CONCEPTO 101 DE 2025
(marzo 8)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“1. Según el artículo 19 de la Ley 1150 de 2007 ¿cuándo se puede priorizar un pago por temas de interés público?
2. ¿El pago de subsidios puede ser considerado un tema de interés público?
3. ¿Los servicios públicos pueden ser considerados como tema de interés público?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015[7]
Concepto Unificado SSPD -OJ 25 de 2013, actualizado el 19 de enero de 2021
Concepto SSPD-OJ-2023-555
CONSIDERACIONES
En primer lugar, es preciso señalar que dentro de la consulta se hace referencia al artículo 19 de la Ley 1150 de 2007, la cual dicta disposiciones generales sobre eficiencia, trasparencia y otras disposiciones sobre la contratación de la administración pública, la cual no se encuentra relacionada con temas de subsidios en los servicios públicos domiciliarios.
En esa medida, entiende esta Oficina que requiere conocer sobre el régimen de subsidios y contribuciones aplicables a los servicios públicos domiciliarios, por tal razón y con el fin de brindar orientación general, se emitirá un concepto en términos generales, que brindará elementos normativos respecto de los interrogantes planteados en la consulta, abordando para el efecto los siguientes ejes temáticos: i) régimen y naturaleza de los subsidios aplicable a los servicios públicos domiciliarios; y ii) carácter esencial de los servicios públicos domiciliarios.
i) Régimen y naturaleza de los subsidios aplicable a los servicios públicos domiciliarios
En cuanto al régimen de subsidios es necesario remitirse a lo señalado en el artículo 368 de la Constitución Política, el cual a su tenor reza:
“ARTICULO 368. La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.
En desarrollo del anterior mandato constitucional, la Ley 142 de 1994 definió los subsidios en el numeral 29 de su artículo 14, como “la diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de éste, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe”.
En consecuencia, la configuración de los subsidios de servicios públicos encuentra fundamento en el artículo 368 de la Constitución Política, que faculta a la Nación y a las entidades territoriales para conceder subsidios a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de menores ingresos. Este mandato constitucional se desarrolla en la Ley 142 de 1994, que establece el régimen de servicios públicos domiciliarios.
Ahora bien, con respecto a la consulta sobre el ámbito de aplicación de la Ley 1150 de 2007, esta Superintendencia precisa que dicha norma regula específicamente aspectos de la contratación estatal, por lo que no es aplicable directamente al régimen de subsidios de servicios públicos. En particular, el artículo 19 de dicha ley, que se refiere al orden de pago dentro de un contrato estatal, no es pertinente en el escenario de pago de subsidios.
Así las cosas, es necesario precisar que los subsidios se fundamentan en la Constitución Política, en la Ley 142 de 1994 y la regulación de cada servicio público domiciliario. Esta oficina a través del Concepto Unificado SSPD 025 de 2013, actualizado el 19 de enero de 2021, se refirió al marco constitucional del régimen de subsidios y contribuciones aplicable a los servicios públicos domiciliarios, así:
“1.1. Régimen constitucional.
La solidaridad es uno de los principios sobre el cual se funda el Estado Social de Derecho, así lo precisa el artículo 1 de la Constitución Política cuando señala que Colombia se encuentra: “...fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.
Con base en tal fundamento, y con el fin de dignificar a la población, cerrar las brechas de acceso a los servicios públicos domiciliarios y generar desarrollo económico, se dispuso que los usuarios de mayores ingresos contribuirían a subsidiar la tarifa de los usuarios de menores ingresos, en virtud de los principios de solidaridad y redistribución de ingresos, ya que así lo establecieron los artículos constitucionales 367 y 368.
Los principios mencionados, se ven reflejados en las tarifas de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, bien sea al contribuir (solidaridad) o al beneficiarse de los subsidios (redistribución de ingresos).
Por su parte, a la luz del artículo 365 constitucional, al Estado le corresponde garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, es decir, que tal prestación es su deber, el cual comprende su financiamiento. Sin embargo, la sostenibilidad del Estado también es un deber de todas las personas que habitan el país, como bien lo señala el numeral 9 del artículo 95 constitucional, al disponer:
“Artículo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.
Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y el ciudadano:
(...)
9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.”
