CONCEPTO 267 DE 2025
(junio 24)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada ante la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), fue trasladada ante esta Superintendencia en atención a las competencias institucionales de esta Oficina Jurídica sobre la siguiente solicitud:
“En el año 2023, la superintendencia de servicios públicos domiciliarios, determino (sic) que la Asociación de Usuarios de Vereda (...), acueducto veredal, pasaba a ser Abasto de Agua. En marzo 31 de 2025, se cita a Asamblea General de Usuarios, para aprobar los nuevos Estatutos del Abasto de Agua pregunta no debía liquidarse la asociación sin ánimo de lucro (ESAL) y luego si aprobar los nuevos estatutos del Abasto de Agua. ¿Si en realidad se cambio la razón social? De igual manera los Estatutos que estaban vigentes de la Asociación, en su articulado habla de las causas de liquidación, no tiene importancia que fuese antes un Acueducto Veredal. gracias por su concepto.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Concepto SSPD-OJ-058-2018
Concepto SSPD-OJ-655-2023
CONSIDERACIONES
Antes de brindar una respuesta puntual, debemos advertir que el presente documento se formula con el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad ni tienen carácter obligatorio ni vinculante.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 esta Superintendencia no puede exigir, en ningún caso, que los actos o contratos de una empresa de servicios públicos se sometan a aprobación previa suya. Lo anterior podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.
Claro lo anterior, y a efectos de orientar la consulta, se desarrollarán los siguientes ejes temáticos: i) organizaciones autorizadas como prestadores de servicios públicos domiciliarios, ii) régimen aplicable a las comunidades organizadas que prestan servicios públicos domiciliarios.
i) Organizaciones autorizadas como prestadores de servicios públicos domiciliarios
En punto a la consulta realizada, es preciso indicar que dentro de la consulta se hace referencia a un acueducto veredal, constituido como una asociación de usuarios, por lo cual esta Oficina considera que se está haciendo referencia a las personas jurídicas mencionadas en el numeral 15.4 de la Ley 142 de 1994, es decir, las organizaciones autorizadas.
En cuanto a este tipo de organizaciones es importante precisar que estas se encuentran habilitadas para prestar el mencionado servicio público de acueducto, así como cualquier otro servicio público domiciliario o sus actividades complementarias, en razón a lo dispuesto en el numeral 15.4. del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 421 de 2000.
En efecto, la mencionadas normas establecen:
“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:
(...)
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas (...)”
“ARTICULO 1o. AMBITO DE APLICACION. Para los efectos de lo establecido en la Ley 142 de 1994, en cuanto a los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, podrán prestar dichos servicios en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro.
PARAGRAFO. Sin perjuicio de lo dispuesto en este artículo, también podrán prestar los servicios públicos descritos, en los municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las demás personas prestadoras de servicios públicos autorizadas por los artículos 15 y 20 de la Ley 142 de 1994, las cuales no son objeto de reglamentación en este decreto.”
Al respecto, es importante advertir que el numeral 15.4 de la Ley 142 de 1994, si bien enuncia a las “organizaciones autorizadas” como una de las personas habilitadas para la prestación de los servicios públicos domiciliarios, no hace una descripción taxativa de qué tipo de entidades se encuentran enmarcadas en dicha tipología.
En el mismo sentido, el Decreto 421 de 2000 se refiere a las “comunidades organizadas” sin otorgar una descripción de éstas. De hecho, legalmente no existe una enumeración de lo que se debe entender por “organizaciones autorizadas”, ni por “comunidades organizadas”; ha sido la jurisprudencia la encargada de determinar algunas formas asociativas que se pueden enmarcar dentro de estas categorías y, especialmente, que pueden utilizarse y constituirse para prestar servicios públicos domiciliarios.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-741 de 2003, precisó:
“(...) La referencia a 'organizaciones autorizadas' que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior.
Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las 'comunidades organizadas' pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de 'comunidades organizadas' como de 'particulares'. Así lo entendió el Legislador en la Ley 142 de 1994, que al señalar que las 'organizaciones autorizadas' podían participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios, las separó del régimen aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas de organización, inspiradas principalmente por un interés empresarial. El desarrollo posterior de la Ley 142 de 1994 en materia de participación de las 'organizaciones autorizadas' en la prestación de servicios públicos, refleja la especificidad de este ánimo solidario. Lo anterior no significa que el concepto de 'comunidades organizadas' sea asimilable al concepto de 'organizaciones autorizadas' puesto que este último también puede comprender 'particulares' que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.
(...)
La actividad de las 'organizaciones autorizadas' que participen en la prestación de los servicios públicos se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos.”
