Concepto 233 de 2023 SSPD

CONCEPTO 233 DE 2023

(abril 25)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada, contiene varias preguntas relacionadas con la prestación del servicio de gas combustible, las obligaciones de los prestadores y del suscriptor en el marco del contrato de servicios públicos y el funcionamiento de las oficinas de atención de peticiones, quejas y reclamos. Las preguntas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015^[6]

Resolución CREG 108 de 1997^[7]

Resolución CREG 067 de 1995^[8]

Resolución CREG 137 de 2013^[9]

Resolución CREG 202 de 2013^[10]

Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-015

CONSIDERACIONES

Con el propósito de ilustrar el tema consultado, se procederá a emitir un concepto de carácter general, suministrando la orientación e interpretación frente a la consulta formulada, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia, ni tenga carácter obligatorio ni vinculante, toda vez que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015.

En este sentido, en el presente concepto se efectuarán algunas consideraciones relacionadas con los siguientes ejes temáticos; (i) conformación de las empresas de servicios públicos domiciliarios; (ii) obligaciones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y de los usuarios de estos; (iii) oficinas de PQRs; y (iv) prestación del servicio de gas combustible por redes de tubería.

(i) Conformación de las empresas de servicios públicos domiciliarios.

Conforme lo dispone el artículo 365 de la Constitución de 1991, los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, los particulares o las comunidades organizadas, ello con base en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada, dentro de los límites del bien común, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 333 de la Carta, frente a la salvaguarda del derecho a la libre competencia económica de todos los intervinientes en la prestación de estos servicios.

En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el legislador expidió la Ley 142 de 1994 en cuyo artículo 15, se determinó:

“Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.” (Subrayas fuera de texto)

En cuanto a la conformación de “Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios”, esto es, las señaladas en el numeral 15.1 del artículo 15 referido, y conforme lo dispone el artículo 17 ibídem, estas deberán ser “sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta Ley”, lo que significa que de asumir esta forma asociativa, deberán hacerlo como sociedades anónimas, o como sociedades en comandita por acciones, o como sociedades por acciones simplificada, ya que la legislación vigente así las tipifica.

Con respecto a la conformación de prestadores como empresas de servicios públicos, el artículo 14 ibídem, dispone que dependiendo del capital que las conforme, pueden ser de carácter oficial, mixto o privado. Veamos:

“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…)

14.5. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS OFICIAL. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas, tienen el 100% de los aportes.

14.6. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS MIXTA. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas, tienen aportes iguales o superiores al 50%.

 14.7 EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PRIVADA. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares. (…)” (Subrayad fuera del texto)

En este orden de ideas, la naturaleza jurídica de los prestadores conformados de esta manera, se determina tanto por la forma societaria que adopten al momento de su conformación, como por el porcentaje de aportes de capital público y privado con que cuenten, mientras que el régimen jurídico aplicable, por regla general, es el descrito en el artículo 19 de la citada ley, y en lo no previsto en este, serán aplicables las reglas del Código de Comercio sobre las sociedades anónimas, conforme lo dispone el numeral 19.15.

Cabe precisar que, si la forma societaria escogida para la prestación de estos servicios es la de una sociedad por acciones simplificada - SAS, para su conformación se deberán aplicar de forma prevalente e integral, las disposiciones consagradas en la Ley 1258 de 2008.

Por su parte, el artículo 20 de la ley en cita establece la posibilidad de que las empresas de servicios públicos que operen exclusivamente en uno de los municipios clasificados como menores, de acuerdo con la reglamentación previa de la comisión reguladora pertinente, se aparten de lo previsto en el artículo 19, entre otros aspectos, en relación con los requisitos para su constitución, motivo por el cual, dichas empresas se pueden constituir por documento privado, el cual debe cumplir con las estipulaciones del artículo 110 del Código de Comercio, en lo pertinente, con dos o más socios y su capital estará representado en acciones, conforme lo señala el artículo 17 ibídem.

Finalmente, como lo indica el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, quienes se dediquen a la prestación de servicios públicos domiciliarios no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según el servicio de que se trate, las concesiones, permisos y licencias que mencionan los artículos 25 y 26 ibídem, informar el inicio de actividades a la Superservicios y a la Comisión de Regulación respectiva, inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS, que administra esta Superintendencia, y cumplir con las demás obligaciones que por el hecho de prestar estos servicios se encuentran a su cargo.

