CONCEPTO 196 DE 2025
(mayo 12)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
CONCEPTO SSPD-OJ-2025-196
Señora
XXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta:
“Cordial saludo.
Le escribo para solicitar sus observaciones ante lo siguiente que es el abuso de utilizar la base de datos de la empresa (sic), para que la gobernación nos haga el cobro de la tasa de seguridad, que aprobaron sin nuestro consentimiento, ciudadanos de (sic).
(…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 142 de 1994[5]
Ley 1421 de 2010[6]
Ley 1581 del 2012[7]
Ley 2272 del 2022[8]
Sentencia C-101 de 2022
Sentencia C- 363 del 2023
Concepto SSPD-OJ-2025-015
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
De igual manera, es preciso señalar que la Ley 142 de 1994 atribuye a esta Superintendencia las funciones de control, inspección y vigilancia respecto de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, funciones que de manera general se circunscriben en los términos del artículo 79 ibídem a: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos a los que estén sujetas las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; y (iii) sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad, entre otras.
De otra parte, es pertinente reiterar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el sentido de señalar, su falta de competencia para pronunciarse acerca de la imposición de tributos o tasas por parte de los departamentos o municipios en cumplimiento de sus funciones tributarias. No obstante, con el propósito de orientar la consulta y responder al interrogante formulado, resulta pertinente efectuar algunas precisiones frente a la postura de esta Oficina en relación a la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana y en general al suministro de la información de los suscriptores de los servicios públicos domiciliarios para determinarla.
De manera inicial, conviene señalar que, mediante Concepto SSPD-OJ-2025-015, esta Oficina indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, los departamentos y municipios están facultados para imponer tasas o sobretasas con el fin de financiar cuentas de seguridad, y así, fomentar la seguridad ciudadana. No obstante, conviene aclarar que, la Corte Constitucional declaró inexequibles los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo así:
“ARTÍCULO 8o. APORTES VOLUNTARIOS A LOS FONDOS-CUENTA TERRITORIALES. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.
<Ver Notas del Vigencia> <Inciso INEXEQUIBLE. Fallo diferido, ver Jurisprudencia Vigencia> Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.
PARÁGRAFO. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.
Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad.
<Inciso INEXEQUIBLE. Fallo diferido, ver Jurisprudencia Vigencia> El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente.” (Subraya fuera del texto)
De manera que, mediante Sentencia- C 101 del 2022, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las normas señaladas con sustento en las siguientes consideraciones:
“(…) Los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo del mismo artículo de la Ley 1421 de 2010 desconocen la competencia del Congreso para crear tributos
(…)
El ciudadano demanda el inciso 2o del artículo 8o y el inciso 3o del parágrafo del mismo artículo, que establecen la facultad de los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana y su vigencia permanente. Considera que los apartes acusados desconocen la competencia exclusiva del Congreso para imponer contribuciones fiscales y parafiscales porque omiten identificar el tributo que pretenden crear y se limitan a hacer alusión a algunas de las categorías de tributos existentes. Específicamente, dice que el Congreso delegó su función constitucional de crear tributos en las autoridades territoriales, las cuales carecen de soberanía fiscal de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. Esto ocurre porque la competencia de las entidades territoriales para imponerlos debe ejercerse de conformidad con la Constitución y la ley (artículos 300.4 y 313.4 de la Constitución), es decir, está sujeta a habilitación legal.
La Sala comparte la tesis del accionante, pues la autorización genérica a las entidades del orden territorial para imponer tasas y sobretasas, la cual únicamente especifica su destinación, incumple el deber del Congreso de definir los elementos básicos del tributo territorial en una ley de autorización. Tal y como se estableció en los fundamentos jurídicos 40 a 41 de esta sentencia, la jurisprudencia ha establecido que los parámetros mínimos que deben ser señalados por el Legislador para habilitar la creación de tributos territoriales son dos: (i) la autorización del gravamen, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo, esto es, del hecho generador del tributo.
(…)
Así pues, la expresión acusada no precisa el hecho generador del tributo que autoriza imponer a las entidades territoriales. En esa medida, la falta de definición de ese elemento, que es primordial para autorizar la creación del tributo a las entidades territoriales, desconoce el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales previsto en el artículo 338 de la Constitución, que establece que las competencias fiscales de los entes territoriales están circunscritas a la regulación constitucional y legal.