Sobre esta Sentencia, esta Oficina Asesora Jurídica, a través del concepto SSPD-OJ-2018-058, manifestó:
“(...) De conformidad con lo manifestado en esta providencia por la Corte, es claro que no se encuentra determinado expresamente por la ley, cuáles son aquellas formas asociativas que se pueden catalogar como organizaciones autorizadas, y cuáles como comunidades organizadas, razón por la cual, a manera de ejemplo, estas pueden estar conformadas como: fundaciones, asociaciones de beneficio común, cooperativas, precooperativas, organismos que agrupen cooperativas, organizaciones solidarias, instituciones de economía solidaria, empresas comunitarias, empresas solidarias, fondos de empleados, asociaciones mutualistas, administraciones públicas cooperativas o solidarias, empresas asociativas de trabajo, juntas administradoras, y todas aquellas formas asociativas solidarias a que hace referencia el parágrafo 2o del artículo 6 de la ley 454 de 1998. (...)”
Así, las organizaciones autorizadas que prestan servicios públicos pueden organizarse bajo diversas figuras jurídicas, entre estas se incluyen fundaciones, asociaciones, cooperativas, empresas comunitarias, asociaciones mutualistas y otras entidades de economía solidaria. Esta flexibilidad permite adaptar la estructura legal a las necesidades específicas de cada organización, siempre que cumplan con los requisitos establecidos.
Independientemente de la figura jurídica adoptada, todas las organizaciones prestadoras de servicios públicos deben ajustarse a: (i) la Ley 142 de 1994, que regula los servicios públicos domiciliarios; (ii) las normas de las Comisiones de Regulación sectoriales (como la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico –CRA- para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo); y (iii) la supervisión de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), según el inciso final del artículo 3 de la Ley 142 de 1994. Este marco garantiza estándares técnicos, tarifarios y de calidad.
Las organizaciones autorizadas, conforme al artículo 1 del Decreto 421 de 2000, deben inscribirse en la Cámara de Comercio de su jurisdicción (artículos 2.2.2.40.1.1 a 2.2.2.40.1.9 del Decreto 1074 de 2015. Adicionalmente, deben registrarse ante la SSPD y la CRA, y obtener las concesiones o licencias exigidas en los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.
ii) Régimen aplicable a las organizaciones autorizadas que prestan servicios públicos domiciliarios.
El régimen jurídico aplicable a las organizaciones autorizadas dependerá de su naturaleza jurídica, por ejemplo, en el caso de cooperativas se rigen por la Ley 79 de 1988, mientras las asociaciones por el Código Civil. Normas como el Decreto 2150 de 1995 y el Decreto 421 de 2000 complementan este marco, especialmente en requisitos de constitución.
Con respecto a las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y en general de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro, el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, señala:
“ARTÍCULO 40.- Supresión del reconocimiento de personerías jurídicas. Suprímase el acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro.
Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente:
1. El nombre, identificación y domicilio de las personas que intervengan como otorgantes
2. El nombre.
3. La clase de persona jurídica.
4. El objeto.
5. El patrimonio y la forma de hacer los aportes.
6. La forma de administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a su cargo la administración y representación legal.
7. La periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a reuniones extraordinarias.
8. La duración precisa de la entidad y las causales de disolución.
9. La forma de hacer la liquidación una vez disuelta la Corporación o Fundación.
10. Las facultades y obligaciones del Revisor Fiscal, si es del caso.
11. Nombre e identificación de los administradores y representantes legales”. (Subrayado fuera de texto).
Así, estas entidades se constituyen mediante escritura pública o documento privado reconocido, que debe incluir: nombre, objeto, patrimonio, estructura administrativa, causales de disolución, entre otros aspectos clave para su constitución.
En esa medida, como requisitos mínimos de constitución, la entidad debe cumplir con los numerales 8 y 9 del artículo 40 (duración precisa, causales de disolución y forma de liquidación), además de ajustarse integralmente a lo establecido en sus estatutos. Esto se fundamenta en el marco legal vigente, que suprime el acto de reconocimiento de personería jurídica y exige que la constitución se realice mediante escritura pública o documento privado reconocido, donde consten elementos esenciales como el nombre, objeto, patrimonio, estructura administrativa y causales de disolución, entre otros.