(ii) Obligaciones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y de los usuarios de estos.

En referencia a las obligaciones que con ocasión de la prestación de servicios públicos domiciliarios, surgen para quienes se conforman con este objeto, y efectivamente desarrollan estas actividades, se procede a destacar las siguientes:

2.1. Inscripción en el RUPs y cargue de información en el SUI.

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, los prestadores tienen el deber de “informar el inicio de sus actividades a la respectiva Comisión de Regulación y a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que esas autoridades puedan cumplir sus funciones”

En lo que respecta a la Superservicios, esta obligación se materializa con la inscripción del prestador en el Registro Único de Prestadores de servicios públicos domiciliarios - RUPs, ya que, una vez inicia la operación del servicio, e informa de ello a la Superservicios, debe proceder a inscribirse en el RUPS, tal como lo dispone el numeral 79.9 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, que establece que se encuentra a cargo de esta Superintendencia, “mantener un registro actualizado de las entidades que prestan los servicios públicos”.

Por su parte, el artículo 53 ibídem determina que, corresponde a la Superservicios establecer los sistemas de información que deben organizar y mantener actualizados los prestadores, por lo que en cumplimiento de lo allí dispuesto, expidió la Resolución SSPD 321 del 10 de febrero de 2003, a través de la cual se regularon algunos aspectos del Sistema Único de Información – SUI.

Este sistema se surte de la información que deben proporcionar los prestadores sobre diferentes tópicos y en las fechas que determina la Superservicios, como administradora y operadora del mismo, tal como lo dispone el artículo 14 de la Ley 689 de 2001^[11], norma que adicionalmente establece los propósitos que debe cumplir dicho sistema, indicando además, que será único para cada uno de los servicios públicos domiciliarios, y para las actividades inherentes y complementarias a los mismos.

El régimen de inscripción, actualización y cancelación del RUPS, actualmente se encuentra contenido en la Resolución SSPD 20181000120515 del 25 de septiembre de 2018^[12], en la que se encuentran determinados los requerimientos que deben surtir los prestadores de servicios públicos domiciliarios ante la Superservicios, por lo que se traen a colación algunas de sus disposiciones:

“Artículo 2o Responsables de efectuar la inscripción, actualización y/o la cancelación. Las personas prestadoras de servicios públicos, que se hayan constituido bajo cualquiera de las formas asociativas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, deben inscribirse en el RUPS, una vez hayan iniciado la ejecución de las actividades señaladas en su objeto social y que hagan parte de la cadena de prestación de los servicios públicos domiciliarios. Se entiende que son prestadores de estos servicios, quienes desarrollan las actividades propias de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas combustible, o las actividades complementarias a los mismos”. (Subrayas fuera de texto)

“Artículo 3o Inscripción. Los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, deben informar el inicio de sus actividades a la Superservicios, para lo cual procederán a registrar su inscripción en el RUPS, dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la fecha de inicio de las actividades de prestación del servicio público, en el sitio dispuesto para el efecto por la Entidad, en la página web del SUI, www.sui.gov.co.

PARAGRAFO PRIMERO: La inscripción en el RUPS, no tiene efecto constitutivo de la calidad de prestador de servicios públicos domiciliarios, ni tampoco constituye un permiso o autorización para el desarrollo del objeto social del mismo, como bien lo dispone el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, salvo las excepciones consagradas en la normativa vigente como la consagrada en el artículo 2.3.2.5.3.2 del Decreto 1077 de 2015, adicionado por el Decreto 596 de 2016, de acuerdo al cual, se considera que una empresa es prestadora de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de aseo, a partir de su inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS)” (Subrayas fuera de texto)

“Artículo 6o Información a reportar y documentos requeridos para los trámites de inscripción, actualización y cancelación. La información a reportar para efectos de la inscripción ante la Superservicios y los documentos que soporten la misma, será específica para cada prestador, según las particularidades de cada uno de los servicios atendidos y actividades prestadas, de acuerdo con lo establecido en la tabla que para el efecto se encuentra publicada en la página web del SUI, www.sui.gov.co una vez efectuada la inscripción del prestador en el RUPS, deberá dar inicio al cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la misma”. (Subraya fuera de texto)

“Artículo 7o Remisión de documentos. Para la inscripción, actualización y/o cancelación del registro, el prestador deberá adjuntar los documentos soporte a través del aplicativo correspondiente, ya que este es el único medio establecido por la Superservicios, para la realización de estos trámites.”

