CONCEPTO 297 DE 2025
(julio 21)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta:
“PETICIONES:
PRIMERA Solicito que se me informe de cual es el RADICADO que esa entidad asigno (sic) a los expedientes que corresponden a las actuaciones administrativas de la empresa ENEL – CODENSA, contra usuario que interpuso los RECURSOS para desvirtuar el contenido(sic) de las decisiones administrativas adoptadas por el cobro de energía por recuperación de valores facturados con CARGO A LA CUENTA No (…)
SEGUNDA: Solicito que se informe por este medio, si durante la actuación en VIA GUBERNATIVA, el usuario puede hacer aporte de pruebas una vez conozca el numero de los expediente o expedientes (sic) si son varios, pruebas que se aportaran para sustentar el contenido de los RECURSOS que interpuso el usuario en su momento, contra decisiones administrativas de la prestadora del servicio.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Ley 142 de 1994[5]
Ley 1564 de 2012[6]
Decreto 1369 de 2020
Circular Externa No. 0000003 del 26 de febrero de 2004
Circular Externa No. 20221000000364 de 29 de junio de 2022
Concepto SSPD-OJ-2024-150
CONSIDERACIONES
Entiende este despacho que el problema jurídico de la consulta versa sobre la práctica de pruebas en el tramite del recurso de apelación en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, por este motivo para dar respuesta a su consulta, es de indicar que preciso referirnos a la práctica de pruebas en el trámite de dicho recurso.
Para tal efecto, lo primero es indicar que el recurso de apelación, esencialmente es un medio de impugnación que permite que el superior jerárquico o funcional revise la decisión que afecte la ejecución del contrato de condiciones uniformes o la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
El artículo 154 de la Ley 142 de 1994 señala que, en general, los recursos proceden contra las decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y en particular, contra los actos de: i) negativa del contrato; ii) suspensión; iii) terminación; iv) corte y v) facturación. La norma en mención establece lo siguiente:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” (subraya y negrilla fuera de texto)
En ese sentido, este artículo señala que el recurso es un acto con el que el suscriptor o usuario puede obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afecten la prestación del servicio público domiciliario de que se trate o la ejecución del contrato de condiciones uniformes, así mismo, dispone que los recursos de reposición y apelación proceden contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que sean realizados por el prestador.
Además, realiza una salvedad frente a la procedencia de los recursos, en la medida que los mismos no proceden contra los actos de suspensión, terminación y corte con los que se pretenda discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso en su debida oportunidad; así como tampoco contra las facturas que tengan más de (5) meses de haber sido expedidas.
Ahora bien, en concordancia con ello y en relación con la temática que nos ocupa el artículo 159 de la Ley 142 de 1994 dispone lo siguiente:
“Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. (...).
Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
Parágrafo. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia." (Subraya fuera de texto).
De lo anterior, se puede indicar que en el trámite del recurso de apelación, las partes tienen la facultad para sustentar y aportar pruebas para que estas sean practicadas y valoradas por esta Superintendencia.
En línea con ello, el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, establece que durante la actuación administrativa y previo a que se profiera la decisión de fondo, se pueden aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales, así como que el interesado debe contar con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación antes de que se dicte una decisión de fondo, y que son admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso – CGP.
El tenor literal de la disposición señala:
“Artículo 40. Pruebas. Durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales. Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos. El interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo.
Los gastos que ocasione la práctica de pruebas correrán por cuenta de quien las pidió. Si son varios los interesados, los gastos se distribuirán en cuotas iguales.
Serán admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil.” (subraya fuera del texto)
Al respecto, esta Oficina Asesora Jurídica mediante Concepto SSPD-OJ-2024-150 se pronunció en los siguientes términos:
“Es importante indicar que, en cuanto a los medios de prueba admisibles, señalados en el Código de Procedimiento Civil, actualmente debe asimilarse a lo que sobre el particular están dispuestos en el artículo 165 de la Ley 1564 de 2012, actual Código General del Proceso – CGP, (…)”
Lo anterior, guarda relación con lo dispuesto en el artículo 164 ibídem, en concordancia con el artículo 176 ibídem, en cuanto a la necesidad de la prueba para adoptar la decisión, la cual, debe fundarse en las pruebas que sean regular y oportunamente allegadas a la actuación para ser valoradas, siguiendo las reglas de la sana crítica y sin perjuicio de los requisitos y solemnidades establecidas para algunas de estas en leyes sustanciales para la validez o existencia de ciertos actos, así:
“Artículo 176. Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos”.
