CONCEPTO 135 DE 2019
(marzo 18)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref. Su solicitud de Concepto[1]
COMPETENCIA Y ALCANCE DEL CONCEPTO
De conformidad con lo establecido en el numeral 2o del artículo 11 del Decreto 990 de 2002[2], corresponde a la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios, “…absolver las consultas jurídicas externas relativas a los servicios públicos domiciliarios”.
En desarrollo de tal función, la respuesta se emite conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015[4], es decir, que corresponde a una interpretación jurídica de la normativa que conforma el Régimen de los servicios públicos domiciliarios, y que realiza esta oficina como área encargada de absolver las consultas jurídicas externas, dentro del marco de competencia de la entidad y de manera general respecto del tema jurídico planteado, razón por la cual, los criterios contenidos en los conceptos, no son vinculantes ni de obligatorio cumplimiento.
De igual manera, teniendo en cuenta lo previsto en el parágrafo 1o del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, esta Superintendencia no puede exigir, que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios, se sometan a aprobación previa suya, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así como en la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.
RESUMEN
Frente a la mora del usuario o suscriptor en el pago de los servicios públicos, la empresa no solo tiene la facultad, sino el deber de proceder con la suspensión del servicio, medida que busca proteger a ambas partes de los efectos nocivos de una situación de incumplimiento permanente del contrato de servicios públicos.
Sin embargo, cuando la suspensión de los servicios públicos domiciliarios recaiga sobre un sujeto de especial protección constitucional y el incumplimiento de la obligación de pago obedezca a circunstancias involuntarias, insuperables e incontrolables, los prestadores no podrán suspender su prestación, pero sí podrán suministrar las cantidades mínimas que determinen en el CCU o en la visita, con el objetivo de satisfacer las necesidades básicas de los usuarios y garantizarles una vida digna.
CONSULTA
Se consulta sobre la suspensión de los servicios de los servicios públicos a las personas protegidas por la Constitución Política, el procedimiento y los mecanismos para suministrar las cantidades mínimas de subsistencia a dichos usuarios.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Corte Constitucional Sentencia C -150 de 2003.
CONSIDERACIONES
Las normas legales y regulatorias que conforman el régimen de los servicios públicos domiciliarios, consagran las causales de suspensión del mismo, esto es, las conductas o situaciones que generan la adopción de tal medida. Al respecto es de señalar, que antes de proceder a dicha suspensión, el prestador debe garantizar al usuario o suscriptor del servicio, el derecho al debido proceso (derecho de defensa y contradicción), procedimiento que debe encontrarse establecido en el contrato de condiciones uniformes, y que habrá de surtirse antes de adoptar la medida de suspensión referida, ya que así lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2003, en la que manifestó que cuando la causa es la mora en el pago de la factura, debe notificarse personalmente e informar sobre los recursos que proceden en su contra, el término para interponerlos y las autoridades ante las cuales se pueden presentar[6].
En efecto, el parágrafo del artículo 130 y el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, con respecto a la suspensión del servicio, establecen:
“PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma".
“Artículo 140. Modificado por el Artículo 19 de la Ley 689 de 2001. Suspensión por Incumplimiento. El incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso en los siguientes:
La falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso de dos (2) períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de tres (3) períodos cuando sea mensual y el fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas...” (Negrilla fuera de texto)
De conformidad con lo señalado en las disposiciones citadas, es claro que frente a la mora del suscriptor o usuario en el pago de los servicios públicos, el prestador no solo tiene la facultad de suspender el servicio, sino la obligación de hacerlo ya que así lo determinó el legislador, so pena de que opere el rompimiento de la solidaridad que existe entre el propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio.
En cuanto al plazo para ejecutar dicha medida, estas disposiciones difieren su determinación, al contrato de servicios públicos, estableciendo en todo caso, como límite para la suspensión, el término de dos (2) periodos de facturación, cuando esta sea bimestral y de tres (3) periodos, cuando sea mensual.
Vale la pena anotar que, dado que estos son plazos máximos, el prestador puede establecer plazos inferiores en su contrato, de forma que es perfectamente posible entrar a suspender el servicio, si así lo dispone el contrato, ante la mora de un solo periodo de facturación y en cualquier momento o día posterior a la verificación de tal situación, conforme a las políticas internas que, al respecto, tenga el prestador.
No obstante es de precisar, que en relación con este deber, la Corte Constitucional, en Sentencia T – 723 de 2005, manifestó lo siguiente:
“Lo anterior significa que cuando no se cancela oportunamente la prestación del servicio público domiciliario, las empresas prestadoras tienen la obligación de suspenderlo máximo al vencimiento del tercer periodo de facturación. Esta Corporación ha señalado que esa exigencia no sólo constituye una garantía para la empresa, quien ejerce un mecanismo legítimo de coacción que le permite asegurar el pago del crédito, sino que constituye también una garantía para los propietarios de los inmuebles, en el evento en que sus arrendatarios incurran en mora en el pago de sus obligaciones, pues con esta medida se evita el incremento de la deuda.