Como se observa, la documentación e información que el prestador debe reportar, será la que atienda a las particularidades del servicio o actividad complementaria a ejecutar, los que se encuentran descritos a detalle en la página web del Sistema Único de Información – SUI. Una vez efectuada la inscripción en el RUPS, el prestador deberá dar cumplimiento a las obligaciones que de ello se derivan, una de las cuales es el cargue en dicho sistema, de su información administrativa, comercial, técnica, financiera y operativa. En cuanto al cumplimiento de los reportes de información en el SUI, se puede consultar el siguiente enlace: https://sui.superservicios.gov.co/Reportes-del-Sector/Gas-Natural

Igualmente, se precisa que el trámite de inscripción, debe efectuarse a través del aplicativo correspondiente que la entidad ha implementado para el efecto, como único medio habilitado para tal fin, mientras que la omisión de su cumplimiento, no exime a los omisos de la inspección, vigilancia y control que la Superservicios debe realizar sobre ellos, ya que estas funciones se desarrollan sobre todas las personas que prestan estos servicios o sus actividades complementarias.

2.2. Pago de la contribución especial.

El artículo 85 de la Ley 142 de 1994, establece a cargo de las entidades sometidas a la supervisión de la Superservicios, la obligación de pagar una contribución especial, con el propósito de que recupere los costos en los que incurre por la ejecución de las funciones de inspección, vigilancia y control, debiendo para ello, realizar los estudios pertinentes para fijar la tarifa de la contribución especial, sin que exceda del uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio, de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superservicios.

En efecto, tal como lo dispone el numeral 5o del artículo 79 de la misma normativa, es función de la Superservicios “Definir por vía general, las tarifas de las contribuciones que deban pagar las entidades sujetas a su inspección, control y vigilancia en los términos del artículo 85 de la Ley 142 de 1994”, competencia que de igual forma se encuentra contenida en el numeral 5o del artículo 8o del Decreto 1369 de 2020, al señalar “5. Fijar las tarifas de las contribuciones que deban pagar las entidades vigiladas y controladas, de conformidad con la ley”.

En este sentido y de acuerdo con los estados financieros que los prestadores ponen a disposición de la Superservicios a través del reporte periódico que efectúan en el SUI, la entidad toma los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a su vigilancia y control, tal como lo dispone el numeral 85.2 del mencionado artículo 85, para efectos de establecer el valor de la contribución especial correspondiente.

2.3. Auditoría Externa de Gestión y Resultados - AEGR.

El artículo 51 de la Ley 142 de 1994, determina que la regla general en relación con las Auditorías Externas de Gestión y Resultados - AEGR, es que todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, se encuentran obligados a efectuar la contratación pertinente. Veamos:

“Artículo 51. Auditoría Externa. Independientemente del control interno, todas las Empresas de Servicios Públicos están obligadas a contratar una auditoría externa de gestión y resultados permanente con personas privadas especializadas. Cuando una Empresa de Servicios Públicos quiera cambiar a sus auditores externos, deberá solicitar permiso a la Superintendencia, informándole sobre las causas que la llevaron a esa decisión. La Superintendencia podrá negar la solicitud mediante resolución motivada.

No obstante, cuando se presente el vencimiento del plazo del contrato las empresas podrán determinar si lo prorrogan o inician un nuevo proceso de selección del contratista, de lo cual informará previamente a la Superintendencia.

El Superintendente de Servicios Públicos podrá, cada trimestre, solicitar a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios informes acerca de la gestión del auditor externo, y en caso de encontrar que éste no cumple a cabalidad con sus funciones, podrá recomendar a la empresa su remoción.

La auditoría externa obrará en función tanto de los intereses de la empresa y de sus socios como del beneficio que efectivamente reciben los usuarios y, en consecuencia, está obligada a informar a la Superintendencia las situaciones que pongan en peligro la viabilidad financiera de una empresa, las fallas que encuentren en el control interno, y en general, las apreciaciones de evaluación sobre el manejo de la empresa. En todo caso, deberán elaborar además, al menos una vez al año, una evaluación del manejo de la entidad prestadora.

