CONCEPTO 157 DE 2025
(abril 7)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) ¿Las Gobernaciones, por ley están facultadas para realizar expropiaciones de predios por motivos de interés público, para el desarrollo de proyectos? (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto SSPD-OJ- 2022-342
Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-19
CONSIDERACIONES
En primera medida, es importante señalar que, de los planteamientos de la consulta no resulta claro a qué tipo de proyectos refiere, por lo que en atención a la competencia de esta Superintendencia entiende esta Oficina que se trata de proyectos dirigidos a la declaratoria de utilidad pública y expropiación para la adquisición de inmuebles destinados a la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
No obstante, de forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Claro lo anterior, es preciso indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en general, podrán promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de bienes que requieran para la prestación de los servicios a su cargo, dada la calidad de esenciales de dichos servicios, así como el hecho de que la construcción de infraestructura dedicada a su prestación es de interés general y, por tanto, de utilidad pública. El artículo mencionado señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 33. FACULTADES ESPECIALES POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS. Quienes presten servicios públicos tienen los mismos derechos y prerrogativas que esta Ley u otras anteriores, confieren para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos.”
En línea con lo anterior, el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, respecto de la utilidad pública, indica que:
“ARTÍCULO 107. UTILIDAD PÚBLICA E INTERES SOCIAL, FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD. Declárense de utilidad pública e interés social, la adquisición por negociación directa o por expropiación de bienes de propiedad privada, o la imposición de servidumbres, que sean necesarias para la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables, conforme a los procedimientos que establece la ley.
Las normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares.
En los términos de la presente ley el Congreso, las Asambleas y los Consejos municipales y distritales, quedan investidos de la facultad de imponer obligaciones a la propiedad en desarrollo de la función ecológica que le es inherente.
Son motivos de utilidad pública en interés social para la adquisición, por enajenación voluntaria o mediante expropiación, de los bienes inmuebles rurales o urbanos, patrimoniales de entidades de derecho público o demás derechos que estuvieran constituidos sobre esos mismos bienes; además de los determinados en otras leyes, los siguientes:
- La ejecución de obras públicas destinadas a la protección, y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
- La declaración y alinderamiento de áreas que integren el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
- La ordenación de cuencas hidrográficas con el fin de obtener un adecuado manejo de los recursos naturales renovables y su conservación.
Para el procedimiento de negociación directa y voluntaria así como el de expropiación se aplicarán las prescripciones contempladas en las normas vigentes sobre reforma agraria para predios rurales y sobre reforma urbana para predios urbanos. (…)”.
Por su parte, el artículo 10 de la Ley 9 de 1989 modificado por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, declara de utilidad pública e interés social, para efectos de expropiación, la adquisición de inmuebles para destinarlos, entre otros, a los siguientes fines: “…d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios; (…) j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos”.
En línea con lo anterior y respecto de la expropiación de inmuebles con el fin de llevar a cabo proyectos para la prestación de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina mediante concepto SSPD-OJ- 2022-342, señaló lo siguiente:
“(...) El artículo 56 de la Ley 142 de 1994, con respecto a la declaratoria de utilidad pública e interés social de inmuebles, con el fin de llevar a cabo proyectos para la prestación de servicios públicos domiciliarios, señala lo siguiente:
“Artículo 56. Declaratoria de utilidad pública e interés social para la prestación de servicios públicos. Declárase de utilidad pública e interés social la ejecución de obras para prestar los servicios públicos y la adquisición de espacios suficientes para garantizar la protección de las instalaciones respectivas. Con ambos propósitos podrán expropiarse bienes inmuebles” (Subrayas fuera del texto)
Conforme con lo indicado, ha sido el mismo legislador a través de esta disposición, quien ha declarado de utilidad pública e interés social, la ejecución de obras que tengan por objeto la prestación de servicios públicos domiciliarios, así como la adquisición de espacios suficientes que procuren la protección de todas las instalaciones involucradas, es decir, sin que se requiera para ello la declaratoria de utilidad pública pertinente, mediante la expedición de un acto administrativo de cualquier autoridad, mientras que en ambos casos, habilita la expropiación de bienes inmuebles.