(…)
Para esta Sala no es posible determinar in generi que el origen del tributo sea la prestación del servicio de seguridad, como lo entendió la interviniente, comoquiera que es evidente que el tributo no constituye una contribución, ni un impuesto sino una tasa o sobretasa. Como tal, la tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, es decir, explícitamente identificado por el Legislador. En otras palabras, el Congreso no puede prever un hecho generador de tal amplitud que no permita al contribuyente conocer cuándo le será impuesta la obligación tributaria. Por esa razón, el hecho de que los recursos se destinen específicamente a la seguridad no resuelve la indeterminación de esta norma, pues aún teniendo una destinación clara, el contribuyente no puede saber qué acontecimientos producirán las tasas y sobretasas que esta ley autoriza crear.
En consecuencia, la norma acusada es inconstitucional, en tanto delega en las corporaciones de representación popular la definición del hecho generador de las tasas y sobretasas que autoriza crear. Tal delegación desconoce el equilibrio que debe existir entre la autonomía territorial y la unidad económica. Así pues, la disposición viola los artículos 150.2 y 338 de la Constitución, que establecen la soberanía fiscal del Congreso de la República y el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales para que el primero autorice la creación de tributos y los segundos ejerzan su autonomía y regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley.
Los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo del mismo artículo de la Ley 1421 de 2010 desconocen los principios de legalidad y certeza tributaria
Además, el demandante sostiene que los apartes acusados transgreden los principios de legalidad y certeza tributaria debido a que crean una tasa sin establecer el hecho gravable del tributo. Explica que el texto del inciso 2o del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010 faculta a los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales, pero no define en concreto cuál es el tributo que pueden imponer porque no fija su hecho gravable. El Legislador se limitó a señalar el destino de los recursos a recaudar, sin fijar ninguno de sus elementos y, por lo tanto, no es determinable y es contrario al principio de certeza tributaria que, como derivación del principio de legalidad tributaria, exige claridad y precisión en los elementos del tributo.
(…)
Con base en lo anteriormente expuesto, la Corte comprueba la inconstitucionalidad del inciso 2o del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, que autoriza a las entidades territoriales para tasas o sobretasas, sin especificar el hecho generador del tributo. De igual manera, por la inconstitucionalidad de la norma que crea el tributo objeto de estudio, resulta, en consecuencia, contraria a la Carta la disposición que señala su vigencia permanente, pues se trata de una norma accesoria a la primera. Por lo tanto, el inciso 3o del parágrafo del mismo artículo también resulta contrario a la Carta.” (Subraya fuera del texto)
Ahora bien, frente a los efectos de esta sentencia, señaló más adelante lo siguiente:
“(…) La necesidad de diferir los efectos de esta decisión
De las consideraciones anteriores puede concluirse que la autorización a los entes territoriales para establecer tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales para la seguridad y convivencia (prevista en el inciso 2o del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010) y su carácter permanente (establecido en el inciso 3o del parágrafo del mismo artículo) deben declararse inexequibles. En efecto, se trata de normas que autorizan la creación de un tipo de tributo de manera genérica y, por lo tanto, con tal grado de indeterminación que desconocen la obligación a cargo del Legislador de fijar un elemento básico para su autorización (el hecho generador), de acuerdo con los principios de concurrencia, legalidad y certeza tributaria.
Sin embargo, la Corte considera que no es factible adoptar un fallo de inexequibilidad simple, debido a la trascendencia constitucional que tiene la destinación de las tasas y sobretasas que crea esta norma. En concreto, el resultado de una declaratoria de inexequibilidad simple no sólo es indeseable en términos prácticos sino que generaría efectos inconstitucionales por impedir que se garantice el fin esencial del Estado de asegurar la convivencia pacífica (artículo 2º de la Constitución), la vida e integridad de las personas y, en particular, se financien programas para preservar el orden público en el territorio, como una de las obligaciones constitucionales más importantes de los gobernadores y alcaldes (artículos 303 y 315 de la Carta). Con base en este escenario, es primordial adoptar un fallo con un alcance diferente.
