CONCEPTO 210 DE 2012
(10 abril)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Señor
YESID MAZO
mazoye@gmail.com
Carrera 8 entre Calles 12 y 13
Edificio Murillo Toro
Bogotá D.C.
Ref. Su solicitud de concepto(1)
Respetado Señor Mazo:
Se basa su solicitud en determinar por qué las empresas que prestan el servicio de recolección y transporte de residuos sólidos, no pueden transportar residuos que contengan material contaminante o peligroso, sea éste hospitalario o no.
Hemos recibido la consulta de la referencia y antes de brindarle una respuesta debemos advertir que la misma se formula con el alcance previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad ni tienen carácter obligatorio ni vinculante.
En tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas, deben darse en forma que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares. En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha señalado que como regla general los conceptos que se expiden a instancia del interesado no son obligatorios, ni crean situaciones jurídicas particulares.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero(2) del artículo 79 de la Ley 142 de 1994(3), modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001(4) esta Superintendencia no puede exigir, en ningún caso, que los actos o contratos de una empresa de servicios públicos se sometan a aprobación previa suya, pues lo anterior constituiría un acto de coadministración que le está vedado a esta entidad.
Hechas las anteriores precisiones, esta Oficina se permite responder a sus consultas de la siguiente manera:
Esta Oficina Asesora Jurídica, mediante concepto SSPD-OAJ-2010-248, señaló los límites de la competencia de esta entidad respecto de los usuarios del servicio de recolección y disposición final de residuos peligros, que formalizan su vinculación con una empresa que presta el servicio de aseo a través de la suscripción de un contrato, en los siguientes términos:
“... desde la entrada en vigencia de la ley 430 de 1998, – derogada tácitamente por la ley 1252 de 2008 –, los asuntos relativos a la prestación del servicio de aseo sobre residuos o desechos peligrosos quedaron por fuera de la ley 142 de 1994 y, en consecuencia, excluidos de la competencia de la SSPD.
En efecto, el artículo 1 de la ley 430 señalaba:
“ARTICULO 1o. OBJETO. La presente ley tendrá como objeto, regular todo lo relacionado con la prohibición de introducir desechos peligrosos al territorio nacional, en cualquier modalidad según lo establecido en el Convenio de Basilea y sus anexos, y con la responsabilidad por el manejo integral de los generados en el país y en el proceso de producción, gestión y manejo de los mismos, así mismo regula la infraestructura de la que deben ser dotadas las autoridades aduaneras y zonas francas y portuarias, con el fin de detectar de manera técnica y científica la introducción de estos residuos, regula las sanciones en la Ley 99 de 1993 para quien viole el contenido de esta ley y se permite la utilización de los aceites lubricantes de desechos, con el fin de producir energía eléctrica.” (Las subrayas son nuestras).
De conformidad con la anterior disposición, la ley 430 reguló todo lo relacionado con los residuos peligrosos, excluyéndolos entonces del régimen general de la ley 142 de 1994. Del mismo modo, dicha ley asignó en su artículo 11 a las autoridades ambientales de la respectiva jurisdicción, en coordinación con las autoridades sanitarias, policivas, de comercio exterior y de aduanas según sea el caso, las funciones propias de vigilancia y control sobre este tipo de residuos.
Con posterioridad, esto es, con la expedición de la ley 1252 de 2008 – que derogó tácitamente la ley 430 de 1998 –, nuevamente se reguló todo lo referente a la disposición de los residuos y desechos peligrosos, bajo una perspectiva de salud humana y ambiental. Así las cosas, dicha actividad tampoco fue considerada como un asunto propio de los “servicios públicos domiciliarios”. En efecto, el artículo 1 de la ley 1252 de 2008 dispone:
“ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente ley tendrá como objeto regular, dentro del marco de la gestión integral y velando por la protección de la salud humana y el ambiente, todo lo relacionado con la importación y exportación de residuos peligrosos en el territorio nacional, según lo establecido en el Convenio de Basilea y sus anexos, asumiendo la responsabilidad de minimizar la generación de residuos peligrosos en la fuente, optando por políticas de producción más limpia; proveyendo la disposición adecuada de los residuos peligrosos generados dentro del territorio nacional, así como la eliminación responsable de las existencias de estos dentro del país. Así mismo, se regula la infraestructura de la que deben ser dotadas las autoridades aduaneras y zonas francas y portuarias, con el fin de detectar de manera eficaz la introducción de estos residuos y se amplían las sanciones que trae la Ley 99 de 1993 para quien viole el contenido de la presente.” (Las subrayas son nuestras).
En el mismo sentido, dicha ley atribuyó a autoridades diferentes de la SSPD, las funciones de vigilancia y control relacionadas con el manejo de estos residuos, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 16. VIGILANCIA Y CONTROL. La autoridad ambiental competente o quien haga sus veces, en coordinación con las autoridades sanitarias, policivas, de comercio exterior y de aduanas, según sea el caso, tendrán que cumplir las funciones propias de prevención, inspección, vigilancia y control, en concordancia con lo establecido en la presente ley y demás disposiciones de la legislación ambiental colombiana.” (La subraya es nuestra).
Lo anterior fue expuesto de manera clara en concepto unificado No. 7 de la Oficina Asesora Jurídica de esta Superintendencia, en varios de cuyos apartes puede leerse que:
“El 27 de noviembre fue expedida la Ley 1152 de 2008 “Por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental, referentes a los residuos y desechos peligrosos y se dictan otras disposiciones.”