Parágrafo 1. Las Empresas de Servicios Públicos celebrarán los contratos de auditoría externa de gestión y resultados con personas jurídicas privadas especializadas por períodos mínimos de un año.

No estarán obligados a contratar auditoría externa de gestión y resultados, los siguientes prestadores de servicios públicos domiciliarios:

a. Las entidades oficiales que presten los servicios públicos de que trata la Ley 142 de 1994.

b. Las empresas de servicios públicos que atiendan menos de dos mil quinientos (2.500) usuarios;

c. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos;

d. Las empresas de servicios públicos que operen exclusivamente en uno de los municipios clasificados como menores según la ley o en zonas rurales;

e. Las organizaciones autorizadas de que trata el artículo 15 numeral 15.4 de la Ley 142 de 1994 para la prestación de servicios públicos;

f. Los productores de servicios marginales.

Parágrafo 2. En los municipios menores de categoría 5 y 6 de acuerdo con la Ley 136 de 1994 (Régimen Municipal), que sean prestadores directos de un servicio público domiciliario, las funciones de auditoría externa quedarán en cabeza del Jefe de la Oficina de Control Interno del municipio.

Parágrafo 3. La Superintendencia concederá o negará, mediante resolución motivada, el permiso al que se refiere el presente artículo.”

Conforme con lo anterior, la regla general, es que todos los prestadores sin perjuicio del control interno con que cuenten, tienen la obligación de contratar una auditoría externa de gestión y resultados permanente, con personas privadas especializadas en el tema, mientras que el parágrafo 1o de esta disposición, determina cuales prestadores no se encuentran obligados a contratar dicha auditoría externa.

Actualmente se encuentran vigentes varios actos administrativos de la Superservicios, referentes a la contratación de las auditorías externas de gestión y resultados, entre las cuales destacamos, la Resolución 20211000555175 de 2021^[13] para energía eléctrica y gas combustible, la Resolución SSPD 20171300058365 de 2017^[14], y la Resolución SSPD 20171300082805 de 2017^[15], entre otras.

Por su parte, la principal obligación de los suscriptores y/o usuarios del servicio, es la de efectuar el pago del mismo, en la oportunidad establecida en la factura correspondiente, ya que tal como lo dispone el artículo 128 ibídem, los prestadores suministran estos servicios “a un usuario a cambio de un precio en dinero”. De igual forma, deben dar cumplimiento a todas las obligaciones que se derivan de la celebración del contrato de servicios públicos, entre otras.   

(iii) Oficina de peticiones quejas y recursos

En materia de servicios públicos domiciliarios, el artículo 9o de la Ley 142 de 1994, consagra los derechos de los usuarios del servicio, indicando en el numeral 9.4 que uno de ellos, es el de “Solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando no se trate de información calificada como secreta o reservada por la ley y se cumplan los requisitos y condiciones que señale la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”

A su vez, el artículo 152 ibídem determina que “Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos”.

En atención a lo anterior, el artículo 153 ibídem establece como obligación a cargo de los prestadores de estos servicios, la siguiente:

“Artículo 153. De la oficina de peticiones y recursos. Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una 'Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos', la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa.

Estas 'Oficinas' llevarán una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que dieron.

Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición” (Subrayas fuera del texto)

En referencia a la conformación de estas oficinas, a través del concepto unificado SSPD-OJ-2010-015, esta Oficina manifestó:

“(…) 5. OFICINA DE PETICIONES QUEJAS Y RECURSOS.

De conformidad con el artículo 153 de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos están obligadas a constituir una Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos, en la que se deberán recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos que presenten los usuarios.

No obstante lo anterior, las empresas de servicios públicos deben brindar facilidades a los usuarios a través de puntos satélites que permitan la recepción, trámite y resolución de quejas y peticiones en aquellos sitios donde no tengan oficinas. Debe señalarse, sin embargo, que las empresas de servicios públicos no están obligadas a constituir Oficinas de Peticiones, Quejas y Recursos en cada lugar geográfico del territorio colombiano donde presten el servicio. Lo anterior, por cuanto el derecho del usuario a reclamar ante las empresas de servicios y a que sus inquietudes se solucionen de manera oportuna y dentro de los términos de ley, no se concreta por el hecho de que las empresas tengan una oficina de recepción de quejas en cada lugar donde presten servicios; el propósito de la norma- se insiste- es que quien reclama obtenga una solución efectiva lo cual no se logra con la sola recepción de la petición, entre otras cosas porque no siempre quien recibe la solicitud dispone de la información necesaria para la toma de decisiones.