En este caso, la Sala Plena encuentra que la ausencia del texto inconstitucional puede resultar más gravosa que su existencia temporal en el ordenamiento jurídico. (…)
En este orden de ideas, la Corte advierte la necesidad de modular el efecto de esta decisión con una sentencia diferida y no integradora. En efecto, la delimitación de las obligaciones tributarias con que cuenta el Estado para sufragar la prestación de los servicios a su cargo, es un asunto sometido al principio de legalidad y constituye una de las materias de mayor libertad de configuración normativa del Legislador, de ahí que sea el Congreso, y no la Corte Constitucional, la competente para definir los elementos estructurales de los tributos. En cambio, la Corte Constitucional si puede diferir los efectos de esta decisión para armonizar los intereses constitucionales en tensión y para preservar el principio de supremacía constitucional. Por eso, mantendrá la vigencia de la norma y permitirá que se sigan recaudando los tributos con los que actualmente los territorios cuentan en sus presupuestos, hasta tanto el Legislador cumpla con su deber de fijar el hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia. Esta opción resulta menos lesiva a los principios y fines constitucionales que declarar la inexequibilidad inmediata de las disposiciones acusadas y suspender abruptamente importantes recursos con los que cuentan los departamentos, distritos y municipios del país.
Así pues, la Corte declarará la inexequibilidad con efectos diferidos por un término prudencial, que resulte razonable para que el Congreso de la República realice la modificación al artículo 8o de la Ley 1421 de 2010 y fije con certeza el hecho generador de las tasas y sobretasas. En consideración a que la presente legislatura ya inició e, incluso, ya terminó su primer periodo, el término prudencial para que se elabore el proyecto y se lleve a cabo su discusión y aprobación, culminaría al finalizar la segunda legislatura que tenga lugar, luego de notificada esta decisión, es decir, el 20 de junio de 2024.” (Subraya fuera del texto)
Así las cosas, la inexequibilidad se fundó principalmente en las siguientes razones:
i) Dichas normas delegaban en las corporaciones de representación popular la definición del hecho generador de las tasas y sobretasas que autoriza crear, desconociendo la reserva legal que sobre dichos asuntos tiene a su cargo el Congreso de la República, y omitiendo lo previsto en los artículos 150.2 y 338 de la Constitución, que establecen la soberanía fiscal del Congreso de la República y el esquema de competencia concurrente entre este y las asambleas departamentales y los concejos municipales, para que el primero autorice la creación de tributos y los segundos ejerzan su autonomía y regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley.
ii) Dichas normas autorizaban a las entidades territoriales para expedir tasas o sobretasas, sin especificar el hecho generador del tributo. Pues, el Legislador se limitó a señalar el destino de los recursos, sin fijar ninguno sus elementos y, por lo tanto, sin que se pudiera determinar, lo que es contrario al principio de certeza tributaria que, exige claridad y precisión en los elementos del tributo.
De tal forma, la Corte Constitucional difirió los efectos de esta decisión, mantuvo la vigencia de la norma y permitió que se siguieran recaudando los tributos con los que a la fecha de la sentencia los territorios contaran en sus presupuestos, hasta que el legislador cumpliera con su deber de fijar el hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia.
En consecuencia, el legislador mediante la expedición de la Ley 2272 del 2022 “Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones.”, señaló para el cumplimiento de la Sentencia- C 101 del 2022 lo siguiente:
“ARTÍCULO 12. CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA C-101 DE 2022 PROFERIDA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2 del artículo 8o y 3o del parágrafo del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén recaudando el tributo creado con fundamento en el artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripción a un servicio público domiciliario, o de los municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, podrán continuar cobrándolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos.”
De manera que, dicha disposición señaló que las entidades territoriales que, a la fecha de la expedición de esta ley, se encuentren recaudando la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana, que tenga como hecho generador para el caso de los departamentos, la suscripción a un servicio público domiciliario, y para el caso de los municipios, los bienes raíces (sujetos al impuesto predial), podrían continuar con su cobro en las condiciones definidas en las ordenanzas o acuerdos.
