procedimiento especial aplicable para esta. Por lo tanto, en cumplimiento del artículo 47 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA), el procedimiento utilizado para desarrollar la facultad sancionatoria es el establecido en el artículo 47 y siguientes del CPACA, el cual establece:
“Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.
Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.
Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.
PARÁGRAFO 1. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia. (…)” (subraya fuera de texto)
Es de resaltar que, el citado artículo delimita el ámbito de aplicación del procedimiento administrativo sancionatorio, en el sentido de indicar que será aplicable a: i) las actuaciones administrativas sancionatorias que no cuenten con un procedimiento sancionatorio propio y ii) actuaciones administrativas que tengan procedimiento administrativo especial, pero solo para suplir los vacíos que existan en dicho procedimiento.
Frente al término de caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades, es necesario remitirse al artículo 52 ibídem, el cual establece:
“Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.
La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria” (subraya fuera de texto)
De la norma en cita se puede colegir que, la caducidad de la facultad sancionatoria abarca dos momentos: i) la expedición del acto administrativo que impone la sanción, el cual debe estar expedido y notificado dentro del término de tres (3) años, contados a partir del acaecimiento de los hechos constitutivos de la infracción administrativa y ii) la resolución del recurso de reposición interpuesto en contra del acto administrativo de sanción, el cual debe decidirse en un término de un año contado a partir de la fecha de interposición del recurso.
Ahora bien, frente a las sanciones a imponer la Ley 142 de 1994 en el artículo 81 señala cuales serán procedentes así:
“Artículo 81. Sanciones. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:
81.1. Amonestación.
81.2 Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción.
81.3. Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas.
81.4. Orden de separar a los administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez años.
81.5. Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo permita, o la cancelación de licencias así como la aplicación de las sanciones y multas previstas pertinentes.
81.6. Prohibición al infractor de prestar directa o indirectamente servicios públicos, hasta por diez años.
81.7. Toma de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros.
Las sanciones que se impongan a personas naturales se harán previo el análisis de la culpa del eventual responsable y no podrán fundarse en criterios de responsabilidad objetiva.” (subraya fuera de texto)
- Actuación administrativa de reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo.
El trámite aplicable a la actuación administrativa de reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo es el establecido en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), Titulo III, Capítulo I. De esta forma, esta Superintendencia adelantará la actuación administrativa contra la empresa y de ser procedente, iniciará con la indagación preliminar contemplada en el artículo 34 ibídem, es decir, en primer lugar se adelantará el procedimiento de verificación de los efectos del SAP y en caso que la empresa haya vulnerado el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, se procederá a ordenar el reconocimiento de los efectos favorables del acto presunto según corresponde a la petición realizada por el usuario y siempre que dicha solicitud o petición no sea contraria a la Ley.
Respeto al término para adelantar la actuación administrativa y hacer efectivo el acto presunto, el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 establece:
“Artículo 91. Pérdida de ejecutoria del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
(…) 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. (…).” (subraya fuera de texto)
En este sentido, como quiera que el término para la pérdida de fuerza de ejecutoria de los actos administrativos es de cinco (5) años, este será el término con el que cuenta la autoridad, en este caso esta Superintendencia, para adoptar las medidas tendientes y hacer efectivos los efectos del silencio administrativo positivo. Dicho término, será contado a partir de la configuración del acto presunto, es decir, a partir del día siguiente al vencimiento del término de respuesta de la petición sobre la cual se busca el reconocimiento.
Así las cosas, es dable concluir que el silencio administrativo positivo de que trata el artículo 84 de la Ley 1437 de 2011, supone su existencia en los casos en los que una ley especial establezca de manera expresa que el silencio de la administración equivale a una decisión positiva. Esta situación ocurre en materia de servicios públicos domiciliarios, toda vez que la Ley 142 de 1994, ley especial en la materia, establece en su artículo 158 que los prestadores de servicios públicos deben atender las peticiones, quejas y recursos de los suscriptores y/o usuarios dentro de los 15 días siguientes a su recepción, sopeña de configurarse el silencio administrativo positivo.
Es decir, el silencio administrativo positivo del artículo 158 de la Ley 142 de 1994, opera exclusivamente respecto de las peticiones presentadas por los suscriptores y usuarios ante los prestadores de dichos servicios, mas no ante las presentadas a esta Superintendencia, y el trámite para su reconocimiento es el descrito en dicho artículo, es cual se reitera, es ante esta Entidad y refiere al adelantamiento de un procedimiento sancionatorio y de una actuación administrativa tendiente a hacer efectiva la ejecutoria del acto administrativo positivo ficto o presunto.
