CONCEPTO 147 DE 2015
(6 marzo)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Su solicitud concepto(1)
Se basa la consulta objeto de estudio en obtener concepto jurídico respecto a las siguientes inquietudes:
“…Soy una usuaria de la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP…
…Desde el mes de octubre del año 2009, la Empresa… me suspendió el servicio de energía… por no pagar la factura, la cual sigo aún debiendo…
…la deuda que poseo con la Empresa… es desde el año 2002, fecha esta que me están cobrando al día de hoy la suma de $11.597.677,oo, según lo manifiesta la empresa en un oficio allegado a mi residencia…
…Según tengo entendido y de conformidad a la ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos domiciliarios por considerarse un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8° de la Ley 791 de 2002, esto es de cinco (5) años.
…Quiero indicar que la…ESP, hasta la fecha, no ha ejercido ninguna acción judicial en mi contra, para hacer efectiva (sic) deuda aquí referida.
…Desde la fecha en que la …ESP me suspendió el servicio de energía…no he recibido más servicio por cuanto ello (sic) se niegan a suministrarlo con la supuesta deuda que poseo y desconocen la prescripción que existe que tiene la deuda…, con lo que desconocen…el ordenamiento legal…
Por lo anterior me permito efectuar las siguientes PETICIONES:
…Se me oriente…que…debo yo …hacer, para solucionar esta problemática…
…Se me informe que acciones legales puedo yo interponer, como usuaria y ante qué jurisdicción, con el fin de obtener un fallo mediante el cual se decrete que la deuda que yo poseo con la…Energía de Cundinamarca S.A. ESP se encuentra prescrita.
…Se me informe si su entidad puede intervenir en este caso particular…”.
Antes de suministrar una respuesta a su inquietud, es preciso advertir que el presente documento se formula con el alcance previsto en el Artículo 25 del Código Contencioso Administrativo(2), toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Entidad, ni tienen carácter obligatorio ni vinculante.
En tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas, deben darse en forma que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero(3) del artículo 79 de la Ley 142 de 1994(4), modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001(5) esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, ya que el ámbito de su competencia en relación con éstos, se contrae de manera exclusiva a vigilar y controlar el cumplimiento de aquellos que se celebren entre las empresas y los usuarios (artículo 79.2(6) de la Ley 142 de 1994). Lo contrario podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.
Hechas las anteriores precisiones y en orden a atender la consulta formulada, deviene la necesidad de abordar las siguientes temáticas: 1. Actos y Contratos de los Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios. 2. Prescripción de la Factura de Servicios Públicos Domiciliarios. 3. Acceso a los Servicios Públicos Domiciliarios. 4. Defensa del Usuario en Sede de la Empresa.
1. Actos y Contratos de los Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios.
En este punto resulta imperativo ratificar la línea conceptual expresada por esta Oficina en los Conceptos SSPD-OAJ-2004-399 y SSPD-OJ-2012-228, entre otros,en los siguientes términos:
“A esta Superintendencia le corresponde la función constitucional y legal de vigilar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias a que se sujetan los prestadores de servicios públicos domiciliarios, más no sus contratos, salvo que se trate de aquellos de condiciones uniformes que suscriben prestadores y usuarios a la luz de lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.(...).
En efecto, el artículo 79.16 eiusdem es claro en disponer que "el Superintendente no podrá exigir que ningún acto o contrato de una E.S.P se someta a aprobación previa suya" disposición de corte restrictivo que guarda coherencia con las funciones propias de policía administrativa que le encomienda la Constitución. A este respecto, desde la primera dirección jurídica de la entidad se ha puesto de relieve que:
'Si se permitiera que previamente los actos y decisiones que son adoptadas por las empresas dentro de la total autonomía administrativa con que cuentan, y luego dentro de la órbita de sus funciones entraría a ejercer control, vigilancia e inspección sobre los actos en los cuales ya ha impartido su aprobación y concurso.
Por lo demás, aparte de proceder por fuera de sus atribuciones, la Superintendencia al desplegar este tipo de acciones entraría a coadministrar las empresas por ella vigiladas. En otras palabras, esta Superintendencia no está facultada para controlar la legalidad de los contratos que celebren las entidades prestadoras de servicios públicos- tarea encomendada a los Tribunales de la República- razón por la cual de manera reiterada se ha abstenido de hacer cualquier pronunciamiento a este respecto por ausencia de competencia (artículo 6o. Superior).
