CONCEPTO 304 DE 2025
(julio 30)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“ (…)
1. Puede La EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE (SIC), realizar el procedimiento de cobro de obligaciones pendientes mediante el procedimiento de jurisdicción coactiva directamente, sin tener que acudir a la jurisdicción ordinaria.
2. De no contarse con el manual de jurisdicción coactiva debe agotar el procedimiento ante la jurisdicción ordinaria.
3. Referenciar normatividad frente al procedimiento que debe agotar La EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE (SIC),", para el cobro de facturas pendientes (...).”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Decreto 4473 del 2006[7]
Sentencia C-035 de 2003
Concepto Unificado SSPD-2009-08
Concepto SSPD-OJ-2022-308
Concepto SSPD-OJ-2024-383
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Asimismo, resulta pertinente reiterar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme, en el sentido de manifestar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, que señala: “(…) En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya (…)”
En consecuencia, y atendiendo al objeto de la consulta, no es procedente que esta Superintendencia apruebe previamente el procedimiento que debe aplicar una empresa de servicios públicos para el cobro de sus obligaciones.
No obstante, y con el propósito de orientar la consulta y responder a los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a los siguientes ejes temáticos: i) naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos y ii) la facultad de cobro coactivo de las empresas de servicios públicos.
i) Naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos.
El artículo 365 de la Constitución Política de 1991, indica que los servicios públicos domiciliarios “(…) podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. (…)”.
A su vez, el artículo 333 ibídem, determina que la participación en la prestación de estos servicios está basada en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, asegurando así la libre competencia económica de todos los intervinientes en su prestación.
Por su parte, la Ley 142 de 1994 en su artículo 15 faculta a las empresas de servicios públicos como prestador de estos, así:
“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.” (Subraya fuera del texto)
En línea con lo anterior, los artículos 17 y 18 ibídem definen a las empresas de servicios públicos como sociedades comerciales, cuyo objeto es la prestación los servicios públicos domiciliarios o de sus actividades complementarias, las cuales pueden adoptar cualquiera de las siguientes formas societarias tipificadas en el ordenamiento jurídico como: (i) sociedades anónimas, (ii) sociedades en comandita por acciones, o, (iii) sociedades por acciones simplificadas.
Por su parte, el artículo 19 de la Ley 142 de 1994 señala que las empresas de servicios públicos deben someterse al régimen jurídico especial descrito en esta disposición y en lo que no esté previsto deberá someterse a lo establecido en el Código de Comercio, dependiendo del tipo de sociedad constituida, y así lo señaló esta Superintendencia en Concepto SSPD-OJ-2022-308, al manifestar que: “(…) el artículo 19 de la Ley 142 de 1994 consagra el régimen jurídico de las empresas de servicios públicos y establece el régimen jurídico al cual deberán estar sujetas. Sin embargo, en lo no previsto en dicha disposición, las empresas de servicios públicos se regirán por las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas, conforme lo dispone el numeral 19.15 del referido artículo.”
Ahora bien, a efectos de determinar la naturaleza jurídica de estas empresas, se debe evaluar además del tipo de sociedad constituida, el porcentaje de su capital. Al respecto, el artículo 14 de la ley 142 de 1994 señala lo siguiente, veamos:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.5. Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.
14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%.
14.7. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.
(…)” (Subraya fuera del texto)
Con base en las definiciones previas y su acto de constitución, en la prestación del servicio público existen prestadores (oficial, mixta o privada), los cuales deben acatar las normas que los rigen según su naturaleza.