Ahora bien, en aras de garantizar el derecho de contradicción y defensa, la Superintendencia deberá dar el traslado de las pruebas a la contraparte para que pueda controvertir los hechos y pruebas que se aporten en instancia del recurso de apelación. Asimismo, la Superintendencia de Servicios Públicos, dentro del trámite del recurso de apelación, podrá solicitar la práctica de pruebas, si lo estima necesario, para tomar una decisión de fondo.
En referencia a la práctica de pruebas que se requiere dentro de la actuación administrativa que resuelve el recurso de apelación en sede de esta Superintendencia, esta Oficina Asesora en el concepto unificado SSPD-2010-015 indicó lo siguiente:
“3.9.1. PRUEBAS EN EL TRÁMITE DE LA APELACIÓN.
(...)
De conformidad con el inciso 2 del artículo 159 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001, si dentro del trámite de la apelación la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
(...)
De acuerdo con el concepto unificado citado, apoyado en la interpretación de la jurisprudencia y la doctrina del régimen probatorio en las actuaciones administrativas que se desarrollen en el marco de la defensa del usuario en sede de la empresa, es claro que, en el evento en que se decreten pruebas, estas deben ser ordenadas dentro del término de quince (15) días previstos para responder la respectiva petición o recurso. En consecuencia, debe entenderse suspendido el término para decidir y el plazo previsto para la práctica de pruebas debe observar lo previsto en el artículo 79 del CPACA.
El inciso cuarto de esta disposición, establece que cuando se requiera la práctica de pruebas, se señalará para el efecto un término no mayor de treinta (30) días. Si se fija un término inferior, este podrá prorrogarse por una sola vez, sin que la prórroga exceda de treinta (30) días. Vencido el período probatorio y sin necesidad de acto que así lo declare, el artículo 80 del CPACA ordena proferir la decisión motivada que resuelva el recurso. La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas y las que surjan con motivo del recurso.
En lo que toca a la Superintendencia en sede de apelación, según lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 159 de la Ley 142 de 1994, si dentro del trámite de la apelación la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informarlo a las partes, indicando la fecha exacta en que vence el término probatorio, el cual, no puede exceder de treinta (30) días hábiles prorrogables.”
En este sentido, las decisiones deben ser fundamentadas en las pruebas que sean regular y oportunamente allegadas dentro de la actuación, estas deben ser valoradas en conjunto, siguiendo las reglas de la sana crítica y sin perjuicio de los requisitos y solemnidades descritas en la ley para la existencia y validez de los actos.
Así mismo, en la actuación administrativa del recurso de apelación esta Superintendencia puede solicitar la práctica de pruebas para tomar una decisión de fondo en caso de considerarse necesario, y debe dar traslado de las pruebas a la contraparte respetando su oportunidad de controvertir los hechos y pruebas aportadas en esta instancia. En este caso, se deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
Asimismo, de acuerdo con el parágrafo del artículo 159 de la Ley 142 de 1994, las partes están facultadas para presentar argumentos y proporcionar las pruebas que serán consideradas en la resolución de la segunda instancia.
Ahora bien, vale la pena precisar que el numeral 3 del artículo 24 del Decreto 1369 de 2020 asignó a las Direcciones Territoriales de la Superintendencia la función de resolver los recursos de apelación relacionados con las decisiones del artículo 154 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:
“Artículo 24. Funciones de las Direcciones Territoriales. Son funciones de las Direcciones Territoriales, las siguientes:
(...)
3. Resolver los recursos de apelación y queja que interpongan los usuarios sobre los temas relacionados con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 y conforme a lo establecido en el artículo 159 de la Ley 142 de 1994.”