La solidaridad del propietario en las obligaciones y los derechos derivados de la prestación de los servicios públicos está regulada en el inciso segundo del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual dispone que el propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos derivados del contrato de servicios públicos. Posteriormente la Ley 689 de 2001, modificó el artículo 130 estableciendo respecto de la solidaridad que además es responsable solidariamente el poseedor del inmueble.
Sin embargo, la responsabilidad solidaria entre el propietario de un inmueble y su arrendatario se quebranta ante la negligencia de la empresa prestadora del servicio público domiciliario para suspender o adoptar las medidas necesarias para evitar las reconexiones fraudulentas¨
De conformidad con lo expuesto, se tiene que el hecho de no cumplir con esta obligación de suspensión, puede conllevar efectos jurídicos, tales como el rompimiento de la solidaridad para el cobro de los servicios consumidos y no pagados, o fácticos, como la dificultad de cobrar y recuperar valores excesivamente altos, lo que obliga al prestador a suspender el servicio e incluso, a dar por terminado el contrato, si este así lo estipula, en caso de falta de pago por parte de los usuarios.
En todo caso, es de señalar, que el acto que ordene la suspensión del servicio, debe ser puesto en conocimiento del usuario a través de un aviso previo adecuado, que bien puede estar incorporado en la factura del servicio, la que, en este caso, deberá determinar la fecha límite de pago, la consecuencia de no pagar, los recursos que proceden contra la suspensión y la autoridad ante quien deben interponerse. Lo anterior, teniendo en cuenta que, contra los actos de suspensión, proceden los recursos de reposición ante el prestador y subsidiariamente de apelación ante esta Superintendencia, los cuales deberán ser interpuestos y presentados ante el prestador, en las oportunidades establecidas en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.
De otra parte, y en lo que tiene que ver con el plazo y modo en que debe hacerse el pago de la factura, se deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, que señala que tales condiciones, serán las que se pacten en el contrato de condiciones uniformes[7].
Suspensión del servicio a personas y bienes protegidos por la Constitución Política
En lo atinente a la segunda regla definida en la Sentencia C-150 de 2003, la Corte ha determinado que existen situaciones muy específicas, como cuando las personas o bienes perjudicados son especialmente protegidos por la Constitución Política, en las que no es posible suspender de manera abrupta la prestación de los servicios públicos domiciliarios.[8] Para identificar esos casos, la Corte ha expuesto lo siguiente:
“…'Sólo cuando se presenta un riesgo cierto e inminente sobre derechos fundamentales, tanto el interés económico como el principio de solidaridad, deben ceder en términos de oportunidad que no de negación, frente a los intereses que involucran los referidos derechos. En este sentido, considera la Sala que existe un mandato constitucional de especial protección a ciertos establecimientos de cuyo normal funcionamiento en términos absolutos, depende la posibilidad del goce efectivo in abstracto de los derechos fundamentales de las personas que integran la comunidad. De tal forma que del funcionamiento normal y ordinario de dichos establecimientos, dependen en buena medida las posibilidades reales de goce del cúmulo de derechos fundamentales que están a la base de la lógica ordenación de sus funciones (hospitales, acueductos, sistemas de seguridad, establecimientos de seguridad terrestre y aérea, comunicaciones, etc.) y en un sentido macro, del correcto funcionamiento de la sociedad.
Esta protección especial torna constitucionalmente injustificada la conducta de las empresas prestadoras de servicios públicos esenciales, que alegando ejercicio de atribuciones legales proceden a efectuar como simples medidas de presión para el pago de sumas adeudadas, racionamientos o suspensiones indefinidas del servicio, en establecimientos penitenciarios, o indiscriminadamente en establecimientos de salud o establecimientos relacionados con la seguridad ciudadana'.
En este orden de ideas, cuando la suspensión del servicio tenga como consecuencia el desconocimiento de derechos constitucionales de sujetos especialmente protegidos o afecte gravemente las condiciones de vida de toda una comunidad, una empresa prestadora de algún servicio público domiciliario puede y, según las circunstancias del caso, debe adoptar la decisión de continuar prestando el servicio a un usuario moroso sin que ello genere consecuencias adicionales a la ruptura de la solidaridad que vincula al propietario del inmueble, al suscriptor y a los usuarios del servicio respecto de sus obligaciones pecuniarias de que tratan las normas acusadas” (Negrilla fuera de texto).
Así las cosas, según lo indicado en la Sentencia C-150 de 2003, los prestadores deberán abstenerse de suspender el servicio cuando tales decisiones ocasionen el desconocimiento de los derechos fundamentales de sujetos especialmente protegidos por la Constitución o afecten gravemente las condiciones de vida de una comunidad.