En relación con lo predicho, la Corte Constitucional [3] precisó:
“Específicamente, en lo que hace a los servicios públicos domiciliarios, el artículo 367 de la Constitución delegó en el legislador la facultad de establecer competencias, responsabilidades, cobertura, calidad y financiamiento de estos servicios. Al igual que la determinación de los criterios y factores que habrían de tenerse en cuenta para fijar las correspondientes tarifas. En desarrollo de este mandato constitucional, se expidió la Ley 142 de 1994.
En esta ley, el legislador, haciendo uso de la atribución constitucional a que se ha hecho referencia, estableció dos mecanismos para lograr que, con tarifas por debajo de los costos reales del servicio, la población de escasos recursos pudiese acceder a los diversos servicios públicos domiciliarios, y cumplir así con los principios de solidaridad y redistribución del ingreso que impone la Constitución en esta materia.
El primero de estos mecanismos lo constituyen los subsidios que puede otorgar la Nación y las distintas entidades territoriales dentro de sus respectivos presupuestos (artículo 368 de la Constitución). Subsidios que, por disposición de la propia ley, no pueden exceder el valor de los consumos básicos o de subsistencia. Por tanto, cuando éstos se reconocen, corresponde al usuario cubrir los costos de administración, operación y mantenimiento (artículo 99 de la Ley 142 de 1994).
El segundo mecanismo es el recargo en la tarifa del servicio que están obligados a sufragar los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, como los de sectores industrial y comercial.
1.2. Régimen legal.
La Ley 142 de 1994[4], conocida como “régimen de los servicios públicos domiciliarios”, contiene el marco legal aplicable al régimen de subsidios y contribuciones, el cual está soportado en una estructura financiera tarifaria que permite determinar: i) las personas que pueden ser beneficiarias de los subsidios; ii) las personas obligadas a soportar el principio de solidaridad y iii) la forma en que la Nación y las entidades territoriales administran los recursos para otorgar subsidios.
En conclusión, los principios constitucionales de solidaridad y redistribución de ingresos fueron desarrollados y aplicados al régimen de los servicios públicos domiciliarios a través de la Ley 142 de 1994, con el objetivo de cumplir la finalidad estatal de subsidiar a las personas de menores ingresos para pagar los valores correspondientes a los servicios prestados, con el fin de que puedan satisfacer sus necesidades básicas y ayudar al crecimiento y desarrollo económico del país.”.
En ese contexto, el legislador desarrolló los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, en el artículo 89 de Ley 142 de 1994, entre otras disposiciones, el cual señala:
- “Artículo 89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.
Los concejos municipales están en la obligación de crear fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley. Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso.
(...)
89.3. Los recaudos que se obtengan al distinguir, en las facturas de energía eléctrica y gas combustible, el factor o factores arriba dichos, y que den origen a superávits, después de aplicar el factor para subsidios y sólo por este concepto, en empresas oficiales o mixtas de orden nacional y privadas se incorporarán al presupuesto de la Nación (Ministerio de Minas y Energía), en un "fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos", donde se separen claramente los recursos y asignaciones de estos dos servicios y que el congreso destinará, como inversión social, a dar subsidios que permitan generar, distribuir y transportar energía eléctrica y gas combustible a usuarios de estratos bajos, y expandir la cobertura en las zonas rurales preferencialmente para incentivar la producción de alimentos y sustituir combustibles derivados del petróleo. (...)”.
Del artículo transcrito se desprende que, es obligación de los Concejos Municipales y Distritales, crear los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos - FSRI, con el propósito de incorporar al presupuesto del municipio, las transferencias provenientes de los prestadores de servicios públicos, transferencias que corresponden de forma particular a las contribuciones recibidas por los prestadores de servicios públicos, de parte de los usuarios residenciales de los estratos 5 y 6, y usuarios industriales y comerciales.
De igual manera, se debe tener presente que los recursos de los FSRI están destinados a subsidiar a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, de conformidad con el acuerdo municipal que los fije, por lo que se trata de recursos que tienen destinación específica, los cuales no podrán emplearse para fines distintos a los previstos en la Constitución y en la Ley.
