CONCEPTO 185 DE 2023
(abril 4)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
Ref. Solicitud de concepto(1)
Concepto SUPERSERVICIOS 61 de 2025 |
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3) sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4)
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“Soy quien aparece en la firma y soy fiscal de un acueducto veredal en (…). Cumpliendo mi función de fiscal, he revisado soportes contables encontrando varias irregularidades en el manejo de los dineros, contrarios a los estatutos. He hecho solicitudes al presidente y tesorero sobre estos manejos, sin respuesta diligente. He hecho la alerta a la Junta directiva y esta ha tomado medidas de control previo, vinculación de administración y contratación de auditoría externa, pero el presidente no procede con dichas decisiones, pasando por alto los lineamientos estatutarios. Frente a esta situación, quisiera su orientación en lo siguiente:
1. Que se necesita para una auditoría externa de ustedes como superintendencia, que hay que hacer para solicitarla y que tiempo más o menos se tiene para que esta se de.
2. Siendo la prestación del servicio público de acueducto una función social, los recursos recaudados a los asociados se puede considerar que son recursos de carácter públicos y por tanto, son sujetos de controles de entes de control para estos recursos?
3. La alteración de documentos contables como recibos de egresos, se puede constituir como falsificación en documento privado? O en la línea de la pregunta anterior, si los recursos son públicos, estas alteraciones pueden considerarse como falsificación de documento público?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto unificado SSPD-OJU-2009-06
Concepto unificado SSPD-OJU-2013-25 (actualizado el 19 de enero de 2021)
Memorando interno SSPD - 20191300077543 de 2019
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, se procederá a dar respuesta general al interrogante planteados a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) evaluación de gestión y resultados, (ii) auditoría externa de gestión y resultados – AEGR, (iii) recursos de los prestadores del servicio público domiciliario por el pago de las facturas de servicios públicos y (iv) funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
(i) Evaluación de Gestión y Resultados.
En primer lugar, resulta pertinente indicar que, los numerales 8 y 11 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, le atribuye a esta Superintendencia la función de evaluar la gestión financiera de los prestadores sometidos a su inspección, vigilancia y control, para ello, podrá solicitar documentos contables y financieros, practicar las visitas, inspecciones y pruebas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones, inclusive. Sendas disposiciones establecen lo siguiente:
“Articulo 79. Funciones de la superintendencia. <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:
(…)
8. <Numeral modificado por el artículo 15 de la Ley 1955 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Solicitar documentos, inclusive contables y financieros, a los prestadores, entidades públicas, privadas o mixtas, auditores externos, interventores o supervisores y privados, entre otros, que tengan información relacionada con la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Adicionalmente, practicar las visitas, inspecciones y pruebas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones, en la oportunidad fijada por la Superintendencia.
(…)
11. <Numeral modificado por el artículo 87 de la Ley 1753 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de los prestadores de servicios públicos sujetos a su control, inspección y vigilancia, de acuerdo con los indicadores definidos por las Comisiones de Regulación; publicar sus evaluaciones y proporcionar, en forma oportuna, toda la información disponible a quienes deseen hacer evaluaciones independientes. La Superintendencia podrá imponer programas de gestión para las empresas que amenacen de forma grave la prestación continua y eficiente de un servicio los cuales estarán basados en los indicadores de prestación y la información derivada de la vigilancia e inspección efectuadas a las mismas, cuyo incumplimiento podrá ser sancionado en los términos de esta ley. De igual manera podrá definir criterios diferenciales para adelantar el control, inspección y vigilancia a los prestadores de acueducto, alcantarillado y aseo en áreas rurales. (…)” (subraya fuera del texto)
Del texto legal en cita, es dable señalar que dentro de las funciones de esta Superintendencia se encuentran las de evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de los prestadores de servicios públicos sujetos a su inspección, vigilancia y control, y solicitar los documentos, incluso contables y financieros que tengan relación con la prestación de los servicios públicos, bien sea que se encuentren en poder del prestador, de los auditores externos, del interventor o del supervisor.
De los resultados de la evaluación de gestión y resultado, esta Superintendencia podrá imponer programas de gestión, adelantar mesas de trabajos internas, en las que se detallen las acciones correctivas necesarias ante los posibles incumplimientos normativos, determinando las condiciones de modo, tiempo y lugar en las que deben ser desarrolladas dichas acciones para superar la situación que se presente. Lo anterior, sin perjuicio de las medidas de control que puede ejercerse sobre los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, como la toma de posesión o las sanciones producto de los procesos administrativos sancionatorios, en los términos del artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
En resumen, esta Superintendencia podrá exigir a los prestadores del servicio público domiciliario el desarrollo de programas de gestión, cuando estos amenacen de forma grave la prestación continua y eficiente de un servicio, los cuales estarán basados en los indicadores de prestación y la información derivada técnica, contable y financiera, entre otras, y de la vigilancia e inspección efectuadas a las mismas.