En tal virtud, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no controla la legalidad de los actos ni contratos, y a fortiori tampoco de las actuaciones precontractuales, adelantados por los prestadores (...)".
De los conceptos antes transcritos se puede concluir que la Superintendencia no puede, con las precisiones antes realizadas, pronunciarse sobre el contenido de los actos y contratos de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, dentro de los cuales se encuentra el cobro o recaudo de cartera por parte de los prestadores, sea que lo realicen directamente o a través de firmas de cobranza.
2. Prescripción de la Factura de Servicios Públicos Domiciliarios.
Sobre la prescripción de la factura de servicios públicos domiciliarios, es menester ratificar lo manifestado por esta Oficina en el Concepto SSPD-OJ-2013-406, de la siguiente manera:
“De acuerdo con la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos, es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato (artículo 14.9). Por su parte, el artículo 130 ibídem, consagra que las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o por medio de la jurisdicción coactiva. Igualmente consagra que la factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial.
De manera que, la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil y puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva.
En lo que hace relación a la prescripción de las facturas, conviene advertir que tratándose del fenómeno de la prescripción para nuestro ordenamiento jurídico este es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor la prescripción opera de manera diferente.
Así las cosas se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio al paso que la prescripción de los títulos ejecutivos opera la prescripción de la acción ejecutiva y de ella se ocupa nuestro Código Civil.
La factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, por ende la prescripción de la acción cambiaria por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio es de tres años.
Por el contrario, la factura de servicios públicos por considerarse un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años. (Subrayado fuera de texto)
En este orden de ideas, la factura expedida por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, es considerada por expresa disposición legal como título ejecutivo y no como título valor, y en consecuencia, no pueden predicarse de la misma las acciones ni las excepciones cambiarias sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de la naturaleza de título ejecutivo”.
Así las cosas, se puede afirmar que para el cobro de la factura de servicios públicos la correspondiente acción ejecutiva prescribe en un término de cinco (5) años, según lo dispone el artículo 2536 del código civil, esto en razón a que el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, establece que dicha factura expedida por la empresa prestadora del servicio que esté debidamente firmada por el Representante Legal, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial, pudiendo obtener su pago, el prestador, mediante un proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de la jurisdicción coactiva, de acuerdo con su naturaleza y competencias.
Cabe anotar que la prescripción comentada opera por ministerio de la ley, de modo que si una vez que ésta se configura el prestador inicia la acción ejecutiva correspondiente para el cobro de una factura, el usuario podrá invocar como excepción al mandamiento de pago dicha circunstancia, la cual será o no reconocida por el juez o la autoridad competente.
3. Acceso a los Servicios Públicos Domiciliarios.
Con respecto al derecho a acceder a los servicios públicos domiciliarios, esta Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-01, expuso lo siguiente:
“…El artículo 134 de la ley 142 de 1994, que en desarrollo directo de los artículos 1, 2, 334 y 365 de la Constitución, dispone que “Cualquier persona capaz de contratar que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios al hacerse parte de un contrato de servicios públicos”.
En la práctica, no siempre la materialización de este derecho encuentra una satisfacción plena como lo exige la propia Constitución, pues como pasa a explicarse, pueden existir algunas restricciones para la prestación de estos servicios, en algunos casos en razón a que la propia limitación de coberturas no lo haga posible. Como se verá más adelante, la diferencia con otros servicios públicos radica en que para la prestación de los llamados domiciliarios, se necesita hacerla a través de redes físicas conectadas a un inmueble...
Como antes se anotó, el artículo 334 señala que, en su función de intervención, el Estado debe asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos. A su vez, el artículo 365 prescribe que es deber del Estado asegurar que los servicios públicos se presten de manera eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Sin embargo, en el caso de los servicios públicos domiciliarios, el propio artículo 367 de la Constitución Política, reconoce que pueden existir limitaciones para un acceso universal. En efecto, el citado artículo establece que mediante ley (y para tal fin se expidió la 142 de 1994), se fijaran las competencias y responsabilidades concernientes a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, y se definirán entre otros aspectos relativos a su prestación, el que tiene que ver con la cobertura.