Ahora bien, esta Oficina Asesora Jurídica, teniendo en cuenta los pronunciamientos de la Corte Constitucional sentó la posición institucional sobre el tema abordado, señalando que a través de la Sentencia T-546 de 2009, esta Corporación introdujo el concepto de cantidades mínimas básicas e indispensables. En esa oportunidad, la Corte dispuso que ante determinadas circunstancias, entre ellas la existencia de personas especialmente protegidas por la Constitución, los prestadores no podrán suspender los servicios públicos domiciliarios, pero sí ofrecerle a los usuarios unas cantidades mínimas que aquellos determinarán. En dicha providencia la Corte señala lo siguiente:
“A juicio de la Sala, no en todo caso de incumplimiento es válido suspender los servicios públicos domiciliarios, en el sentido de cortar totalmente el suministro de los mismos. Si el incumplimiento es involuntario u obedece a una fuerza insuperable; si, además, el domicilio a que se destinan está habitado por personas que merecen una especial protección constitucional; si el servicio es de aquellos indispensables para garantizar otros derechos fundamentales como la vida, la igualdad, la dignidad o la salud; y si, por último, se dan las condiciones establecidas en la ley para la suspensión, lo que debe suspenderse es la forma de prestar el servicio público. Es decir, debe cambiar la forma en que se suministra el servicio y ofrecerle al destinatario final unas cantidades mínimas básicas e indispensables, en este caso, de agua potable.
Con todo, esas cantidades mínimas deben ser fijadas por la Empresa de Servicios Públicos, en consideración a la cantidad de personas que habiten en el domicilio y con sujeción a criterios aceptables desde el punto de vista de su capacidad para garantizar los derechos a la vida, la salud y la dignidad de los niños que habiten en ella”. (Negrilla fuera de texto).
Posteriormente, en la Sentencia T-717 de 2010, la Corte Constitucional confirmó la existencia de tres condiciones esenciales que deben tener en cuenta los prestadores antes de suspender los servicios públicos domiciliarios puesto que, de concurrir, sería inconstitucional la suspensión. En esa misma sentencia, la Corte también ratificó la precitada regla jurisprudencial, en los siguientes términos:
“De modo que lo real y definitivamente inconstitucional es la suspensión de los servicios públicos que reúna tres condiciones: 1) que efectivamente recaiga sobre un sujeto de especial protección constitucional, 2) que tenga como consecuencia directa, para él, un 'desconocimiento de [sus] derechos constitucionales', y 3) que se produzca por un incumplimiento de las obligaciones que pueda considerarse como involuntario, debido a circunstancias insuperables e incontrolables por el sujeto especialmente protegido o por quienes cuidan de él. (…)
Pues bien, la regla es entonces que la concurrencia de estas tres condiciones, sea que se prueben todas, o que se pruebe la primera y se presuman las otras dos, es suficiente para que la empresa de servicios públicos se abstenga de suspender completamente el servicio público de acueducto, aunque constate falta de pagos, en el número de ocasiones establecidas por la ley de servicios públicos. Lo que puede hacer es, entonces, como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia T-546 de 2009, 'cambiar la forma en que se suministra el servicio y ofrecerle al destinatario final unas cantidades mínimas básicas e indispensables, en este caso, de agua potable' (…)
No obstante, si bien la carga de informar la concurrencia de las tres condiciones, y la carga de probar la primera condición le incumbe a todo usuario, la carga de probar la segunda condición (que la suspensión habrá de suponer 'el desconocimiento de los derechos' del sujeto de especial protección) y la tercera (que el incumplimiento en el pago de las facturas se debe a circunstancias involuntarias, insuperables e incontrolables) sólo les cabe a los usuarios que no estén clasificados en el nivel uno del Sisbén, pues cuando la suspensión del servicio público de agua potable recae sobre sujetos de especial protección, clasificados como del nivel uno (1) del SISBÉN, debe presumirse la concurrencia de las otras dos condiciones, a saber: que apareja el desconocimiento de sus derechos fundamentales y que el incumplimiento de las obligaciones que daría lugar al corte se debe a circunstancias involuntarias, insuperables o incontrolables por voluntad propia, pues regularmente quienes son clasificados en ese nivel del SISBEN viven en condiciones de relevante precariedad de bienes de fortuna, de pobreza extrema, de miseria e incluso –algunas veces- de indigencia…”.