Adicionalmente, cabe informar que, en el evento en el que un ciudadano conozca de alguna irregularidad en el manejo técnico, contable y financiero, entre otros, de una empresa de servicios públicos, puede informar a esta Superintendencia a fin de que adelante las actuaciones correspondientes. Para estos efectos, debe: (i) identificar el autor de la denuncia y del denunciado; (ii) realizar una relación clara de los hechos que conozca el denunciante; y (iii) explicar cuáles son las normas que se consideran posiblemente vulneradas, y demás información que se pueda evaluar por parte del área respectiva, para determinar si existe mérito o no, para abrir la investigación pertinente o desarrollar las acciones de vigilancia antes descritas.
(ii) Auditoría Externa de Gestión y Resultados - AEGR
Al margen de lo anterior, resulta pertinente indicar que la Auditoría Externa de Gestión y Resultados - AEGR es el procedimiento mediante el cual se realiza un análisis a las prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, a fin de evaluar su gestión interna, en consideración de su objeto social, sus objetivos generales y su eficiencia como organización, obrando en función de los intereses de la empresa y sus asociados, así como del beneficio que efectivamente reciben los usuarios. Por esta razón, la AEGR contratada por el prestador de los servicios públicos debe informar a esta Superintendencia cualquier situación que afecte la viabilidad financiera de la empresa, y las fallas que evidencie en el control interno y manejo de la misma.
Al respecto, el artículo 51 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 6 de la Ley 689 de 2001, impone a las empresas de servicios públicos domicilios la obligación de contratar con una “empresa privada especializada”, una AEGR, en los siguientes términos:
“Artículo 51. Auditoría externa. (Modificado por el artículo 6 de la Ley 689 de 2001) Independientemente del control interno, todas las Empresas de Servicios Públicos están obligadas a contratar una auditoría externa de gestión y resultados permanente con personas privadas especializadas. Cuando una Empresa de Servicios Públicos quiera cambiar a sus auditores externos, deberá solicitar permiso a la Superintendencia, informándole sobre las causas que la llevaron a esa decisión. La Superintendencia podrá negar la solicitud mediante resolución motivada.
No obstante, cuando se presente el vencimiento del plazo del contrato las empresas podrán determinar si lo prorrogan o inician un nuevo proceso de selección del contratista, de lo cual informará previamente a la Superintendencia.
El Superintendente de Servicios Públicos podrá, cada trimestre, solicitar a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios informes acerca de la gestión del auditor externo, y en caso de encontrar que éste no cumple a cabalidad con sus funciones, podrá recomendar a la empresa su remoción.
La auditoría externa obrará en función tanto de los intereses de la empresa y de sus socios como del beneficio que efectivamente reciben los usuarios y, en consecuencia, está obligada a informar a la Superintendencia las situaciones que pongan en peligro la viabilidad financiera de una empresa, las fallas que encuentren en el control interno, y en general, las apreciaciones de evaluación sobre el manejo de la empresa. En todo caso, deberán elaborar, además, al menos una vez al año, una evaluación del manejo de la entidad prestadora.
Parágrafo 1o. Las Empresas de Servicios Públicos celebrarán los contratos de auditoría externa de gestión y resultados con personas jurídicas privadas especializadas por períodos mínimos de un año.
No estarán obligados a contratar auditoría externa de gestión y resultados, los siguientes prestadores de servicios públicos domiciliarios:
a) Las entidades oficiales que presten los servicios públicos de que trata la Ley 142 de 1994.
b) Las empresas de servicios públicos que atiendan menos de dos mil quinientos (2.500) usuarios;
c) Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos;
d) Las empresas de servicios públicos que operen exclusivamente en uno de los municipios clasificados como menores según la ley o en zonas rurales;
e) Las organizaciones autorizadas de que trata el artículo 15 numeral 15.4 de la Ley 142 de 1994 para la prestación de servicios públicos;
f) Los productores de servicios marginales.
Parágrafo 2o En los municipios menores de categoría 5 y 6 de acuerdo con la Ley 136 de 1994 (Régimen Municipal), que sean prestadores directos de un servicio público domiciliario, las funciones de auditoría externa quedarán en cabeza del Jefe de la Oficina de Control Interno del municipio.