Ahora bien, para garantizar el ejercicio real de los derechos de los usuarios, se requiere que existan todos los mecanismos necesarios para hacer efectiva su protección.

En el caso de las Oficinas de Peticiones, Quejas y Recursos, es fundamental que se preste atención personalizada y directa a cada uno de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y que la respuesta a sus solicitudes sea pronta, oportuna y cualificada. De igual forma, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 153 de la Ley 142 de 1994, las Oficinas de Peticiones, Quejas y Recursos deben llevar una relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que se dieron a las mismas.

Por otra parte, en orden a garantizar los derechos de los usuarios, las Oficinas de Peticiones, Quejas y Recursos deben estar abiertas al público todos los días hábiles y las empresas fijarán en el contrato de condiciones uniformes todas las condiciones de funcionamiento de dichas oficinas. En cuanto a su organización, aunque el régimen de servicios públicos no determina la estructura organizacional de las Oficinas de PQRS, ni su ubicación dentro de la organización de las empresas, debe tenerse en cuenta que, dada la importancia de la labor desarrollada por las Oficinas de PQR'S, esas Oficinas deben ser del más alto nivel en la empresa, y las personas que las dirijan, así como las encargadas de resolver las peticiones, quejas y recursos deben ser profesionales capacitados con el fin de brindar buena atención y respuestas oportunas y de fondo.

Dado que el artículo 23 de la Constitución Política y los artículos 25 y 26 del C.C.A. establecen que las peticiones pueden ser de carácter verbal, ello implica que la empresa debe contar con mecanismos que permitan al usuario hacer reclamos por esta vía y que permitan, igualmente, la atención de manera personalizada por funcionarios del prestador que estén lo suficientemente preparados para brindar una atención amable y real a los usuarios y en muchas ocasiones, cuando ello sea posible, recibir de manera inmediata una respuesta verbal a su petición.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que la existencia e implementación de mecanismos adicionales como las líneas telefónicas gratuitas, el correo tradicional o electrónico, buzones de reclamación, encuestas de satisfacción del servicio, formatos de sugerencias para mejorar el servicio, no permiten a las empresas sustraerse de su obligación constitucional y legal de brindar atención personal y directa al usuario a través de las oficinas de PQR'S.” (Subrayas fuera del texto)

En este sentido, los prestadores tienen la autonomía de organizar sus oficinas de peticiones, quejas y reclamos, sin que sea obligatorio contar con una oficina por cada área de prestación del servicio, siempre que se garantice el ejercicio real de los derechos de los usuarios.

De igual forma, el prestador debe poner a disposición de los usuarios todos los mecanismos necesarios para hacer efectiva su protección, entre otros, líneas telefónicas gratuitas, el correo tradicional o electrónico, buzones de reclamación, encuestas de satisfacción del servicio, ello sin perjuicio de la oficina de PQRs que debe constituir, para recibir de manera oportuna y de fondo respuesta a las peticiones, quejas o recursos.

Vale precisar que, la Superservicios a través de la Circular Externa No 20221000000244 del 19 de mayo de 2022, que dejó sin efectos la Circular Externa SSPD No.20201000000124, con ocasión de la expedición de la Ley 2207 de 2022, manifestó: “la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en aras de garantizar los derechos de los usuarios, reitera a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, la obligación de dar apertura al público de las oficinas de peticiones, quejas y recursos, todos los días hábiles establecidos por el prestador para éste propósito en el contrato de condiciones uniformes. Esto, so pena de la imposición de las sanciones correspondientes a que haya lugar por el incumplimiento del contrato de condiciones uniformes y de la legislación vigente.”

(iv) Prestación del servicio de gas combustible por redes de tubería.

Finalmente se procede a efectuar algunas consideraciones relacionadas con el servicio público de gas combustible (gas natural y gas licuado del petróleo), indicando en primer lugar que el numeral 14.28 del artículo 14 ibídem, lo define como “el conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de comercialización desde la producción y transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros medios, desde el sitio de generación hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria”. (Subraya fuera de texto).