…el acceso a los servicios públicos domiciliarios puede presentar restricciones físicas o financieras, que la propia normatividad desde el nivel constitucional ha reconocido. En otros casos, como se verá más adelante, la misma ley ha impuesto limitaciones por razones de prevalencia del interés general y en defensa de otros bienes jurídicamente tutelados de orden constitucional prevalente, como la protección de un ambiente sano, el ordenamiento urbano, el derecho a la propiedad, la seguridad, la salubridad, el orden público y hasta la propia vida.
No obstante, en cada caso corresponde a las autoridades hacer las evaluaciones objetivas correspondientes con el fin de garantizar el derecho de acceso a los servicios públicos previsto tanto en la Constitución, como en la Ley 142 de 1994.
También la jurisprudencia ha reconocido que en ciertos eventos hay limitaciones para el acceso a los servicios públicos, como lo hizo la Corte Constitucional en la Sentencia T-019 de 2002:
“Ahora bien, a más de las condiciones jurídicas que el suscriptor potencial debe satisfacer, el inmueble correspondiente debe cumplir con los requisitos y calidades tanto físicos como técnicos que al respecto determinen las empresas con arreglo a los cánones legales y reglamentarios. De tal suerte que, por ejemplo, no podrá celebrar el contrato de servicios públicos una persona que pese a su capacidad negocial habite o utilice de manera permanente un inmueble que amenaza ruina o presenta inestabilidades que atentan gravemente contra su integridad física. (arts. 129 y 139.2, ley 142 de 1994).
En esta perspectiva las empresas podrán negar las solicitudes de servicios por razones de carácter técnico y/o por no encontrarse dentro del programa de inversiones de la empresa, a menos que en este último evento el interesado asuma los costos que adicionalmente se causen. (Art. 3 decreto 1842 de 1991; art. 9.3 ley 142 de 1994). En todo caso debe observarse que el derecho a la prestación del servicio está condicionado al pago de las tarifas de conexión a que haya lugar y a la posibilidad técnica de la prestación del mismo. (Art. 4 decreto 1842 de 1991)…” (Negrilla fuera del texto)
De acuerdo con el texto transcrito, se puede sostener que si bien el acceso a los servicios públicos es un derecho inherente a las personas que residen en el territorio nacional, este derecho únicamente se hace exigible cuando se cumplen las condiciones establecidas para el efecto en la ley y/o regulación del servicio correspondiente, entre las cuales se encuentran algunos requerimientos de carácter técnico necesarios para efectuar la conexión del servicio, acreditar, el usuario o suscriptor, la capacidad legal para contratar o la calidad en que se realiza la ocupación del inmueble, etc.
Sin embargo, el prestador no puede negar el acceso a los servicios públicos a quienes lo soliciten si éstos cumplen con los requisitos necesarios para el efecto.
4. Defensa del Usuario en Sede de la Empresa.
La ley 142 de 1994, en su Artículo 153, dispone que el prestador de servicios públicos domiciliarios está obligado a “…recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o servicios que presta…”.
La misma normativa, en su Artículo 154, dispone lo siguiente:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia”. Negrilla fuera de texto.
Respecto a la disposición transcrita, esta Oficina Asesora Jurídica se ha pronunciado, con anterioridad, en los siguientes términos:
“…el artículo 154 ídem dispone que: “el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato” y, a renglón seguido, señala de manera expresa que “contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa, procede el recurso de reposición y en subsidio el de apelación en los casos en que expresamente lo consagra la ley”…
Teniendo en cuenta lo anterior, se deduce que los recursos a disposición del usuario pueden interponerse por violación de la ley o de las condiciones uniformes del contrato (art. 154), en los casos en que la decisión de la empresa tenga que ver con la negativa a contratar, con la suspensión terminación y/o corte del servicio, o con la facturación. (…)
Los recursos que proceden contra las decisiones de las empresas son el de reposición en sede de la empresa, el de apelación ante la Superintendencia y el de queja ante esta misma Superintendencia, cuando quiera que el de apelación haya sido negado por el prestador.