(vi) Otros cobros en la factura de servicios públicos
Los conceptos incluidos por los prestadores de los servicios públicos domiciliarios en las facturas deben corresponder a los establecidos y autorizados en las metodologías tarifarias fijadas por las comisiones de regulación. Con base en lo señalado en el régimen tarifario definido en la Ley 142 de 1994, se debe tener presente que la tarifa es el precio que cobra el prestador al usuario, a cambio de la prestación del servicio público.
Bajo este entendido, vale la pena traer a colación el contenido del artículo 90 de la Ley 142 de 1994 que determina que los elementos que conforman las fórmulas tarifarias son: (i) cargo por consumo, (ii) cargo fijo, y (iii) cargo por aportes de conexión. Veamos:
“Artículo 90. Elementos de las fórmulas de tarifas. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:
90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;
90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.
Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.
90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales (…)”
Ahora, es de indicar que conforme con lo señalado en el numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos domiciliarios “Es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de servicios públicos”.
En cuanto a los requisitos que deben tener las facturas de servicios públicos, el artículo 148 ibídem, se refirió en los siguientes términos:
“Artículo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.” (subraya fuera de texto)
Conforme lo anterior, son los prestadores quienes deben definir -en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos- los requisitos formales de las facturas, pero en todo caso, tendrán que contener la información suficiente para que el suscriptor y/o usuario tenga conocimiento de: i) la forma en la que se determinaron y valoraron los consumos, ii) la comparación de esos consumos y del precio con los de periodos anteriores, iii) y del plazo y modo en que debe efectuarse el pago.
De igual manera, los prestadores solo podrán cobrar en la factura los conceptos relacionados con la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios, sin que sea posible el cobro de bienes y servicios que no tengan relación con el suministro, prestación o ejecución del contrato, como tampoco es posible afectar la estructura tarifaria establecida para cada servicio público domiciliario.
Lo anterior, se encuentra en concordancia con lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto 828 de 2007 el cual consagra:
“Artículo 1: Modificase el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 8. De los cobros no autorizados. Las empresas que presten servicios públicos domiciliarios, únicamente podrán cobrar tarifas por concepto de la prestación de dichos servicios y de aquellos de que trata la Ley 142 de 1994. En este último evento, previa celebración de convenios con este propósito.
En consecuencia, las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios, no podrán incluir en la factura correspondiente cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos o conceptos cuyo cobro esté fundamentado en otras normas de carácter legal, salvo que cuenten con la autorización expresa del usuario.
Cuando el usuario lo requiera, podrá cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas de la respectiva empresa o entidad o a los puntos donde aquellas realizan sus operaciones comerciales, con el fin de que se facilite la factura requerida para pago de dichos valores.
Las entidades y empresas que pretendan incluir en las facturas de servicios públicos cuotas derivadas de créditos otorgados a los usuarios, deberán garantizar las facilidades que permitan al usuario en todo caso cancelar la tarifa correspondiente al servicio público sin que en ningún caso se generen cobros adicionales por dicha gestión. La empresa no podrá suspender el servicio público por el no pago de conceptos diferentes al directamente derivado del mismo.
El valor de las cuotas derivadas de tales créditos deberá totalizarse por separado del servicio público respectivo de modo que quede claramente expresado cada concepto. Las deudas originadas de obligaciones diferentes al pago de servicios públicos no generarán solidaridad respecto del propietario de inmueble, salvo que este así lo haya aceptado en forma expresa." (subraya fuera de texto)
Así las cosas, los prestadores no podrán incluir en la factura cobros distintos a los originados por la prestación efectiva de los servicios públicos domiciliarios, tales como, por ejemplo, el cobro por compra de electrodomésticos, seguros u otros conceptos comerciales. En el evento en el que el prestador incluya en la factura este tipo de cobros, se debe tener presente, al tenor de la norma transcrita, lo siguiente:
(i) La inclusión de estos cobros deberá estar autorizada de manera expresa por el suscriptor o usuario.
(ii) Las obligaciones originadas por conceptos diferentes a la prestación del servicio o ejecución del contrato de condiciones uniformes deberán totalizarse por separado en la factura del servicio público domiciliario respectivo, a fin de que el usuario o suscriptor pueda realizar el pago del servicio público domiciliario de manera independiente al pago de los otros conceptos, para lo cual, deberá dirigirse a las oficinas del prestador el cual facilite la factura requerida para pago del consumo del servicio.
(iii) El usuario y/o suscriptor podrá pagar únicamente el valor del servicio público domiciliario respectivo, sin que la falta de pago de otros conceptos pueda generar suspensión de dicho servicio por parte del prestador.