Parágrafo 3o La Superintendencia concederá o negará, mediante resolución motivada, el permiso al que se refiere el presente artículo”. (subraya fuera del texto)
De la norma en cita es preciso indicar que, con independencia del “control fiscal”(7) o “interno”(8) todas las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios tienen la obligación de contratar de manera permanente, con una persona jurídica privada especializada, una AEGR. Dicha obligación surge desde el momento en que el prestador comienza a prestar servicios públicos domiciliarios o a desarrollar alguna de sus actividades complementarias.
Sin embargo, el parágrafo 1 estableció unas excepciones específicas para que un prestador no esté obligado a contratar la AEGR, entre ellos, los prestadores del servicio público domiciliario que atiendan menos de dos mil quinientos (2500) usuarios.
Al respecto, vale señalar que esta Oficina Asesora Jurídica a través del memorando 20191300077543 de 2019 se pronunció sobre la excepción contenida en el literal b), parágrafo 1 del artículo 51 de la Ley 142 de 1994, indicando que la misma hace referencia al total de los usuarios finales determinables que son atendidos por el prestador del servicio público domiciliario. De modo tal, que para establecer si a un prestador le es aplicable la excepción mencionada, debe determinar si el número total de usuarios finales a quienes presta el servicio, es menor a dos mil quinientos (2500). En el evento en el que no los pueden determinar, no será procedente la excepción descrita en el parágrafo 1, literal b) del citado artículo 51 de la Ley 142 de 1994.
Bajo este entendido, y como quiera que la consulta refiere a un “acueducto veredal”, podría tratarse de un pequeño prestador que atiende menos de dos mil quinientos (2500) usuarios. En todo caso, corresponderá al prestador verificar si se encuentra dentro de la excepción de contratar una AEGR.
En el evento en el que el prestador se encuentre dentro de dicha excepción, y no cuente con una AEGR que verifique e informe a la Superintendencia cualquier situación que afecte la viabilidad financiera de la empresa, y las fallas que evidencie en el control interno y manejo de la misma, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con lo establecido por los numerales 8 y 11 del artículo 79 de la ley 142 de 1994, que le atribuye a esta Superintendencia la evaluación de la gestión financiera, técnica y administrativa de los prestadores de servicios públicos sujetos a su inspección, vigilancia y control.
(iii) Recursos de los prestadores del servicio público domiciliario por el pago de las facturas de servicios públicos.
De acuerdo con el numeral 15.1 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, una de las personas que pueden prestar los servicios públicos domiciliarios y sus actividades complementarias, son las “empresas de servicios públicos”, las cuales, en los términos del artículo 17 ibídem deben constituirse como sociedades comerciales, bajo alguna de las siguientes tipologías: (i) sociedades anónimas, (ii) sociedades en comandita por acciones, o, (iii) sociedades por acciones simplificadas, cuyo objeto será la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Ahora bien, debe ponerse de presente, que la naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos no solo se determina por el tipo de sociedad que adopte, sino también por el porcentaje de aportes de capital público o privado con que cuenten. Para estos efectos, es menester remitirse a las definiciones descritas en los numerales 14.5, 14.6 y 14.7 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, que al respecto refieren:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(...)
14.5. Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.
14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%.
14.7 Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares. (…)” (subraya fuera de texto)
De tal modo, dependiendo del capital que conforme la sociedad, esta tendrá carácter oficial, mixto o privado y la misma suerte correrá la naturaleza de sus recursos, los cuales, según la naturaleza de sus socios, tendrán el carácter de ser públicos, mixtos o privados.
De manera puntual, las empresas oficiales hacen parte del sector descentralizados por servicios, de conformidad con lo señalado en el literal d), numeral 2, artículo 38 de la Ley 489 de 1998, en este sentido, los recursos de dichas empresas serán recursos públicos, es decir, tiene la misma naturaleza de quienes conforman la sociedad. Aspecto que se materializa en igual medida con las sociedades mixtas o privadas, en cuyo caso, sus recursos serán mixtos o privados respectivamente.
En línea con lo anterior, y atendiendo a que la consulta refiere a la naturaleza de los recursos provenientes de la prestación del servicio público de acueducto, es dable señalar que los recursos que administran los prestadores de servicios públicos son recaudados vía tarifa, motivo por el cual, resulta relevante indicar que los conceptos incluidos en las facturas deben corresponder a los establecidos y autorizados en cada una de las metodologías tarifarias fijadas por las respectivas comisiones de regulación.
Bajo ese escenario, es necesario aclarar que, las comisiones de regulación deberán exigir a los prestadores que, al cobrar las tarifas, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de menores ingresos; lo anterior en los términos del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, el cual señala:
“Artículo 89. Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.
(…)
89.1. Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta Ley (…)”.