Al respecto es importante indicar que, si bien la Ley 142 de 1994 menciona como actividades complementarias a este servicio, las de comercialización desde la producción y transporte, es necesario hacer referencia a las nuevas actividades asimiladas a este servicio en desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 17 de la Ley 1955 de 2019, que sobre el particular dispone:

“PARÁGRAFO. Las actividades que inciden determinantemente en la correcta prestación de los servicios públicos se podrán asimilar a alguna de las actividades principales o complementarias que componen las cadenas de valor de los servicios públicos. En consecuencia, quienes desarrollen tales nuevas actividades quedarán sometidos a la regulación, inspección, vigilancia y control por parte de las Comisiones de Regulación respectivas y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, respectivamente. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios definirá cuándo aplica dicha asimilación y la obligación de constituirse como Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios.” (Subrayas fuera de texto)

Conforme con lo anterior, las actividades asimiladas y que hacen parte de la cadena de prestación de este servicio, son las de “comercialización de gas importado” y la de “regasificación”.

4.1.   Normativa.

El artículo 2.2.2.1.4 del Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015 del Sector Administrativo de Minas y Energía, consagra las siguientes definiciones referentes al servicio mencionado:

“(…) Comercialización de Gas Natural Combustible: Es la actividad complementaria al servicio público domiciliario de gas natural combustible, que consiste en la compraventa o suministro de gas natural combustible a título oneroso.

Comercializador de Gas Natural: Persona jurídica cuya actividad es la comercialización de gas natural combustible. (…)

Distribuidor de Gas Natural: Es la empresa de servicios públicos que desarrolla la actividad de distribución de gas natural. (…)

Prestador del Servicio de Transporte o Transportador: De acuerdo con la Resolución CREG 71 de 1999, se considerarán como tales, las personas de que trata el Título I de la Ley 142 de 1994 que realicen la actividad de Transporte de Gas desde un Punto de Entrada hasta un Punto de Salida del Sistema Nacional de Transporte y que reúnen las siguientes condiciones, de acuerdo con la Regulación de la CREG:

a) Capacidad de decisión sobre el libre acceso a un Sistema de Transporte siempre y cuando dicho acceso sea técnicamente posible; y

b) Que realice la venta del Servicio de Transporte a cualquier Agente mediante Contratos de Transporte. (…)

Productor de Gas Natural: Es quien extrae o produce gas natural conforme con la legislación vigente. Cuando el Productor vende gas a un agente diferente del asociado es un Comercializador. (…)

Red Física: Es el conjunto de redes o tuberías para gas combustible, que conforman el sistema de suministro del servicio público cualquiera que sea el diámetro de la tubería o ducto. Para edificios de propiedad horizontal o condominios, la red física llega hasta el registro de corte general cuando lo hubiere. No habrá lugar al pago de contribución de solidaridad ni al otorgamiento de subsidios, cuando el gas combustible se distribuya a través de cilindros o de tanques estacionarios. (…)

Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural - SNT: Conjunto de gasoductos localizados en el territorio nacional, excluyendo conexiones y gasoductos dedicados, que vinculan los centros de producción de gas del país con las puertas de ciudad, con los sistemas de distribución, con los usuarios no regulados, con las Interconexiones Internacionales de Gas Natural y sistemas de almacenamiento.”

Por su parte, y adicional a las disposiciones reglamentarias contenidas en el Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015 referido, vale mencionar las siguientes normas regulatorias expedidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, relacionadas con la prestación del servicio público de gas combustible por redes de tubería:

- Resolución CREG 067 de 1995, por la cual se establece el Código de Distribución de Gas Combustible por Redes.

- Resolución 057 de 1996, por la cual se establece el marco regulatorio para el servicio público de gas combustible por red y para sus actividades complementarias.

- Resolución CREG 108 de 1997, por la cual se establece el Código de Distribución de Gas Combustible por Redes

- Resolución CREG 071 de 1999, por la cual se establece el Reglamento Único de Transporte de Gas Natural- (RUT), modificada entre otras, por la Resolución CREG 185 de 23 de septiembre de 2020, donde se establecen disposiciones sobre la comercialización de capacidad de transporte en el mercado mayorista de gas natural.

- Resolución CREG 072 de 2002, por la cual se establece la metodología para clasificar las personas prestadoras de los servicios públicos, de acuerdo con el nivel de riesgo y se definen los criterios, metodologías, indicadores, parámetros y modelos de carácter obligatorio que permiten evaluar su gestión y resultados.