De este modo, para que el prestador de servicios públicos domiciliarios pueda incluir en la factura bienes o servicios ajenos a la prestación del servicio público, deberá dar cabal cumplimiento a señalado en los artículos 148 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 8 del Decreto 2223 del 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto 828 de 2007 citados.
Sin perjuicio de lo anterior, es preciso informar que, pese a que la inclusión en la factura de conceptos diferentes a los originados por la prestación de los servicios públicos requiere autorización expresa del suscriptor o usuario, esta regla tiene una excepción cuando el concepto incluido corresponde al cobro de tributos territoriales, pues en este evento no se requiere la autorización del usuario. Así lo refirió esta Oficina en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-040, al indicar:
“(…) De otra parte, y en cuanto a la inclusión de tributos territoriales en las facturas de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina Asesora Jurídica considera que si bien para incluir cobros en la factura por causas distintas del consumo y servicios inherentes se requiere autorización del usuario, esta regla se matiza en el caso de la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los que puede prescindirse de tal autorización previa, por el hecho de que tal inclusión proviene de un mandato legal, es decir que, mientras esté vigente la disposición que lo contiene, es obligante para los particulares.” (subraya fuera de texto)
De este modo, es pertinente informar que, en materia de servicios públicos domiciliarios, los prestadores del servicio de energía eléctrica se encuentran facultados por el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 [18] para realizar el recaudo del impuesto de alumbrado público mediante la factura del servicio público de energía eléctrica. Sin embargo, este concepto debe estar debidamente discriminado en la factura, y en el evento en el que sea requerido por el usuario, el prestador debe separar el cobro de dicho impuesto del valor del consumo del servicio, permitiendo su pago de forma separada.
Cabe indicar, que el impuesto de alumbrado público es un tributo cuyo hecho generador es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público y que se destina exclusivamente a
la prestación, mejora, modernización y ampliación de dicho servicio, tal como lo indican los artículos 349 y 350 de la Ley 1819 de 2016. Este impuesto fue creado por mandato de la Ley y regulado por el ente territorial, con carácter obligatorio para el sujeto pasivo del mismo, situación que hace que su inclusión en la factura del servicio de energía no se encuentre sometida a la autorización del suscritor y/o usuario.
Finalmente, se debe informar que en el evento en el que el usuario considere que el prestador está incluyendo en la factura conceptos diferentes a los causados por la prestación del servicio y que no haya autorizado, puede reclamar dicha factura directamente ante el prestador en los términos del artículo 152 de la Ley 142 de 1994.
(vii) Estratificación socioeconómica
En primera medida, se hace necesario traer a colación el numeral 5 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, el cual señala que, antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción de la estratificación, el alcalde deberá conformar un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación. Veamos.
“Artículo 101. Régimen de estratificación. La estratificación se someterá a las siguientes reglas.
(…)
101.5. Antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción, el alcalde deberá conformar un Comité permanente de estratificación socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación. (…)” (subraya fuera del texto)
Por su parte, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, reglamentado por el Decreto Nacional 07 de 2010, señala que los alcaldes deben garantizar que se realicen, adopten y apliquen las estratificaciones, e igualmente que estas permanezcan actualizadas por el comité municipal o distrital mencionado.
A su vez, el parágrafo primero del artículo 6o de la Ley 732 de 2002 determinó que los Comités Permanentes de Estratificación funcionarían de acuerdo a un reglamento interno suministrado por el Gobierno Nacional, de la siguiente forma:
“(…) Parágrafo 1°. Reglamentado por el Decreto Nacional 07 de 2010. Los Comités Permanentes de Estratificación funcionarán en cada municipio y distrito de acuerdo con el modelo de reglamento interno que les suministre el Departamento Nacional de Planeación el cual deberá contemplar que los Comités harán veeduría del trabajo de la Alcaldía y que contarán con el apoyo técnico y logístico de la Alcaldía, quien ejercerá la secretaría técnica de los Comités. Dicho reglamento también definirá el número de representantes de la comunidad que harán parte de los Comités y establecerá que las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales harán parte de los Comités. Estas prestarán su concurso económico para que las estratificaciones se realicen y permanezcan actualizadas, de acuerdo con la reglamentación que el Gobierno Nacional haga del artículo 11 de la Ley 505 de 1999 (…)”. (subraya fuera del texto)
En desarrollo de las anteriores disposiciones, el Departamento Nacional de Planeación expidió el “Modelo de Reglamento del Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica”[19], documento que debe ser adoptado por todos los comités conformados en los municipios y distritos de la República de Colombia. Particularmente, dicho modelo señala, en su artículo 7, lo siguiente:
“Artículo 7°. Conformación del Comité: Miembros con voz y voto. El Comité Permanente de Estratificación estará conformado por los siguientes integrantes o miembros:
- Un representante de cada Empresa Comercializadora en el territorio municipal o distrital, designado por su representante legal para un período de dos (2) años y sin perjuicio de ser reelegido o removido en cualquier tiempo, previa comunicación expresa y escrita a la Alcaldía.