En este sentido, debe tenerse en cuenta que la Superintendencia expidió la Circular Externa No. 0000003 del 26 de febrero de 2004, instrucciones ratificadas por medio de la Circular Externa No. 20221000000364 de 29 de junio de 2022, en la que se señala la documentación mínima que debe contener el expediente del recurso de apelación, con el fin de facilitar la resolución de los recursos interpuestos contra las decisiones de los prestadores de servicios públicos. De hecho, si los expedientes no son remitidos por el prestador con la totalidad de los documentos que sirvieron de sustento para decidir el recurso de reposición. Al tenor literal, la citada Circular establece:
“(...) La Superintendencia ha evidenciado que al no existir norma legal que señale el término en el cual las empresas deben enviar a la Superintendencia los expedientes para tramitar el recurso de apelación presentado por los usuarios, ha sido reiterada la tardanza o la omisión de los prestadores en el cumplimiento de tal actuación; así mismo, que los expedientes se remiten a la Superintendencia en forma incompleta.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que tales conductas vulneran el derecho al debido proceso de los usuarios en tanto se les priva de obtener una respuesta adecuada y oportuna a sus reclamaciones, la Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios solicita a los prestadores de servicios públicos lo siguiente:
1. Remitir el expediente para trámite del recurso de apelación dentro de los tres días siguientes a la fecha en la cual se notifique la decisión del recurso de reposición.
2. El expediente remitido debe contener por lo menos la documentación relativa a la reclamación inicial, pliego de cargos, descargos, la decisión empresarial con su constancia de notificación, el recurso de reposición presentado por el usuario, la decisión empresarial del recurso de reposición con su constancia de notificación.
Al respecto se debe tener en cuenta, que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 158 de la Ley 142 de 1994 y 44 del C. C. A., el silencio administrativo positivo se configura cuando la empresa no emite la respuesta dentro del plazo de los 15 días o, cuando dicta la respuesta en ese plazo pero no inicia el trámite de notificación al usuario dentro de los 5 días siguientes.
3. El expediente debe tener incorporado documentos tales como la factura objeto del recurso, actas de visitas, de suspensiones, de cortes, de aforo, de laboratorio, de análisis de sellos, constancias de estrato y demás soportes técnicos que se requieran según el caso.” (subraya fuera del texto
En ese orden de ideas, de acuerdo con lo señalado en esta circular los expedientes que se remiten a la Superintendencia para tramitar el recurso de apelación presentado por los usuarios, en aras de garantizar la adecuada y oportuna respuesta a sus reclamaciones como materialización del derecho al debido proceso de los usuarios, dio como instrucción a los prestadores de servicios públicos que el expediente debe contener por lo menos lo siguiente:
1. Documentación relativa a la reclamación inicial.
2. Pliego de cargos.
3. Descargos.
4. La decisión empresarial con su constancia de notificación.
5. El recurso de reposición presentado por el usuario.
6. La decisión empresarial del recurso de reposición con su constancia de notificación.
7. Documentos anexos como la factura objeto del recurso, y demás soportes técnicos que se requieran.
En línea con lo anterior, las instrucciones de la Circular referida, fueron ratificadas a través de la Circular Externa No. 20221000000364 de 29 de junio de 2022 y, en especial, enfatizó en el numeral 4, lo siguiente:
“4. Los prestadores deberán abstenerse de enviar únicamente la portada que contenga la información básica del usuario, empresa, tipo de trámite y clasificación del expediente.
Será obligación de los prestadores dar cumplimiento a las instrucciones previstas en esta circular so pena de la imposición de las sanciones correspondientes a que haya lugar por el incumplimiento de las normas a las que están sujetos.”