Sin embargo, en cuanto refiere al servicio público domiciliario de energía eléctrica y gas combustible, es de indicar que el fondo de solidaridad y redistribución de ingresos[8] es de orden nacional, es financiado con recursos del presupuesto de la Nación y administrado por el Ministerio de Minas y Energía
Así las cosas, los recursos que conforman los 'Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI tienen una destinación específica fijada por la ley, que supone el subsidio a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, y cualquier otra destinación que haga el Ministerio de Minas y Energía, municipio o el prestador de estos recursos es contraria al ordenamiento jurídico y puede acarrear responsabilidad fiscal por daños ocasionados al patrimonio público.
A su turno, los numerales 99.8 y 99.9 del artículo 99 de la citada ley, señala que cuando los Concejos creen los fondos de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos y autoricen el pago de subsidios a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, se debe celebrar un contrato entre la entidad territorial y el respectivo prestador, con el fin de garantizar la transferencia de dichos recursos. Puntualmente, el numeral 99.8 ibídem, indica lo siguiente:
“Artículo 99. Forma de subsidiar. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:
(...)
99.8. Cuando los Concejos creen los fondos de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos y autoricen el pago de subsidios a través de las empresas pero con desembolsos de los recursos que manejen las tesorerías municipales, la transferencia de recursos se hará en un plazo de 30 días, contados desde la misma fecha en que se expida la factura a cargo del municipio. Para asegurar la transferencia, las empresas firmarán contratos con el municipio.
99.9. Los subsidios que otorguen la Nación y los departamentos se asignarán, preferentemente, a los usuarios que residan en aquellos municipios que tengan menor capacidad para otorgar subsidios con sus propios ingresos. En consecuencia y con el fin de cumplir cabalmente con los principios de solidaridad y redistribución no existirá exoneración en el pago de los servicios de que trata esta Ley para ninguna persona natural o jurídica”
Considerando lo expuesto, la transferencia de los subsidios deberá ceñirse a la metodología del equilibrio entre subsidios y contribuciones y al manejo estipulado en el contrato o convenio que para el efecto debe suscribirse entre el municipio, distrito, o departamento y las entidades encargadas de la prestación de los servicios públicos, en el que, entre otros, se establecerán las condiciones necesarias para llevar a cabo de forma efectiva y eficaz la transferencia de los recursos para subsidios.
Finalmente, cabe señalar que el giro o transferencia de los subsidios es una obligación constitucional y legal a cargo de la Nación y los entes territoriales, van encaminados a asegurar que las personas de menores ingresos puedan acceder a los servicios públicos domiciliarios esenciales, como agua potable, saneamiento básico, energía eléctrica y gas combustible, por lo tanto.
En cuanto a la expresión interés público es importante destacar que se trata de un concepto jurídico indeterminado, cuya finalidad es la búsqueda del bienestar general. Corresponde al legislador, en ejercicio de su facultad normativa, dotar de contenido a dicha expresión, determinando qué materias y asuntos específicos revisten interés público.
ii) Carácter esencial de los servicios públicos domiciliarios.
La Constitución Política de Colombia, en su artículo 365, establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Esto significa que estos servicios son esenciales para que el Estado cumpla sus fines. Por lo tanto, es responsabilidad del Estado regular, controlar y supervisar la prestación de estos servicios, independientemente de si los presta directamente, a través de comunidades organizadas o por medio de particulares.
En este sentido, es importante mencionar el artículo 4 de la Ley 142 de 1994 que se refiere a la carácter esencial de los servicios públicos. Veamos:
“Artículo 4o Servicios Públicos Esenciales. Para los efectos de la correcta aplicación del inciso primero del artículo 56 de la Constitución Política de Colombia, todos los servicios públicos, de que trata la presente Ley, se considerarán servicios públicos esenciales”. (Subrayas fuera del texto)
Como se puede observar, el legislador, a través del artículo 4 de la Ley 142 de 1994, otorgó a la categoría de esenciales a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible. Esta característica fue definida por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-450/95 así: “El carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad (...)” (Subrayas fuera del texto)
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- En materia de servicios públicos domiciliarios, el otorgamiento de subsidios es una garantía constitucional que ha sido conferida a las personas de menores ingresos, para que estas puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, por lo que será obligación del ente territorial hacer la transferencia de los recursos destinados a subsidios para todos los usuarios que cumplan las condiciones exigidas por la Constitución y la Ley, siendo estos, los usuarios residenciales de estratos 1, 2 y 3, en los porcentajes que resulten aplicables, respetando los topes máximos fijados para cada sector.