Debe tenerse en cuenta que los recursos se presentarán ante los prestadores de servicios públicos, salvo el de queja…, se puede presentar directamente ante esta Superintendencia.
Los recursos deben presentarse ante el prestador del servicio público y cuando tengan que ver con la facturación, requieren de la cancelación de aquellos conceptos y valores que no son objeto de reclamo o impugnación.
Al presentar el recurso de reposición se debe presentar también en forma subsidiaria y en el mismo escrito, el recurso de apelación. En esa medida, si la empresa decide el recurso de reposición de manera desfavorable para el usuario, automáticamente el usuario tiene derecho a que la empresa traslade el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos para que esta entidad revise la decisión. En caso de que habiendo sido interpuesto el recurso de apelación, este haya sido negado, el usuario puede presentar ante esta Superintendencia, de manera directa, el recurso de queja. (…)
Los recursos deberán reunir los requisitos previstos por el artículo 52 del CCA (hoy Artículo 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Adminsitrativo); si no reúnen dichos requisitos, el funcionario competente deberá rechazarlos, sin olvidar que contra este rechazo procede el recurso de queja.
Una de las causales de rechazo es la presentación del recurso por fuera del término señalado en la ley…
Además, tal y como se indicó anteriormente, de conformidad con el artículo 155 de la ley 142 de 1994, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso…
No proceden los recursos en los siguientes casos:
…Contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
…Contra las facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
…Cuando no acredite el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco (5) períodos.
En estos casos, y por no cumplir los requisitos… los recursos deberán ser rechazados. …debe tenerse en cuenta que tanto la primera como la segunda instancia, deben estar atentas al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad del recurso, razón por la cual, frente a dichos requisitos, el error de la primera instancia no habilita a la segunda para decidir…(7).
Así las cosas, es de señalar que frente al acto de negativa del servicio emitido por el prestador, el usuario puede interponer los recursos de reposición o reposición y en subsidio apelación, para lograr la intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en caso de que la respuesta a sus pretensiones sea desfavorable. También procede el recurso de queja cuando al usuario le es negado por el prestador, el recurso de apelación.
Abordadas las temáticas generales propuestas y en orden a atender las inquietudes puntuales planteadas en la consulta, se puede concluir lo siguiente:
- En términos generales, no corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pronunciarse sobre los actos y contratos de los prestadores, dentro de los cuales se encuentra el cobro o recaudo de cartera.
- Las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden realizar el cobro de las facturas de servicios públicos dentro de los cinco (5) años de que el trata artículo 2536 del Código Civil que corresponde al término de prescripción de la acción ejecutiva correspondiente.
- El acceso a los servicios públicos domiciliarios es un derecho que tienen los usuarios, sin embargo éste no es absoluto, por lo que deben cumplirse los requisitos exigidos para el efecto.
- La negativa del servicio es uno de los actos del prestador respecto de los cuales proceden los recursos de ley. El usuario o suscriptor que solicita el acceso a un servicio público domiciliario al prestador y le es negado por el mismo, puede interponer el recurso de apelación en subsidio del de reposición, para lograr un pronunciamiento de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al respecto.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía y demás entidades públicas un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: www.superservicios.gov (Normatividad). Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios y en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ÁLVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
Proyectó: Ana María Velásquez Posada – Asesora Oficina Asesora Jurídica.
NOTAS AL FINAL:
1. Radicado 20158100036842.
Tema: ACTOS Y CONTRATOS DE LOS PRESTADORES / PRESCRIPCIÓN DE LA FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS. Subtema: Régimen Aplicable.
2. Decreto 01 de 1984. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en Concepto No. 2243 del 28 de enero de 2015, Derecho de Petición. Normatividad aplicable en la actualidad. Efectos de las sentencias de inexequibilidad proferidas por la Corte Constitucional. Reviviscencia de Normas derogadas. Número Único 11001-03-06-000-2015-0002-00. M.P. Álvaro Namen Várgas.
3. PARÁGRAFO PRIMERO: En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite.
4. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. 79.2. Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios, y apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los “comités municipales de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios” y sancionar sus violaciones.
7. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Oficina Asesora Jurídica, Concepto Unificado SSPD-2010-015.