- Representantes de la comunidad, en un número igual al de los representantes de las Empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales, pertenecientes a comunidad no organizada o a organizaciones comunitarias, cívicas, académicas y sociales, elegidos en atención a convocatoria del Personero Municipal o Distrital o quien haga sus veces o cumpla sus funciones, para un período de dos (2) años sin posibilidad de ser reelegido para los dos periodos siguientes, y sin perjuicio de ser removido en cualquier tiempo. En todo caso, dentro de los representantes de la comunidad deberá haber al menos uno que pertenezca a la comunidad rural (de centros poblados o de fincas y viviendas dispersas).
Parágrafo 1°. El número de miembros de un Comité Permanente de Estratificación no podrá ser, en ningún caso, superior a doce (12). En el evento de que en un mismo municipio o distrito exista un número de Empresas Comercializadoras superior a seis (6), deberán hacer parte del Comité las que tengan el mayor nivel de facturación en el año inmediatamente anterior, pero seleccionando al menos un miembro por cada uno de los servicios públicos domiciliarios que existan en la localidad.
Parágrafo 2°. Si como resultado de la convocatoria realizada por el Personero no se presentaren representantes de la comunidad en un número igual al de los representantes de las Empresas comercializadoras, el Comité Permanente de Estratificación se integrará con el número de representantes de la comunidad que hubieren respondido a la convocatoria, previa certificación escrita del Personero al Alcalde. En este caso, el Comité desarrollará sus funciones sin que exista paridad numérica entre sus integrantes, hasta cuando, resultado de una nueva convocatoria del Personero, se elijan los representantes de la comunidad faltantes.
Si se presentaren representantes de la comunidad en un número superior al de los representantes de las Empresas comercializadoras, tendrán derecho a ser miembros del Comité los representantes de la comunidad que pertenezcan a las organizaciones más representativas de acuerdo con el número de personas que aglutinen dichas organizaciones, hasta lograr la paridad numérica con los representantes de las Empresas comercializadoras.
Parágrafo 3°: Los miembros del Comité Permanente de Estratificación en tanto tales ejercen funciones públicas y, en consecuencia, están sujetos al Régimen Disciplinario previsto por la Ley 734 de 2002. Por esto, su participación en el Comité será personal e indelegable.” (subraya fuera de texto)
De lo anterior, es dable establecer que la conformación del comité permanente de estratificación se realiza mediante convocatoria del Personero Municipal. Particularmente, harán parte de este: (i) un representante de cada empresa comercializadora en el territorio municipal o distrital y (ii) los representantes de la comunidad. Estos últimos, valga indicar, deben ser un número igual al de los representantes de las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales, conforme con el artículo 7o ibídem.
Ahora, en el evento en que, realizada la convocatoria, no se presenten representantes de la comunidad en un número igual al de los representantes de las Empresas comercializadoras, el Comité Permanente de Estratificación se integrará con el número de representantes de la comunidad que se hubieren presentado, previa certificación escrita del Personero al alcalde. En todo caso, se debe tener en cuenta que el Comité tendrá que desarrollar sus funciones sin que exista paridad numérica entre sus integrantes, hasta que se elijan los representantes de la comunidad faltantes, quienes, al igual, deben ser elegidos previa convocatoria del Personero Municipal.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a responder los interrogantes formulados en la consulta:
“1. Solicitar a la superintendencia de servicios públicos resolver de fondo las siguientes peticiones.
2: Indicación de la doctrina y jurisprudencia que regula el procedimiento administrativo adelantado en materia de servicios públicos. Recursos de reposición, apelación, queja, silencio administrativo positivo y negativo.”
En materia de servicios públicos domiciliarios, el procedimiento de defensa de los usuarios en sede de la empresa se encuentra regulado en los artículos 152 a 159 de la Ley 142 de 1994. Dicho procedimiento, en términos generales, tiene fundamento en el hecho de que es de la esencia del contrato de servicios públicos que los suscriptores y usuarios puedan presentar peticiones, quejas y recursos antes los prestadores.
En cuanto al procedimiento para el trámite de las peticiones y recursos, el inciso 3 del artículo 153 de la Ley 142 de 1994 señala que “Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.”, de manera que, en lo no previsto en la Ley 142 de 1994, el trámite de las peticiones y recursos será el consagrado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – Ley 1437 de 2011 y en la Ley 1755 de 2015.