Por su parte, a través de los artículos 58 y 59 de la Ley 388 de 1997, también se declara de utilidad pública e interés social, y con fines de expropiación, la adquisición de inmuebles para ser destinados a la ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios, e igualmente se determinan las autoridades competentes para adoptar tales determinaciones. Veamos:
“Articulo 58. Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9 de 1989, quedará así:
'Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:
(…)
d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios (…)'
“Articulo 59. Entidades competentes. El artículo 11 de la Ley 9 de 1989, quedará así:
'Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de dicha ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades'. (Subraya fuera del texto)
Al respecto, esta Oficina Asesora en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-020, en referencia a la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el día 19 de febrero de 2004, en la que se interpreta el alcance del artículo 33 (11) de la Ley 142 de 1994, donde se define la competencia de esa Alta Corte para conocer de los actos, hechos u omisiones cometidos por los prestadores de servicios públicos en ejercicio de sus atribuciones. A su vez, ratifica la competencia atribuida a los entes territoriales para llevar a cabo la enajenación forzosa o expropiación de los bienes que estos requieran, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 32 en concordancia con el artículo 116 (12) ibidem, donde indicó:
“De igual forma, es importante tener en cuenta la Sentencia del Consejo de Estado del 19 de febrero de 2004, proferida por la Sección Tercera (11), en donde se considera que el artículo 33 de la ley 142 pretende definir cuáles actos, hechos u omisiones realizados por las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios corresponde conocer a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Allí, se mencionan aquellos actos expedidos en ejercicio de los derechos y prerrogativas que la propia ley 142 u otras anteriores confieren para los siguientes aspectos:
“a.- Uso del espacio público
b.- Ocupación temporal de inmuebles
c.- Promover la constitución de servidumbres o
d.- La enajenación forzosa de los bienes que se requieran para la prestación del servicio
(…)
d.- En cuanto a la enajenación forzosa o expropiación de los bienes que requieran las empresas para la prestación de los servicios públicos, lo dispuesto por el artículo 32 de la ley 142 de 1994 debe interpretarse en armonía con el artículo 116 de dicha ley que señala.
“Entidad facultada para impulsar la expropiación. Corresponde a las entidades territoriales, y a la Nación, cuando tengan la competencia para la prestación del servicio, determinar de manera particular y concreta si la expropiación de un bien se ajusta a los motivos de utilidad pública e interés social que consagra la ley, y producir los actos administrativos e impulsar los procesos judiciales a que haya lugar.” (se subraya).
El vacío que dejó la ley 142 de 1994 en cuanto no facultó a las empresas de servicios públicos domiciliarios para impulsar el proceso de expropiación y por consiguiente, producir el acto administrativo que determine de manera particular y concreta el bien que se ajusta a los motivos de utilidad pública e interés social que consagra la ley, debe ser llenado con las leyes 09 de 1989 y 388 de 1997 que confieren esa facultad además a las empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores.”
De manera que, para que proceda la expropiación en materia de servicios públicos domiciliarios, ya sea por vía judicial o administrativa, deben demostrarse los motivos utilidad pública o interés social definidos por el legislador en el artículo 56 de la Ley 142 de 1994 y corresponde al ente territorial, verificar las competencias establecidas para adelantar los procedimientos de expropiación, adelantar las actuaciones que resulten necesarias de acuerdo con las previsiones contenidas en las leyes y demás disposiciones aplicables. (Subrayas fuera de texto)
De otra parte, lo dispuesto en el artículo 61A de la Ley 388 de 1997, adicionado por el artículo 122 de la Ley 1450 de 2011, en relación a las condiciones para que los recursos para el pago del precio de adquisición o precio indemnizatorio de los inmuebles pueden provenir de terceros, sólo es aplicable para la expropiación por vía administrativa de terrenos o inmuebles aplica cuando el motivo de utilidad pública que se invoque sea el de los literales c) y l) del ya referido artículo 58 de la Ley 388 de 1997 o del artículo 8o del Decreto 4821 de 2010(13). Es decir, se trate de proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos, los que tienen como objeto de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, y los que se requieran para ejecutar las obras exteriores de conexión del PIDU con las redes principales de infraestructura vial y de servicios públicos.
A su vez, el artículo 63 de la citada la Ley 388 de 1997 reitera que cuando la finalidad para expropiar por la vía administrativa de terrenos e inmuebles sea la del literal d) del artículo 58 ibidem, debe entenderse que se llevará a cabo por motivos de utilidad pública, en los siguientes términos:
“ARTICULO 63. MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA. Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley.
Igualmente se considera que existen motivos de utilidad pública para expropiar por vía administrativa cuando se presente el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta, de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento previsto en el capítulo VI de la presente ley.” (Subraya y negrilla fuera del texto)
Del concepto transcrito, se puede concluir, que, en materia de servicios públicos domiciliarios, la expropiación de la propiedad procede cuando se puede demostrar la utilidad pública y el interés social involucrado, es decir, que dicho procedimiento es necesario para la ejecución de obras públicas con destino a la prestación de dichos servicios o para contar con espacios suficientes que permitan proteger las instalaciones respectivas.
Ahora bien, respecto de la expropiación administrativa se tiene que, tal como lo prevé el artículo 116 de la Ley 142 de 1994, la competencia para determinar la procedencia de la expropiación de un bien inmueble a través de acto administrativo es de las entidades territoriales y la Nación.
En línea con lo anterior, es de anotar que el artículo 18 de la Ley 56 de 1981 señala que el “…acto administrativo mediante el cual se decreta la expropiación procederá cuando los titulares de tales bienes, o derechos se nieguen a enajenar o están incapacitados para hacerlo voluntariamente”,
Por su parte, el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 dispone que será “…obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa”.