- Resolución CREG 100 de 2003, por la cual se adoptan los estándares de calidad en el servicio público domiciliario de gas natural y GLP en sistemas de distribución por redes de tubería.

- Resolución SSPD 321 de 2003, que establece la obligación de cargar información contable por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.

- Resolución CREG 202 de 2013, por la cual se establecen los criterios generales para remunerar la actividad de distribución de gas combustible por redes de tubería y se dictan otras disposiciones.

- Resolución CREG 138 de 2013, por la cual se establecen las Fórmulas Tarifarias Generales para la prestación del servicio público domiciliario de distribución de gas combustible por redes de tubería en las áreas de servicio exclusivo.

- Resolución 137 de 2013, por la cual se establecen las Fórmulas Tarifarias Generales para la prestación del servicio público domiciliario de gas combustible por redes de tubería a usuarios regulados.

- Resolución CREG 123 de 2013, que establece el reglamento de comercialización del servicio público de gas, como parte del reglamento de operación de gas natural.

- Resolución 90902 de 2013 del Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual se expide el Reglamento Técnico de Instalaciones Internas de Gas Combustible.

- Resolución CREG 050 de 2018, por la cual se complementan las especificaciones de calidad para la intercambiabilidad de gases en el Sistema Nacional de Transporte de Gas.

- Resolución CREG 080 de 2019, por la cual se establecen reglas generales de comportamiento de mercado para los agentes que desarrollen las actividades de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible.

- Resolución CREG 186 de 2020, por la cual se reglamentan aspectos comerciales del suministro del mercado mayorista de gas natural.

Finalmente, la normativa aplicable a este servicio, de acuerdo con las actividades realizadas por cada prestador, puede ser consultada a través del siguiente enlace: https://sui.superservicios.gov.co/Normativa/compilacion-juridica-del-sector

4.2. Régimen tarifario.

Mediante la expedición de la Resolución CREG 137 de 2013, la CREG estableció las fórmulas tarifarias para determinar el costo de prestación del servicio de gas combustible por redes de tubería a usuarios finales regulados en “Mercados Relevantes de Comercialización”, en donde se presta el servicio sin exclusividad, norma aplicable a los comercializadores que desarrollan esta actividad, excepto si existen áreas de servicio exclusivo. Así, en los Capítulos II y siguientes, se establece la fórmula tarifaria aplicable a los usuarios mencionados, y los costos de prestación.

A su turno, a través de la Resolución CREG 202 de 2013 se desarrollan los criterios generales para remunerar la actividad de distribución de gas combustible por redes de tubería en áreas de servicio no exclusivo. En este sentido, los prestadores de este servicio, a partir de las fórmulas tarifarias generales establecidas en la metodología expedida por la CREG, calculan el costo del mismo, teniendo en cuenta las características del mercado que están atendiendo.

Esto significa que, una vez realizadas las solicitudes tarifarias para la aprobación de cargos de distribución y comercialización en nuevos mercados relevantes, la CREG inicia la respectiva actuación administrativa, la cual se adelanta de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Ahora, si el prestador está interesado en prestar el servicio en mercados que cuentan con cargos aprobados, deberá acogerse a estos. En todo caso, la tarifa aplicable a los usuarios en los municipios, se encuentra sujeta al mercado relevante de distribución y comercialización al que pertenezcan.

CONCLUSIONES

De conformidad con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes presentados en el escrito de consulta, así:

“1. Se sirva indicar toda la normatividad actual vigente que gobierna la prestación del servicio público de gas por parte de una empresa privada en los municipios de tercera categoría, como lo es: Segovia.

2. Especificar todos los requisitos formales y obligaciones tanto de la empresa prestadora del servicio público de gas como del suscriptor del contrato de condiciones uniformes”.

La normativa vigente que gobierna la prestación del servicio público de gas combustible por redes, y que deben atender todos los prestadores de este servicio en cualquier lugar del territorio nacional, independientemente de su naturaleza, se encuentra contenida en las normas legales, reglamentarias y regulatorias que conforman el régimen de prestación de los servicios públicos domiciliarios, principalmente en la Ley 142 de 1994, en el Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, y en las normas regulatorias mencionadas, expedidas por la CREG.