Ahora, en cuanto al silencio administrativo positivo que adelanta esta Superintendencia en virtud de las competencias que le fueron atribuidas por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 (aplicable a las peticiones y recursos presentados ante el prestador mas no ante esta Superintendencia, lo que lo hace aplicable a las peticiones y al recurso de reposición), vale precisar que al interior de la entidad se adelanta: (i) el procedimiento administrativo sancionatorio descrito en los artículos 47 a 57 de la Ley 1437 de 2011; y (ii) una actuación administrativa tendiente a hacer efectiva la ejecutoria del acto administrativo positivo, que reconocimiento de los efectos favorables del acto ficto por silencio administrativo positivo, cuyo el trámite aplicable es el contenido en el artículo 34 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Así las cosas, el procedimiento administrativo adelantado en materia de servicios públicos tanto por los prestadores como esta Superintendencia para el trámite de las peticiones, recursos y silencio administrativo positivo según sea de su competencia, es el contenido en la Ley 142 de 1994, en la Ley 1437 de 2011 y en la Ley 1755 de 2015. En ese sentido, se advierte que, si bien se tiene en consideración la jurisprudencia y la doctrina, los trámites adelantados se rigen principalmente por los procedimientos legales establecidos en las leyes en mención.
“3. Cuál es el término que tiene la superintendencia de servicios públicos para responder un recurso de apelación incoado ante esta entidad. El cual por ley debe ser remitido por la empresa de servicios públicos e incoado por parte del usuario de servicios públicos, dado que, se ha incoado este recursos en varias ocasiones y la empresa no da respuesta, podría aplicarse el silencio administrativo positivo?”
El régimen de los servicios públicos domiciliarios no previó un término en el cual la Superservicios deba resolver el recurso de apelación interpuesto a las decisiones finales de las actuaciones administrativas.
Por lo anterior, es necesario remitirse a la Ley general que rige las actuaciones administrativas, es así como el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispuso que las autoridades deberán resolver los recursos de reposición y apelación de plano, salvo que se haya solicitado la práctica de pruebas o se decreten de oficio; sin embargo, esta norma no señaló un plazo cierto para resolver estos, por lo que el Consejo de Estado llenó el vacío legal al decidir que las autoridades administrativas tendrán un término de 15 días hábiles para resolver los recursos, fundamentando su argumento en los artículos 13 y 14 ibídem, al considerar los recursos como una manifestación del derecho de petición.
Acogiendo el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado que se encuentra vertido en la Sentencia de febrero 5 de 1998, Sección Tercera, Expediente No. 98 AC-5436, según el cual: “(…) Las actuaciones posteriores a la producción del acto presunto, tales como la respuesta, la interposición de recursos, resolución de los mismos, etc. son inocuas y, por tanto, no surten ningún efecto.” esta Superintendencia ha previsto la suspensión del trámite para resolver los recursos de apelación interpuestos, cuando se encuentra en presencia de una posible configuración de un silencio administrativo positivo, toda vez que, cualquier decisión posterior que se tome frente a los mismos hechos que dieron origen al acto ficto positivo, hace inocuo el acto administrativo que se haya emitido, razón por la cual es necesario suspender cualquier trámite.
Por lo anterior, cuando el recurso de apelación se suspenda por la configuración del silencio administrativo positivo frente a la petición inicial o el recurso de apelación presentado ante el prestador, el término aplicable será el establecido para los procedimientos administrativos sancionatorios o para las actuaciones administrativas de reconocimiento de los efectos del acto administrativo presunto, según sea el caso.
Vale precisar que, la no resolución de un recurso de apelación por parte de la Superintendencia en el término señalado, es decir, quince (15) días siguientes a su recepción, a diferencia de lo que ocurre en materia de servicios públicos con el recurso de reposición el cual resuelve los prestadores, no genera como consecuencia un acto administrativo ficto positivo. Por el contrario, siguiendo el contenido del artículo 86, Ley 1437 de 2011, solo hasta transcurridos dos (2) meses a partir de su presentación, se producirá como consecuencia un acto ficto administrativo negativo.
“4. ¿Qué sucede jurídicamente, si la empresa de servicios públicos no remite ante la superintendencia de servicios públicos, el recurso de apelación incoado por el usuario de los servicios públicos, podría aplicarse el silencio administrativo positivo?
5. ¿Cómo conocer si la empresa de servicios públicos ha remitido a la superintendencia de servicios públicos remitió para su conocimiento el recurso de apelación, si la empresa de servicios públicos se niega en dar respuesta, como casi siempre sucede? ¿Podría aplicarse el silencio administrativo positivo en estos eventos?”