Es entonces suficientemente claro, que si concurren las tres condiciones descritas, esto es, i) que la suspensión de los servicios públicos recaiga sobre un sujeto de especial protección constitucional, ii) que como consecuencia de la suspensión se desconozcan sus derechos fundamentales y iii) que el incumplimiento de la obligación de pago obedezca a circunstancias involuntarias, insuperables e incontrolables, los prestadores no podrán suspender la prestación de los servicios públicos domiciliarios, pero sí estarán facultados para suministrarle a los usuarios en esas condiciones cantidades mínimas que satisfagan sus necesidades básicas y les garantice una vida digna. Por su parte, esos usuarios tendrán la carga de informar a los prestadores la concurrencia de las tres condiciones, y deberán probarlas, salvo que se trate de usuarios clasificados en el nivel uno del Sisbén, en cuyo caso las condiciones ii) y iii) se presumen por los prestadores.
CONCLUSIONES
- La mora en el pago del servicio, así como las demás causales consagradas en el régimen de los servicios públicos domiciliarios y en los contratos de condiciones uniformes, conllevan la suspensión del servicio.
- Antes de suspender o cortar el servicio y terminar el contrato de servicios públicos, los prestadores deberán garantizarle al usuario o suscriptor el debido proceso, en particular el derecho de defensa y contradicción.
- Según lo señalado en la Sentencia C-150 de 2003, los prestadores deberán abstenerse de suspender los servicios públicos domiciliarios a su cargo, cuando se trate de personas o bienes protegidos especialmente por la Constitución Política.
- Cuando la suspensión de los servicios públicos domiciliarios recaiga sobre un sujeto de especial protección constitucional, se desconozcan sus derechos fundamentales y el incumplimiento de la obligación de pago obedezca a circunstancias involuntarias, insuperables e incontrolables, los prestadores no podrán suspender su prestación, pero sí podrán suministrar las cantidades mínimas que determinen en el CCU o en la visita, con el objetivo de satisfacer las necesidades básicas de los usuarios y garantizarles una vida digna.
- Los usuarios que presenten las tres condiciones consagradas en la Sentencia C -150 DE 2003, deberán informarlas y probarlas ante los prestadores. Sin embargo, cuando se trate de usuarios clasificados en el nivel uno del Sisbén, la vulneración de los derechos fundamentales y las circunstancias involuntarias, insuperables e incontrolables que ocasionaron el incumplimiento de la obligación de pagar, se presumen por el prestador[9].
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica http://basedoc.superservicios.gov.co/ark-legal/SSPD/index, donde encontrará la normatividad, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
MYRIAM PATRICIA PEÑA MARTÍNEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20195290141402
TEMA: SUSPENSIÓN DEL SERVICIO.
Subtemas: Personas Constitucionalmente Protegidas.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
8. Mediante memorando 20141300018133 del 19 de febrero de 2014, esta Oficina sostuvo “Con ocasión de la sentencia C-150 de 2003 la Corte Constitucional dejó clara la obligación de abstención de suspensión del servicio por parte de las empresas, cuando dicha interrupción tenga como consecuencia el desconocimiento de derechos constitucionales de sujetos especialmente protegidos, o impida el funcionamiento de hospitales y otros establecimientos, como bienes también especialmente protegidos en razón a sus usuarios, o afecte gravemente las condiciones de vida de toda una comunidad; sin enlistar o hacer una relación exacta de qué personas se encuentran cobijadas por dicha protección. (…) hasta tanto los órganos encargados de expedir la reglamentación y regulación de la prestación de los servicios públicos domiciliarios a sujetos de especial protección, consideramos que tanto la entidad como los prestadores y demás agentes del sector, deben tener en cuenta al momento de determinar si la persona o bien se encuentra en dicha condición los siguientes criterios anotados por la Corte en la sentencia en mención (…) i) el riesgo cierto e inminente sobre derechos fundamentales, ii) si del normal funcionamiento de un establecimiento en términos absolutos, depende el goce efectivo de derechos fundamentales de personas que integran la comunidad o la sociedad y iii) 'que el [in]cumplimiento de las obligaciones debe ser involuntario debido a circunstancias insuperables e incontrolables por el sujeto especialmente protegido o por quienes cuidan de él”. Sin perjuicio de lo anterior, la doctrina ha dispuesto lo siguiente acerca las personas y bienes especialmente protegidas: “Constituyen la categoría de sujetos de especial protección constitucional aquellas personas naturales que se encuentran en circunstancia de especial marginalidad, vulnerabilidad o debilidad, tales como niños, discapacitados, mujeres cabeza de familia, desplazados, recicladores informales, personas en situación de extrema pobreza, ancianos y los miembros de grupos minoritarios; por consiguiente, a estas personas y a las demás que vayan incluyendo los avances jurisprudenciales, se les aplican las reglas precedentes en cuanto la no suspensión de los SPD (…) establecimientos, dentro de los cuales se pueden mencionar las cárceles, los hospitales, los establecimientos educativos, empresas de servicios públicos domiciliarios, entre otros”.
9. Memorando 20181300050763 del 24 de abril de 2018.