- De acuerdo con el numeral 5.3 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, es obligación de los Concejos Municipales y Distritales, crear los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos - FSRI, con el propósito de incorporar al presupuesto del municipio las transferencias provenientes de los prestadores de servicios públicos, transferencias que corresponden de forma particular a las contribuciones recibidas por los prestadores de servicios públicos, de parte de los usuarios residenciales de estratos 5 y 6 y usuarios industriales y comerciales. Su objetivo no es otro que canalizar los recursos destinados a sufragar subsidios, para que las personas de menores ingresos puedan pagar los servicios públicos domiciliarios.
- En cuanto refiere al servicio público domiciliario de energía eléctrica y gas combustible, es de indicar que el fondo de solidaridad y redistribución de ingresos[9] es de orden nacional, es financiado con recursos del presupuesto de la Nación y administrado por el Ministerio de Minas y Energía
- Los recursos que conforman los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI tienen una destinación específica y no podrán emplearse para fines distintos a los previstos en la ley y en la Constitución. Pues, el objeto de dicho fondo es asegurar la prestación del servicio público a sujetos de especial protección constitucional, a saber, usuarios de estratos 1, 2 y 3, y así masificar el uso de los servicios públicos.
- Con respecto al ámbito de aplicación de la Ley 1150 de 2007, esta Superintendencia precisa que dicha norma regula específicamente aspectos de la contratación estatal, por lo que no es aplicable directamente al régimen de subsidios de servicios públicos. En particular, el artículo 19 de dicha ley, que se refiere al orden de pago dentro de un contrato estatal, no es pertinente en el escenario de pago de subsidios.
-En cuanto a la expresión interés público es importante destacar que se trata de un concepto jurídico indeterminado, cuya finalidad es la búsqueda del bienestar general. Corresponde al legislador, en ejercicio de su facultad normativa, dotar de contenido a dicha expresión, determinando qué materias y asuntos específicos revisten interés público.
- En virtud de lo dispuesto por el legislador en el artículo 4 de la Ley 142 de 1994, los servicios públicos domiciliarios tiene el carácter de esencial, por lo tanto, es responsabilidad del Estado regular, controlar y supervisar la prestación de estos servicios, independientemente de si los presta directamente, a través de comunidades organizadas o por medio de particulares
- Frente al tema de la esencialidad de los servicios públicos domiciliarios, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-450/95 sostuvo que: “El carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad (...)”
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JOHNN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255290376572
TEMA: RÉGIMEN Y NATURALEZA DE LOS SUBSIDIOS APLICABLE A LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Subtemas: Carácter esencial de los servicios públicos domiciliarios
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos.
7. “"Por la cual medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía"
8. ARTÍCULO 2.2.3.2.6.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1075 de 2015. Artículo 2.2.3.2.6.1.1. Naturaleza del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos para los servicios de energía eléctrica y gas combustible distribuido por red física. El Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos de la Nación - Ministerio de Minas y Energía, de que trata el artículo 89.3 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 4 de la Ley 632 de 2000 es un fondo cuenta especial de manejo de recursos públicos, sin personería jurídica, sujeto a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Nacional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación y las demás normas legales vigentes; cuenta en la cual se incorporarán en forma separada y claramente identificable para cada uno de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible distribuido por red física, los recursos provenientes de los excedentes de la contribución de solidaridad una vez se apliquen para el pago de la totalidad de los subsidios requeridos en las respectivas zonas territoriales.
9. ARTÍCULO 2.2.3.2.6.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1075 de 2015. Artículo 2.2.3.2.6.1.1. Naturaleza del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos para los servicios de energía eléctrica y gas combustible distribuido por red física. El Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos de la Nación - Ministerio de Minas y Energía, de que trata el artículo 89.3 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 4 de la Ley 632 de 2000 es un fondo cuenta especial de manejo de recursos públicos, sin personería jurídica, sujeto a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Nacional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación y las demás normas legales vigentes; cuenta en la cual se incorporarán en forma separada y claramente identificable para cada uno de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible distribuido por red física, los recursos provenientes de los excedentes de la contribución de solidaridad una vez se apliquen para el pago de la totalidad de los subsidios requeridos en las respectivas zonas territoriales.