Asimismo, es preciso insistir que esta Circular Externa es de obligatoria observancia y establece un término razonable para el traslado del expediente por parte del prestador, permitiendo el trámite oportuno de los recursos de apelación presentados por los usuarios y posibilitando adecuadamente las funciones de vigilancia y control, en aras de garantizar los principios de doble instancia, debido proceso, derecho de contradicción y defensa a los usuarios, propios del derecho fundamental que tienen los usuarios y suscriptores al debido proceso, que se traduce en obtener pronta y clara respuesta a sus solicitudes.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se resuelven sus interrogantes del siguiente modo:
“PRIMERA Solicito que se me informe de cual es el RADICADO que esa entidad asigno (sic) a los expedientes que corresponden a las actuaciones administrativas de la empresa ENEL – CODENSA, contra usuario que interpuso los RECURSOS para desvirtuar el contenido(sic) de las decisiones administrativas adoptadas por el cobro de energía por recuperación de valores facturados con CARGO A LA CUENTA No (…)
Para resolver este interrogante la Oficina Asesora Jurídica solicitó insumo con la Dirección Territorial Centro quien es la encargada de recepcionar y tramitar el recurso de apelación, recibiendo la siguiente respuesta:
“Se verifica en el sistema Cronos encontrando la siguiente información de la cuenta contrato 3896536-9 y de las decisiones referidas en los radicados del asunto:
- Radicado 20238103069282 expediente 2023814420134439E
- Radicado 20248100812912 expediente 2024814420106548E
De esta forma, le informamos que los números de radicados y expedientes que se han asignado a los recursos de apelación asociados con la cuenta contrato No 3896536-9 son, Radicado SSPD 20238103069282 asociado en el expediente No 2023814420134439E y el radicado No SSPD 20248100812912 expediente 2024814420106548E.”
SEGUNDA: Solicito que se informe por este medio, si durante la actuación en VIA GUBERNATIVA, el usuario puede hacer aporte de pruebas una vez conozca el numero de los expediente o expedientes (sic) si son varios, pruebas que se aportaran para sustentar el contenido de los RECURSOS que interpuso el usuario en su momento, contra decisiones administrativas de la prestadora del servicio.”
Para resolver este interrogante tenga en cuenta que esta Superintendencia, en el trámite del recurso de apelación, tiene la facultad para practicar las pruebas necesarias y que estime pertinentes, con las que se logre acreditar o probar los hechos objeto de debate y tomar una decisión basada en la verdad material y real, que se extrae del análisis y valoración probatoria.
Asimismo, de acuerdo con el parágrafo del artículo 159 de la Ley 142 de 1994, en el trámite del recurso de apelación, las partes tienen la facultad de sustentar y aportar pruebas para que estas sean practicadas y valoradas por esta Superintendencia, así mismo pueden presentar argumentos y proporcionar las pruebas que considere pertinentes para ser consideradas en la resolución de la segunda instancia, es decir, dentro del trámite del recurso de apelación.
Por su parte, el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, establece que durante la actuación administrativa y previo a que se profiera la decisión de fondo, se pueden aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales, así como que el interesado debe contar con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación antes de que se dicte una decisión de fondo.
En la actuación administrativa del recurso de apelación adelantada por esta Superintendencia son admisibles todos los medios de prueba señalados en la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso – CGP.
En esa medida, las decisiones deben ser fundamentadas en las pruebas que sean regular y oportunamente allegadas dentro de la actuación, estas deben ser valoradas en conjunto, siguiendo las reglas de la sana crítica y sin perjuicio de los requisitos y solemnidades descritas en la ley para la existencia y validez de los actos.
Así mismo, en la actuación administrativa del recurso de apelación esta Superintendencia puede solicitar la práctica de pruebas para tomar una decisión de fondo en caso de considerarse necesario, y debe dar traslado de las pruebas a la contraparte respetando su oportunidad de controvertir los hechos y pruebas aportadas en esta instancia. En este caso, se deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
De acuerdo con lo señalado en el numeral 3 del artículo 24 del Decreto 1369 de 2020 las Direcciones Territoriales de la Superintendencia son las competentes para resolver los recursos de apelación relacionados con las decisiones del artículo 154 de la Ley 142 de 1994.
Esta Superintendencia expidió la Circular Externa No. 0000003 del 26 de febrero de 2004, ratificada por medio de la Circular Externa No. 20221000000364 de 29 de junio de 2022, en la que se señala la documentación mínima que debe contener el expediente del recurso de apelación, con el fin de facilitar la resolución de los recursos interpuestos contra las decisiones de los prestadores de servicios públicos.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica, https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292262222 - 20255292624812
TEMA: PRACTICA DE PRUEBAS EN EL RECURSO DE APELACIÓN.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.”