Tal como se indicó en las consideraciones del presente concepto, en materia de servicios públicos domiciliarios, el silencio administrativo positivo opera en virtud de lo dispuesto en el artículo 158 de la ley 142 de 1994, frente a las peticiones, quejas y recursos presentadas por los suscriptores y/o usuarios ante los prestadores de servicios públicos.
El silencio administrativo positivo parte de la violación al núcleo esencial del derecho fundamental de petición y se configura por: (i) falta de respuesta oportuna: cuando el prestador no emite respuesta dentro del término señalado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994; (ii) falta de respuesta de fondo: cuando la respuesta emitida no responde de forma clara, precisa y congruente todos los aspectos del reclamo, sin que esto implique que sea favorable, y (iii) indebida notificación; la cual se presenta cuando el prestador no garantiza la puesta en conocimiento de la respuesta dada al peticionario. El procedimiento de notificación, debe ser surtido conforme lo dispuesto en el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
En ese sentido, la no remisión del expediente por parte del prestador, para que la Superintendencia conozca el recurso de apelación, no está contemplada como causal de configuración del silencio administrativo positivo.
No obstante, como quiera que legalmente no se estableció de forma expresa un término para remitir el expediente a la Superservicios por parte de los prestadores, con el propósito de atender los recursos de apelación interpuestos por los usuarios del servicio, conforme lo indican las circulares externas SSPD 003 y 008 de 2004 y 364 de 2022 emitidas por la Superservicios, los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben remitir los expedientes para el trámite de estos recursos, dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se notifique el acto administrativo que resuelve el recurso de reposición.
En razón al contenido de las circulares en mención, estas se consideran instrucciones administrativas o actos administrativos de carácter general, es decir, que tienen la potencialidad de producir efectos jurídicos, y, en consecuencia, tienen fuerza vinculante frente a los administrados, motivo por el cual, son de obligatoria observancia por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios. En este sentido, de no cumplirse el término referido por parte de los prestadores, la Superservicios se encuentra facultada para sancionarlos, conforme lo dispone el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, por el incumplimiento del artículo 159 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con las Circulares Externas N° 0003 y 008 de 2004, 364 de 2022 y el artículo 29 de la Constitución Política, por la mora injustificada en la remisión del expediente a la Superservicios para atender el recurso subsidiario de apelación, interpuesto por un suscritor y/o usuario.
Al respecto es de indicar que la actuación administrativa sancionatoria pertinente, puede iniciar a petición de parte o de oficio, razón por la cual, cualquier ciudadano puede presentar la denuncia pertinente ante la Superservicios, en contra de un prestador, cuando este no remite el expediente para que se atienda el recurso de apelación interpuesto.
Finalmente, se informa que los suscriptores y/o usuarios pueden validar la remisión del expediente de apelación, directamente con el prestador o con esta Superintendencia a través de cualquiera de los siguientes anales de atención.
- Correo electrónico sspd@superservicios.gov.co
- Línea de atención 60 (1) 691 3006 Bogotá.
- Línea gratuita nacional 01 8000 91 03 05
“6. ¿Cuándo se aplica en el procedimiento administrativo en servicios públicos, (i) silencio administrativo positivo y (ii) silencio administrativo negativo?”
Se reitera que, en materia de servicios públicos domiciliarios, el silencio administrativo positivo opera en virtud de lo dispuesto en el artículo 158 de la ley 142 de 1994, frente a las peticiones, quejas y recursos presentadas por los suscriptores y/o usuarios ante los prestadores de servicios públicos.
Por su parte, a diferencia de lo que ocurre en materia de servicios públicos con el recurso de reposición el cual resuelve los prestadores, la no resolución de un recurso de apelación en el término legal por parte de esta Superintendencia no genera como consecuencia un acto administrativo ficto positivo, sino que por el contrario, en los términos del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, solo hasta transcurridos dos (2) meses a partir de su presentación, se producirá como consecuencia un acto ficto administrativo negativo.
“7. ¿El silencio administrativo positivo señalado en la normatividad de servicios públicos, es diferente al silencio administrativo positivo es diferente al señalado en la ley 1437 del 2011. En lo relacionado al procedimiento, es decir, no debe elevarse ante notario. Si no que, debe aplicarse de manera directa y reconocido por la empresa de servicios públicos?”
De acuerdo con el artículo 84 de la Ley 1437 de 2011, “Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.”, es decir, que para que el silencio administrativo sea positivo, debe existir un mandato legal especial que así lo determine.
En materia de servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994 se considera norma especial y de aplicación prevalente. Particularmente, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, establece que los prestadores de servicios públicos deben atender las peticiones, quejas y recursos de los suscriptores y /o usuarios en el término de 15 días desde su presentación, so pena de configuración del silencio administrativo a favor del usuario.