Así las cosas, el pago de la factura de los servicios públicos pretende remunerar al prestador la disponibilidad permanente del servicio y los consumos efectivos del usuario, a través del cobro del cargo fijo, el cargo por consumo y el cargo por aportes de conexión(9). A su vez, a través de la factura se recauda la contribución por solidaridad la cual constituye un tributo con destinación específica. Tal como se sostuvo en el concepto unificado SSPD-OJU-2013-25, en los siguientes términos:
“(…) La contribución de solidaridad ha sido entendida por la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-086 de 1998, como un tributo con destinación específica, que se cobra a un grupo poblacional que tiene condiciones socioeconómicas semejantes, a través de un recargo o sobrecosto en la factura de servicios públicos domiciliarios (…)”
Ahora, en cuanto a la naturaleza de la contribución, conviene reiterar lo indicado por esta Oficina en concepto unificado SSPD-OJU-2013-25 (actualizado el 19 de enero de 2021) en el que se manifestó que es “[i]mportante precisar que, para el sector de acueducto, alcantarillado y aseo esta contribución es un tributo del orden territorial; mientras que, para el sector de energía eléctrica y gas combustible, es de carácter nacional”. (Subrayado fuera de texto).
En esa medida, la contribución del servicio de acueducto, que tiene como destino subsidiar los consumos de subsistencia de los usuarios residenciales de menores ingresos, siendo por ello su pago obligatorio para los usuarios de los estratos 5 y 6, e igualmente para los usuarios de los sectores industrial y comercial. El cobro y el recaudo de esta contribución constituye una obligación para las empresas prestadoras del servicio, y debe realizarlo a través de la factura.
En todo caso, pese a que este tributo lo recibe el prestador vía tarifa y es cobrado en la factura del servicio, teniendo en cuenta que su destinación es específica, en el evento en que el valor de la contribución sea mayor a la de los subsidios, el restante, tampoco podrá ser destinado libremente por el prestador, pues sigue siendo un tributo que deberá ser asignado a los fondos de solidaridad. Por esta razón, se deberá aplicar la metodología de equilibrio entre subsidios y contribuciones a la que se refiere el artículo 2.3.4.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
En este contexto, es preciso mencionar que el legislador a través del esquema tarifario desarrollado por las comisiones de regulación en el marco de las funciones concedidas en el artículo 73 de la Ley 142 de 1994, además de considerar los elementos de las formulas tarifarias, debe considerar, entre otros, la remuneración del patrimonio de los accionistas, atendiendo la aplicación de los criterios tarifarios, así como los gastos propios de disponibilidad del servicio, entre ellos, los concernientes a la operación, reposición y mantenimiento de las redes o infraestructura necesaria para la prestación.
De esta forma, debe decirse que el valor de la factura implica diferentes aspectos, los cuales, no necesariamente consideran un valor de ingreso total para el prestador, en la medida que, se reitera, considera diversos aspectos contemplados en la metodología tarifaria y el esquema general de prestación del servicio, conforme al marco legal que rige la prestación de cada uno de los servicios públicos domiciliarios.
Bajo este contexto, los recursos de las facturas podrán contener, según la naturaleza del prestador y la conformación de su capital, recursos públicos y privados, en la medida que, por el ejemplo en el caso de las empresas privadas, si bien sus ingresos tienen esta misma naturaleza, también lo es que los recursos que ingresan a través de las facturas, en el marco del esquema de solidaridad, como lo son las contribuciones, que tienen la connotación de tributo y con ello el carácter de público.
En consecuencia, no se puede obviar que con el recaudo vía factura puede confluir recursos de naturaleza pública y destinación específica, como la contribución de solidaridad, que de conformidad con el artículo 267 de la Constitución Política, es función de la Contraloría General de la República, vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, por lo que este ente de control puede intervenir a los prestadores de servicios públicos respecto del manejo de los recursos públicos a su cargo, pues se reitera, que los recursos que ingresan a través de las facturas en el marco del esquema de solidaridad constituyen recursos públicos.
(iv) Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Ahora bien, es de precisar que, los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
Así, las funciones mencionadas de forma general están referidas a (i) vigilar y controlar el cumplimiento de la normativa a la que se encuentren sujetos quienes presten servicios públicos; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; y (iii) sancionar las violaciones al régimen de estos servicios, siempre que esta función no sea competencia de otra autoridad, y se desarrolla exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios, específicamente en lo referente a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio.
Por otro lado, es pertinente reiterar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el tiempo, en el sentido de manifestar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
El mencionado artículo señala sobre el particular que “(…) En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya (…)”, ya que, de hacerlo, se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigilados.