Teniendo en cuenta que la Ley 388 de 1997 es posterior a la Ley 56 de 1981, y regula también el tema de la expropiación, debe dársele aplicación preferente al citado artículo 61. En consecuencia, frustrada la enajenación voluntaria de un inmueble en el término legal de 30 días hábiles, se deberá proceder a su expropiación, salvo que exista norma que considere lo contrario.
Así las cosas, en materia de servicios públicos domiciliarios, existen dos clases de expropiación: i) expropiación administrativa y ii) expropiación judicial, a las cuales se hará referencia a continuación:
i) Expropiación administrativa
Tal como lo prevé el artículo 116 de la Ley 142 de 1994, la competencia para determinar la procedencia de la expropiación de un bien inmueble a través de acto administrativo es de las entidades territoriales y la Nación, en los siguientes términos:
“Artículo 116. Entidad facultada para impulsar la expropiación. Corresponde a las entidades territoriales, y a la Nación, cuando tengan la competencia para la prestación del servicio, determinar de manera particular y concreta si la expropiación de un bien se ajusta a los motivos de utilidad pública y de interés social que consagra la ley, y producir los actos administrativos e impulsar los procesos judiciales a que haya lugar.” (Subrayas fuera de texto)
Ahora, es de anotar que el artículo 18 de la Ley 56 de 1981 señala que el “…acto administrativo mediante el cual se decreta la expropiación procederá cuando los titulares de tales bienes, o derechos se nieguen a enajenar o están incapacitados para hacerlo voluntariamente”,
Por su parte, el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 dispone que será “…obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa”.
Teniendo en cuenta que la Ley 388 de 1997 es posterior a la Ley 56 de 1981, y regula también el tema de la expropiación, debe dársele aplicación preferente al citado artículo 61. En consecuencia, frustrada la enajenación voluntaria de un inmueble en el término legal de 30 días hábiles, se deberá proceder a su expropiación, salvo que exista norma que considere lo contrario.
ii) Expropiación por vía judicial
Por su parte, el artículo 58 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1o del Acto Legislativo 1 de 1999, contempla la expropiación mediante sentencia judicial, en los siguientes términos:
“Artículo 58.- Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
(…)
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.” (Negrilla fuera del texto)
En ese orden de ideas, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso-administrativa, incluso respecto del precio.
Por último, se puede afirmar que para que proceda la expropiación en materia de servicios públicos domiciliarios, ya sea por vía judicial o administrativa, deben demostrarse los motivos utilidad pública o interés social definidos por el legislador, en el artículo 56 de la Ley 142 de 1994.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- El artículo 56 de la Ley 142 de 1994 otorgó el carácter de utilidad pública e interés social a la ejecución de obras de cualquier tipo que tengan por objeto la prestación de servicios públicos domiciliarios o la protección de sus instalaciones, sin que para ello se requiera de declaratoria de utilidad pública vía acto administrativo, por parte de cualquier autoridad. Lo anterior, sin perjuicio del procedimiento que se deba adelantar en los casos de expropiación.
- Ahora bien, conforme, el artículo 116 de la Ley 142 de 1994 corresponde a las entidades territoriales y la Nación, cuando tengan la competencia para la prestación del servicio, determinar de manera particular y concreta si la expropiación de un bien se ajusta a los motivos de utilidad pública e interés social que consagra la ley, y producir los actos administrativos e impulsar los procesos judiciales a que haya lugar.
- Así las cosas, vale la pena precisar, que la Ley 142 de 1994 no facultó a las empresas de servicios públicos domiciliarios para impulsar el proceso de expropiación y por consiguiente, producir el acto administrativo que determine de manera particular y concreta el bien que se ajusta a los motivos de utilidad pública e interés social que consagra la ley, debe ser llenado con las leyes 09 de 1989 y 388 de 1997 que confieren esa facultad además a las empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores.
- De tal forma que, para que proceda la expropiación en materia de servicios públicos domiciliarios, ya sea por vía judicial o administrativa, deben demostrarse los motivos utilidad pública o interés social definidos por el legislador en el artículo 56 de la Ley 142 de 1994 y corresponde al ente territorial, verificar las competencias establecidas para adelantar los procedimientos de expropiación, adelantar las actuaciones que resulten necesarias de acuerdo con las previsiones contenidas en las leyes y demás disposiciones aplicables.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291165912
TEMA: DECLARATORIA DE UTILIDAD PÚBLICA Y EXPROPIACION PARA LA ADQUISICION DE INMUEBLES DESTINADOS A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. "Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras"
6. “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”
7. “Por la cual se modifica la Ley 09 de 1989, y la Ley 03 de 1991 y se dictan otras disposiciones”
8. “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.”
9. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