En conclusión, la organización debe ceñirse estrictamente a lo dispuesto en sus estatutos, ya que estos, al derivar del citado artículo, son el eje normativo que garantiza su validez y funcionamiento legal; así las cosas, las causales de disolución serán las contempladas en los estatutos,
Por último, es pertinente aclarar que, los abastos de agua en zonas rurales, conforme al artículo 2.3.7.1.3.1. del Decreto 1898 de 2016[10], el cual adiciona el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, son considerados soluciones alternativas de aprovisionamiento y, por tanto, no están sujetos a la regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) ni a la vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Esto se debe a que, al no considerarse como servicios públicos domiciliarios formalmente definidos por la Ley 142 de 1994, su gestión recae directamente en los municipios o distritos, quienes deben garantizar el cumplimiento de estándares técnicos sin intervención de entes reguladores. Así, en caso de liquidación de una organización autorizada para operar como abasto de agua, no aplican los procedimientos de inspección, control o liquidación administrativa por parte de la SSPD.
En síntesis, la Superintendencia de Servicios no autoriza las liquidaciones voluntarias de los prestadores del servicio público y de manera particular de las organizaciones autorizadas, pero en el evento en que con su ejecución se pueda ver afectada la prestación del servicio, esta Superintendencia debe tomar las acciones necesarias para precaver tal afectación.
Así las cosas, los actos de la liquidación voluntaria no son vigilados por esta Entidad, razón por la cual, cualquier irregularidad o reclamación debe ponerse en conocimiento o reclamarse ante el liquidador y luego ante la jurisdicción competente, dependiendo la naturaleza jurídica de la empresa liquidada.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
-Las organizaciones autorizadas que prestan servicios públicos pueden adoptar diversas figuras jurídicas, entre estas, se encuentran fundaciones, cooperativas, empresas comunitarias, asociaciones mutualistas y otras entidades de economía solidaria. Esta variedad permite adaptar la estructura organizativa a las necesidades específicas de cada comunidad, siempre que se cumplan los requisitos legales establecidos.
-Independientemente de la figura jurídica elegida, todas las organizaciones prestadoras de servicios públicos deben ajustarse a tres pilares normativos: (i) la Ley 142 de 1994, que regula los servicios públicos domiciliarios; (ii) las disposiciones de las comisiones de regulación sectoriales, como la CRA para agua potable; y (iii) la supervisión de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), según lo previsto en el inciso final del artículo 3 de la Ley 142 de 1994. Este marco garantiza estándares técnicos, tarifarios y de calidad en la prestación del servicio.
- Cabe resaltar que la legislación actual ha suprimido el acto de reconocimiento de personería jurídica, exigiendo que la constitución se efectúe mediante escritura pública o documento privado reconocido. En dicho documento deberán constar elementos esenciales como el nombre de la entidad, su objeto social, patrimonio, estructura administrativa y las causales de disolución, entre otros aspectos fundamentales.
En esa medida, para la constitución, la organización autorizados deberá cumplir con los requisitos mínimos establecidos en el marco legal vigente. Esto implica la observancia de los numerales 8 y 9 del artículo 40, referidos a la duración precisa, las causales de disolución y la forma de liquidación de la entidad. Adicionalmente, deberá ajustarse de manera integral a lo dispuesto en sus estatutos.
- Así las cosas, en los casos de disolución y liquidación de las organizaciones autorizadas, deben cumplir las causales y el procedimiento establecido en los estatutos, conforme a lo establecido en el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995.
-En síntesis, la Superintendencia de Servicios no autoriza las liquidaciones voluntarias de los prestadores de servicios públicos, incluidas las organizaciones autorizadas. Sin embargo, si la ejecución de dicha liquidación pudiera afectar la prestación del servicio, la Superintendencia deberá tomar las medidas necesarias para evitar tal afectación.
- Por último, es necesario aclarar que, los abastos de agua en zonas rurales, al ser soluciones alternativas excluidas del régimen de servicios públicos domiciliarios, no están sujetos a la vigilancia de la SSPD ni a sus procedimientos de liquidación. Su disolución se rige por normas civiles y estatutarias.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía
un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291873252
TEMA: LIQUIDACIÓN VOLUNTARIA DE LAS ORGANIZACIONES AUTORIZADAS
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones.”
7. “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.”
8. “Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales.”
9. “Por el cual se reglamenta el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en relación con las organizaciones autorizadas para prestar los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas.”
10. “ARTÍCULO 2.3.7.1.3.1. Adopción de soluciones alternativas en zonas rurales. Es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico en zona rural diferente a los centros poblados rurales. Para estos efectos, los proyectos de soluciones alternativas deberán ajustarse a lo dispuesto en el artículo 2.3.7.1.3.6. del presente capítulo.
(...)
PARÁGRAFO 2°, Teniendo en cuenta que las soluciones alternativas definidas en la presente sección no se constituyen en prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, en los términos de los numerales 14.22, 14.23, y 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, para las mismas no son aplicables las disposiciones de la citada norma. En consecuencia, los administradores de puntos de suministro o de abastos de agua no están sujetos a la regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento: y no son objeto de vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