En consecuencia, no es dable a esta Oficina Asesora Jurídica entrar a determinar qué tipo de documento - público o privado - constituyen los recibos de egresos de las empresas de servicios públicos, así como tampoco determinar si su alteración se enmarca dentro del delito de falsificación de documento; no obstante, es pertinente indicar que, en el evento en el que se tenga duda de la autenticidad de los documentos, incluso contables, se deberá acudir a la Fiscalía General de la Nación a fin de que se adelanten las investigaciones que se encuentren pertinentes. Lo anterior, en razón a que es esta la autoridad competente en la materia.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- De conformidad con los numerales 8 y 11 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, es función de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de los prestadores de servicios públicos sujetos a su inspección, vigilancia y control, por lo que podrá solicitar los documentos, incluso contables, que tengan relación con la prestación de los servicios públicos, y en el caso en que se evidencie alguna irregularidad, podrá imponer programas de gestión, adelantar mesas de trabajos internas, en las que se detallen las acciones correctivas necesarias ante los posibles incumplimientos normativos, sin perjuicio de las medidas de control que puede ejercerse sobre los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, como la toma de posesión o las sanciones producto de los procesos administrativos sancionatorios, de conformidad con el artículo 81 de dicha Ley.
No obstante, se recuerda que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 51 de la Ley 142 de 1994, es obligación de todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios contratar una auditoría externa de gestión y resultados - AEGR de manera permanente y con personas especializadas, a fin de evaluar su gestión interna, en consideración de su objeto social, sus objetivos generales y su eficiencia como organización, obrando en función de los intereses de la empresa y sus asociados, así como del beneficio que efectivamente reciben los usuarios. Por esta razón, la AEGR contratada por el prestador de los servicios públicos debe informar a la Superintendencia cualquier situación que afecte la viabilidad financiera de la empresa, y las fallas que evidencie en el control interno y manejo de la misma.
- La naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos no solo se determina por el tipo de sociedad que adopte, sino también por el porcentaje de aportes de capital público o privado con que cuenten, pues dependiendo del capital que conforme la sociedad, esta tendrá carácter oficial, mixto o privado y la misma suerte correrá la naturaleza de sus recursos, los cuales tendrán, según la naturaleza de sus socios, el carácter de ser públicos, mixtos o privados, de conformidad con los numerales 14.5, 14.6 y 14.7 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.
- De igual manera, es de señalar que los recursos de las facturas podrán contener, según la naturaleza del prestador y la conformación de su capital, recursos públicos y privados, en la medida que, por el ejemplo en el caso de las empresas privadas, si bien sus ingresos tienen esta misma naturaleza, también lo es que los recursos que ingresan a través de las facturas en el marco del esquema de solidaridad, como lo son las contribuciones, que tienen la connotación de tributo y con ello el carácter de público.
Ahora, como quiera que de conformidad con el artículo 267 de la Constitución Política, es función de la Contraloría General de la Republica, vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, este ente de control puede intervenir a los prestadores de servicios públicos respecto del manejo de los recursos públicos a su cargo, pues se reitera, que los recursos que ingresan a través de las facturas en el marco del esquema de solidaridad constituyen recursos públicos.
- Conforme lo señalado en los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, la competencia de esta Superintendencia y en especial el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, se desarrollan exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y, de forma específica, en lo que refiere a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias, por lo que establecer qué tipo de documento - público o privado - constituyen los recibos de egresos de las empresas de servicios públicos, así como indicar si su alteración se enmarca dentro del delito de falsificación de documento, es un asunto que se escapa de la órbita de competencia de esta Superintendencia.
Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente indicar que, en el evento en el que se tenga duda de la autenticidad de los documentos contables, se deberá acudir a la Fiscalía General de la Nación a fin de que se adelanten las investigaciones que se encuentren pertinentes, pues es esta la autoridad competente en la materia.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
OLGA EMILIA DE LA HOZ VALLE
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20235290763472
TEMA: EVALUACIÓN DE GESTIÓN Y RESULYADOS. AUDITORIA EXTERNA DE GESTIÓN Y RESULTADOS. RECURSOS DE LAS ESP POR EL PAGO DE LAS FACTURAS DE SERVICIOS PÚBLICOS.
Subtemas: Funciones de la SSPD
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”
“Constitución Política de Colombia. Artículo 267. El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. (…)”
“Ley 87 de 1993. Artículo 1o. DEFINICIÓN DEL CONTROL INTERNO. Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.. (…)”
7. “ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos: 90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio; 90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso. Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales. (…)..”
Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
n.d.
Última actualización: 15 de agosto de 2025