Vale advertir que, el referido artículo 158 asigna a esta Superintendencia tiene dos competencias frente al silencio administrativo positivo: (i) imponer las sanciones a que haya lugar conforme a la Ley a solicitud de parte, y (ii) adoptar las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
Para ello, el suscritor y/o usuario debe presentar la respectiva solicitud, en la que se identifique la empresa ante la cual se presentó la petición, la fecha de su presentación y aportar la respectiva constancia de radicación, así como los demás documentos que den cuenta de la presentación de la petición ante el prestador. Dicha solicitud puede ser presentada ante esta Superintendencia al correo sspd@superservicios.gov.co o a través de la plataforma virtual “Te Resuelvo - SUPERSERVICIOS”, al cual puede acceder mediante el siguiente enlace: https://teresuelvo.superservicios.gov.co/
Así las cosas, se tiene que el silencio administrativo positivo en servicios públicos domiciliarios tiene fundamento en la Ley 142 de 1994, ley especial en la materia, por lo que el trámite para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto y la imposición de las sanciones a que haya lugar debe seguir las reglas del artículo 158, es decir, se trata de un trámite que se adelanta ante la Superintendencia de Servicios públicos Domiciliarios, sin que se deba surtir el procedimiento del artículo 85 de la Ley 1437 de 2011.
“8. ¿Si un usuario de servicios públicos por desconocimiento de la norma, no interpuso el recurso de reposición ante empresa de energía eléctrica llamase (…) y en subsidio de apelación ante la superintendencia de servicios públicos. Por cobro de facturas inexistente. El usurario para valer su derecho, podría acudir ante el contencioso administrativo, buscando la nulidad del acto- recibo. A sabiendas que no interpuso el recurso de apelación. Siendo este recursos necesario su agotamiento para abrir el escenario del contencioso. Si no procedió incoarlo, el juez administrativo podrá inadmitir o rechazar la demanda?”
En el régimen de los servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994 en los artículos 152 a 159, establece el procedimiento de defensa del usuario en sede de la empresa, el cual debe ser atendido por parte de los suscritores y/o usuarios, los prestadores de servicios públicos y esta Superintendencia de manera taxativa y rigurosa, pues actuación contraria a lo establecido conllevaría a la vulneración al debido proceso.
En ese sentido, es de precisar que el artículo 159 ibídem establece que el recurso de apelación tiene el carácter de subsidiario, lo cual implica que se deberá interponer junto con el recurso de reposición ante el prestador del servicio público domiciliario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión y procederá únicamente cuando no prospere el de reposición; evento en el que el prestador deberá remitir el expediente a esta Superintendencia a fin de que resuelva de fondo el recurso de apelación.
De tal manera, como quiera que desde la óptica de las actuaciones administrativas el recurso de apelación ha sido considerado como un medio de impugnación instituido en beneficio de la parte afectada como una decisión de un órgano administrativo, cuya finalidad es la de obtener que el superior jerárquico de éste la revise y proceda a reformarla o a revocarla, la interposición del recurso de apelación es un presupuesto necesario para el agotamiento de la vía administrativa y un requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción contencioso administrativa.
Lo anterior implica que, la no interposición del recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra las decisiones de los prestadores de servicios públicos, conlleva a un indebido agotamiento de la vía administrativa que como consecuencia tiene que no se acredite el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el juez pueda rechazar o inadmitir la demanda, según sea el caso.
“9. ¿Si un usuario de servicios públicos no interpuso el recursos en subsidio de apelación ante la superintendencia de servicios públicos. Cual otra figura o que pasos recomienda jurídicamente para hacerle frente a los cobros irregulares de la empresa AFINIA o que debe hacer el usurario?”
“10. ¿Si el usuario de servicios públicos no interpuso el recurso reposición y en subsidio de apelación ante la superintendencia de servicios públicos. La factura de energía eléctrica adquirió firmeza por haber agotado el termino de los recursos y en consecuencia está en la obligación del usuario en cancelar los valores que solicita la empresa de servicios públicos, ante este panorama, que otra figura jurídica cabe en el proceso administrativo para hacerle frente a la empresa?”
Se reitera que el procedimiento de defensa del usuario en sede de la empresa establecido en la Ley 142 de 1994 debe ser atendido por parte de los suscritores y/o usuarios, los prestadores de servicios públicos y esta Superintendencia de manera taxativa y rigurosa, sin que se sea dable establecer procedimientos distintos o adicionales, ya que, de hacerlo, se incurriría en vulneración al debido proceso que les asiste a las partes de la actuación administrativa.