Ahora, conforme lo dispone el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, quien desee constituirse como prestador de este servicio, asumiendo cualquiera de las formas asociativas mencionadas en el artículo 15 ibídem, podrá desarrollar su objeto social sin que requiera para ello permiso alguno, pero para iniciar la operación del mismo, deberá obtener las concesiones, permisos y licencias mencionadas en los artículos 25 y 26 ibídem, de acuerdo al servicio que vaya a prestar.

De igual forma, tendrá entre otras obligaciones, las de (i) informar a la Superservicios y a la CREG, sobre el inicio de sus actividades; (ii) inscribirse en el RUPS; (iii) efectuar el cargue periódico de información en el SUI; (iv) efectuar el pago de la contribución especial anualmente; (v) contratar un auditor externo de gestión y resultados; y (vi) conformar la oficina de PQRs.  

Por su parte, los suscriptores y/o usuarios de este servicio, tienen la obligación de efectuar el pago del mismo, en la oportunidad establecida en la factura correspondiente, así como dar cumplimiento a todas las obligaciones que se derivan de la celebración del contrato de servicios públicos.

“3. Enviar una comisión técnica para revisar el procedimiento del llenado de cilindros”.

En relación con la prestación del servicio de gas licuado del petróleo - GLP, los prestadores deben acatar estrictamente la reglamentación técnica aplicable para las actividades de distribución y comercialización minorista, contenida en las Resoluciones 40246, 40247 y 40248 de 2016 expedidas por el Ministerio de Minas y Energía, referentes al recibo, almacenamiento y distribución de GLP; funcionamiento de plantas de envasado de GLP; y depósitos, expendios y puntos de venta de cilindros de GLP, respectivamente.

Sin perjuicio de lo anterior, y en razón a que conforme lo dispone el numeral 6 del artículo 20 del Decreto 1369 de 2020, corresponde a las Direcciones Técnicas de Gestión de la Superservicios, realizar visitas de inspección, se remitirá a la dependencia pertinente, copia del presente concepto, con el propósito de que determinen las acciones a seguir, en relación con el prestador en particular.

“4. Exigir a SURTIGAS S.A la instalación de una oficina física en el municipio y en caso de que no lo haga aplicar las respectivas sanciones”.

Conforme lo dispone el artículo 153 de la Ley 142 de 1994, es obligación de los prestadores de este servicio, constituir una Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos, quienes, en todo caso, tienen autonomía para organizarlas, sin que sea obligatorio contar con una oficina por cada área de prestación del servicio, siempre que se garantice el ejercicio real de los derechos de los usuarios.

En este sentido, deben poner a disposición de los usuarios todos los mecanismos necesarios para hacer efectiva su protección, entre otros, líneas telefónicas gratuitas, el correo tradicional o electrónico, buzones de reclamación, encuestas de satisfacción del servicio, sin perjuicio de brindar atención personalizada por funcionarios capacitados por el prestador a través de las oficinas, para recibir de manera oportuna y de fondo respuesta a las peticiones, quejas o recursos.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado 20238300996882

TEMA: PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE GAS COMBUSTIBLE

Subtemas: Constitución de empresas de servicios públicos. Régimen jurídico aplicable. Régimen tarifario. Oficinas PQR

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía.”

7. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”.

8. “Por la cual se establece el Código de Distribución de Gas Combustible por redes.”

9. “Por la cual se establecen las Fórmulas Tarifarias Generales para la prestación del servicio público domiciliario de gas combustible por redes de tubería a usuarios regulados.”

10. “Por la cual se establecen los criterios generales para remunerar la actividad de distribución de gas combustible por redes de tubería y se dictan otras disposiciones.”

11. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.

12. Disponible en:

http://www.sui.gov.co/web/normatividad/general/resolucion-sspd-20181000120515-del-25-de-septiembre-de-2018

13. “Por la cual se establece lineamientos sobre el reporte de información de las auditorías externas de gestión y resultados y de las oficinas de control interno de los prestadores de servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, a través del sistema único de información (sui) y del sistema de gestión documental”.

14. “Por la cual se fijan criterios con relación a las Auditorías Externas de Gestión y Resultados y se modifica la Resolución SSPD 20061300012295 de 2006”.

15. “Por la cual se modifican las Resoluciones SSPD número 20061300012295 del 18 de abril de 2006, SSPD 20161300013475 del 19 de mayo de 2016 y SSPD 20171300042935 del 30 de marzo de 2017”.