No obstante, frente a la distinción injustificada de este precepto, dicho artículo fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C- 363 del 2023, bajo el siguiente entendido: “(…) Por consiguiente, en la medida en que una interpretación inclusiva en materia de sujetos activos es la que se corresponde con la Carta Política, la Sala declarará la exequibilidad condicionada del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de que la autorización del tributo allí contenida aplica a todos los departamentos y municipios. En otras palabras, los municipios y departamentos que resuelvan adoptar el tributo, o incluso aquellos que ya lo venían cobrando, deberán hacerlo conforme al hecho generador que fue fijado por el legislador, esto es, (i) la suscripción de un servicio público o (ii) la titularidad de bienes raíces.”
De tal forma que, la autorización del tributo aplica para todos los departamentos y municipios que resuelvan adoptar un tributo, como a aquellos que ya venían cobrándolo conforme al hecho generador fijado por la ley, esto es la suscripción de un servicio público (departamentos) o la titularidad de bienes raíces (municipios), y en este sentido se debe entender su exequibilidad.
Así las cosas, se precisa que la Ley 2277 de 2022 es la norma actualmente en vigor que faculta a los departamentos y municipios para la adopción de la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana.
De otra parte, y efectos de dar respuesta a la consulta elevada, esto, si se puede considerar como un abuso, que un ente territorial utilice la base de datos de una empresa de servicios públicos para hacer el cobro de la tasa de seguridad y convivencia, conviene señalar, que, en virtud de la autonomía tributaria que rige a los entes territoriales (departamentos y municipios), estos tienen la facultad de regular aspectos tributarios del gravamen, como exigir a la empresa de servicios públicos información, máxime, si el hecho generador para esta tasa es la suscripción al servicio público, y si la base gravable y la tarifa se calcula por el consumo del servicio.
Finalmente, conviene mencionar que en virtud de lo señalado en el artículo 10 de la Ley 1581 del 2012, la autorización del titular de la información no es necesaria cuando se trate de: “a) Información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial; (…)”, y en dicho sentido se justificaría que una entidad territorial tenga acceso a dicha información y sin el cumplimiento de otras formalidades.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Se aclara la postura de esta Oficina, en el sentido de señalar que, en Sentencia- C 101 del 2022, la Corte Constitucional declaró inexequibles los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo de la Ley 1421 de 2010, que autorizaban a los departamentos y a los municipios a imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana, sin señalar los elementos del tributo.
- Los artículos 150.2 y 338 de la Constitución Política, establecen la soberanía fiscal del Congreso de la República y el esquema de competencia concurrente entre este y las asambleas departamentales y los concejos municipales, para que el primero autorice la creación de tributos y los segundos ejerzan su autonomía y regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley.
- En cumplimiento de lo ordenado en la Sentencia- C 101 del 2022, el Congreso de la República expidió la Ley 2272 del 2022, que señaló en su artículo 12 (declarado condicionalmente exequible por la Sentencia C- 363 del 2023), que, se autorizaba el tributo a todos los departamentos y municipios que resuelvan adoptarlo, como a aquellos que ya venían cobrándolo conforme al hecho generador fijado por la ley, esto es la suscripción de un servicio público o la titularidad de bienes raíces.
- En esa medida, con el fin de evitar confusiones, se precisa que la Ley 2277 de 2022 es la norma actualmente en vigor que faculta a los departamentos y municipios para la adopción de la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana.
- En virtud de la autonomía tributaria que rige a los entes territoriales (departamentos y municipios), estos tienen la facultad de regular los aspectos tributarios del gravamen, como exigir información a la empresa de servicios públicos, máxime, si el hecho generador para esta tasa es la suscripción al servicio público, y si la base gravable y la tarifa se calcula por el consumo del servicio.
- De conformidad con lo señalado en el artículo 10 de la Ley 1581 del 2012, la autorización del titular de la información no es necesaria cuando se trate de: “a) Información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial; (…)”, y en dicho sentido se justificaría que una entidad territorial tenga acceso a dicha y sin el cumplimiento de otras formalidades.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291281422
TEMA: TASA ESPECIAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA.
Subtemas: Suministro de información de los suscriptores y/o usuarios de los servicios públicos domiciliarios para determinar la tasa especial.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.”
7. “Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales.”
8. “Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones.”