Ahora bien, de conformidad con el numeral 3 del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos quedarán en firme, entre otras causales, “Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.”. En ese sentido, una vez presentada la reclamación en contra la factura, el prestador del servicio emite la respuesta y concede los recursos de reposición y en susidio de apelación, pero el suscriptor y/o usuario no hace uso de los mismos o los presenta de manera indebida, es decir, que presenta solo el recurso de reposición o el de apelación sin hacerlo de manera subsidiaria, el acto administrativo de respuesta quedará en firme y, por ende, será exigible por parte del prestador.
Tratándose de la reclamación contra un acto de facturación, una vez en firme el acto administrativo que la resuelve, el prestador podrá exigir el pago de la factura, por haberse surtido el trámite.
“11. Las empresas de servicios públicos llamase de aseo, energía eléctrica y agua potable para incluir valores diferentes a las facturas de servicios públicos, ejemplo, cobro brilla en el recibo de gas, factura de aseo y cobro del impuesto de alumbrado público en factura de energía eléctrica. Debe contar previamente con la autorización expresa del usurario de los servicios públicos, so pena de violentar el marco jurídico?”
En la factura de servicios públicos domiciliarios solo se podrán cobrar los conceptos relacionados con la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios, sin que sea posible el cobro de bienes y servicios que no tengan relación con el suministro, prestación o ejecución del contrato, como tampoco es posible afectar la estructura tarifaria establecida para cada servicio público domiciliario.
En ese sentido, el cobro de conceptos diferentes a los originados en la prestación de los servicios públicos domiciliarios o las actividades propias de la ejecución del contrato de condiciones uniformes, a través de la factura de los servicios públicos, deberá ser autorizados de forma expresa por el suscriptor y/o usuario del servicio, en los términos del artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto 828 de 2007.
Sin embargo, aunque por regla general, para la procedencia de cobros en la factura por causas distintas del consumo y servicios inherentes es necesario la autorización del usuario, en el caso de la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, podría prescindirse de tal autorización previa.
Así, de conformidad con el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, el recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el municipio, distrito o comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas del servicio público domiciliario de energía, sin que deba mediar autorización previa del suscriptor y/o usuario, toda vez que se trata de un impuesto creado por mandato de la Ley y regulado por el ente territorial, con carácter obligatorio para el sujeto pasivo del mismo. En todo caso, la inclusión del referido impuesto en la factura de servicios públicos debe seguir las reglas del artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto 828 de 2007.
Vale informar que, en el evento en el que el usuario considere que el prestador está incluyendo en la factura conceptos diferentes a los causados por la prestación del servicio y que no ha autorizado, puede reclamar la misma directamente ante el prestador, en los términos del artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
“12. ¿Si en el municipio respectivo no está conformado el comité de estratificación de los servicios públicos, el municipio no podrá asumir como válida el estudio contratado de la nueva estratificación? Si eso ocurre que mecanismo cuenta la entidad para hacerle frente al acto administrativo?”
Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra alguna que le permita determinar la viabilidad de que un municipio tenga como valido el estudio para la adopción de la estratificación cuando aún no ha conformado el respectivo Comité Permanente de Estratificación, toda vez que es un asunto que se escapa de la órbita de competencia de los servicios públicos domiciliarios.
No obstante, en términos generales, el numeral 5 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, señala que, antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción de la estratificación, el alcalde deberá conformar un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación.
En ese sentido, la conformación del referido comité se debe hacer de manera previa al inicio de los estudios, pues así lo señala de manera taxativa la norma.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255290412672.
TEMA: RECURSOS DE REPOSICIÓN, APELACIÓN Y QUEJA - SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO.
Subtema: Reclamaciones contra la factura de servicios públicos - Comité Permanente de Estratificación.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
7. “por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refiere las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996.”
8. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
9. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
10. “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.”.
11. “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.”
12. “Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado”.
13. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”
14. “Por el cual se modifica el artículo 8o del Decreto 2223 de 1996.”
15. “Formato para la remisión de expedientes a la Superintendencia"
16. “Remisión de expedientes a la Superintendencia para tramite de recurso de apelación"
17. “Obligación de remitir expedientes a la Superintendencia para el trámite delrecurso de apelación"
18. “ARTÍCULO 352. RECAUDO Y FACTURACIÓN. El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o Distrito o Comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste.”
19. Puede ser consultado en el siguiente enlace web:
https://www.dane.gov.co/files/geoestadistica/Modelo_de_Reglamento_CPE.pdf
Valga indicar que este documento también fue publicado posteriormente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, cuando esta última entidad asumió las funciones respectivas