El artículo 1, que regula su objeto, dispone:
(…) De modo que, al igual que la ley 430 de 1998, ésta también regula la totalidad de los asuntos referidos a la disposición de residuos peligrosos. Lo hace también con una perspectiva de salud pública y ambiental e igualmente se remite al régimen sancionatorio de la ley 99 de 1993. No lo trata como un asunto de “servicios públicos domiciliarios” y, por lo mismo, para nada se refiere al régimen sancionatorio de la ley 142 de 1994.
De hecho, en el artículo 3, que regula sus definiciones, se remite al ya citado y analizado decreto 4741 de 2005. Al igual que la ley 430 de 1998, regula la responsabilidad del generador (artículo 7), la responsabilidad del fabricante, importador y/o transportador (artículo 8), la subsistencia de responsabilidad de éstos hasta el aprovechamiento o disposición final de los residuos y la responsabilidad del receptor (artículo 10).
En esta ley, como en la ley 430 de 1998 y en toda su posterior reglamentación, no se le asignan competencias a la SSPD. Por el contrario, se refiere a las autoridades ambientales (artículos 14, 16 y 17). En particular, los artículos 16 y 17 disponen:
(…) De acuerdo a lo anterior, no cabe duda sobre la falta de competencia de la SSPD en cuanto a la inspección, control y vigilancia de quienes se ocupan de la recolección y disposición de residuos peligrosos.” (Las subrayas son nuestras).
Todas las razones que hemos planteado dieron lugar a que la SSPD, mediante la resolución No. SSPD-20094000036905 de 18-08-2009, cancelara la inscripción de la empresa ECOCAPITAL INTERNACIONAL S.A. E.S.P. en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos – RUPS, pues, al ser dicha empresa un prestador exclusivo de la actividad de recolección de residuos especiales y hospitalarios, era lógico concluir que la misma se encontraba por fuera del ámbito de la inspección, vigilancia y control de la SSPD.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la SSPD no tiene funciones de inspección, control y vigilancia sobre el manejo de los residuos peligrosos, esta entidad tampoco las tiene en relación con la protección de los derechos de los usuarios de los servicios atinentes a ese tipo de residuos, particularmente frente a la supuesta atención de los recursos subsidiarios de apelación. En esa medida, la SSPD no es competente para definir cuál es la entidad competente para resolver los recursos subsidiarios de apelación, interpuestos por los usuarios de los servicios relacionados con los residuos peligrosos.
Bajo el contexto anterior, la SSPD considera que los contratos suscritos entre los usuarios y los prestadores de servicios relacionados con el manejo de residuos peligrosos, en la realidad no pueden entenderse como un “contrato de condiciones uniformes”, pues este tipo de contrato, por expresa disposición de los artículos 128 y siguientes de la ley 142 de 1994, es propio de los “servicios públicos domiciliarios”. (...)”
Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que esta Superintendencia carece de competencia para pronunciarse en relación con la recolección o transporte de residuos peligrosos, no obstante lo cual, reconoce la existencia de un régimen jurídico que enmarca el desarrollo de dichas actividades y que establece las condiciones técnicas con las que deben contar quienes las desarrollan.
En esa medida, dado que existe una normativa especial en materia de recolección, transporte y disposición de este tipo de residuos, se considera que sólo podrían desarrollar dichas actividades quienes se ajusten a dicha normativa. Por ello, una empresa prestadora del servicio público domiciliario de aseo, que no cuente con la infraestructura necesaria para recolectar, transportar y disponer esta clase de residuos, bien puede negarse al desarrollo de dichas actividades, pues las mismas son sustancialmente diferentes a las que se desarrollan en relación con residuos ordinarios.
Lo anterior, no obsta para que empresas prestadoras del servicio de aseo, que sí cuenten con la infraestructura necesaria para la recolección, transporte y disposición de estos residuos, contraten el desarrollo de estas actividades con los generadores de los citados residuos. En este caso, sin embargo, ha de señalarse, conforme lo expuesto, que las actividades desarrolladas (i) no hacen parte del servicio público domiciliario de aseo al que se refiere la Ley 142 de 1994, (ii) no son vigiladas por esta Superintendencia, y (iii) se rigen por las disposiciones especiales en la materia.
No obstante lo dicho, tal como lo señaló esta Oficina en Concepto SSPD–OAJ-2010-323, si los residuos han perdido la condición de peligrosos u hospitalarios, previa desactivación de acuerdo a la regulación vigente en la materia, los mismos se convertirían en residuos ordinarios respecto de cuyo transporte y disposición final si es competente la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, máxime si existe un contrato de condiciones uniformes para su recolección, transporte y disposición final, el cual se rige por la Ley 142 de 1994 y cuyo incumplimiento por parte del prestador del servicio público domiciliario genera responsabilidades previa investigación administrativa que adelante esta entidad.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov.co/ark-legal/SSPD/index. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ALVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
NOTAS AL FINAL:
1. Radicados 20125290122712
Preparado por: LUCILA VANESSA PALACIOS MEDINA - Asesora Oficina Asesora Jurídica
Revisado por: MARÍA DEL CARMEN SANTANA - Asesora Oficina Asesora Jurídica
TEMA: RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE DE RESIDUOS PELIGROSOS. Régimen Juridico.
2. PARÁGRAFO 1o. En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite.
3. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
4. Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994.