ii) Facultad de cobro coactivo de los prestadores de servicios públicos
En virtud de las obligaciones derivadas de la prestación de los servicios públicos, el artículo 130 de la Ley 142 de 1993, señala que pueden ser cobradas ante la jurisdicción ordinaria o la jurisdicción coactiva, y que la factura expedida por la empresa y firmada por el representante legal presta merito ejecutivo, veamos:
“ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial. (…)” (Subraya fuera del texto)
Así, la norma señala que la facultad de efectuar el cobro de las facturas de los servicios públicos domiciliarios a través del procedimiento de cobro coactivo, está dispuesta exclusivamente para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado- EICE prestadoras de servicios públicos. No obstante, la Corte constitucional en Sentencia C-035 de 2003 precisó su alcance, al indicar que tanto E.I.C.E., como los Municipios cuando sean prestadores directos del servicio, podrán cobrar sus obligaciones en la Jurisdicción coactiva o en la jurisdicción ordinaria (a su elección), al señalar que: “(…) las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una alternativa para cobrar su cartera morosa: la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción coactiva, pudiendo a su arbitrio utilizar una u otra vía en la forma que mejor se ajuste a sus necesidades y posibilidades institucionales. Esta doble opción también se predica de los municipios cuando quiera que presten directamente servicios públicos domiciliarios.” (Subraya fuera del texto)
Al respecto, esta Oficina en Concepto SSPD-OJ-2024-383 señaló lo siguiente:
“(ii) Competencia para adelantar el cobro coactivo
En concordancia con lo indicado en el acápite anterior, en principio se tiene que, la facultad de ejercer el cobro de las facturas de los servicios públicos domiciliarios a través del procedimiento de cobro coactivo esta en cabeza de las EICE prestadoras de servicios públicos. No obstante, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-035 de 2003, realizó el análisis de constitucionalidad del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, así:
“Esta norma fija unas reglas de competencia que se explican así: las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas sólo pueden cobrar ejecutivamente su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria. Por contraste, las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una alternativa para cobrar su cartera morosa: la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción coactiva, pudiendo a su arbitrio utilizar una u otra vía en la forma que mejor se ajuste a sus necesidades y posibilidades institucionales. Esta doble opción también se predica de los municipios cuando quieran que presten directamente servicios públicos domiciliarios, según voces de la ley 136 de 1994 en consonancia con el artículo 130 de la ley 142.” (Subraya fuera del texto)
De esta manera, se puede afirmar que los municipios tienen la facultad de ejercer tanto la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo como la jurisdicción coactiva, cuando prestan directamente servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con el numeral 6, literal d) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 (que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994). Ello otorga tanto las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE) como a los municipios que prestan servicios públicos la posibilidad de utilizar el procedimiento de cobro coactivo.” (Subraya fuera del texto)
Así las cosas, las EICE y los municipios que sean prestadores directos del servicio público podrán elegir, si adelantan el cobro de su cartera a través de la jurisdicción coactiva o de la jurisdicción ordinaria, esto a su discreción, y en ejercicio de su autonomía administrativa y gestión gerencial.
Sin embargo, una empresa municipal de naturaleza oficial no podrá ejercer la prerrogativa de cobro coactivo sobre las obligaciones derivadas de la prestación del servicio, y deberá acudir a la jurisdicción ordinaria para su cobro.
Ahora, en el evento que el prestador decida adelantar el cobro ante la jurisdicción coactiva, deberá adoptar el procedimiento administrativo descrito en el Decreto 624 de 1989- Estatuto Tributario, y en lo demás por lo establecido en la Ley 1437 del 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA -.
Además, deberá observar las disposiciones que le sean aplicables y que estén contenidas en la Ley 1066 de 2006[8] y el Decreto 4473 del 2006[9], tales como la adopción del Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, mediante el cual, las entidades públicas que tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado, como recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial establecen mediante normativa de carácter general aspectos como: i) determinar el funcionario competente para adelantar el trámite de recaudo de cartera en la etapa persuasiva y coactiva, de acuerdo con la estructura funcional interna de la entidad; ii) establecer las etapas del recaudo de cartera, persuasiva y coactiva; y iii) determinar los criterios para la clasificación de la cartera sujeta al procedimiento de cobro coactivo.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- De conformidad con lo señalado en el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, y teniendo en cuenta el capital aportado en su constitución, las empresas de servicios públicos podrán ser oficiales, mixtas, o privadas.
- De acuerdo a la clasificación anterior y su acto de constitución deberán acatar las normas que las rigen.
- En virtud de lo señalado en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos pueden ser cobradas ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción coactiva, y la factura expedida y firmada por el representante legal de la empresa presta merito ejecutivo.
- Por disposición legal, únicamente las Empresas Industriales y Comerciales del Estado- EICE y los municipios prestadores directos del servicio público podrán cobrar las deudas originadas de la prestación del servicio público, a través del procedimiento de jurisdicción coactiva o de la jurisdicción ordinaria (a su elección).
- Una empresa municipal de naturaleza oficial no podrá ejercer la prerrogativa de cobro coactivo sobre las obligaciones derivadas de la prestación del servicio, y deberá acudir a la jurisdicción ordinaria para su cobro.
- En el evento que el prestador decida adelantar el cobro ante la jurisdicción coactiva, deberá adoptar el procedimiento administrativo descrito en el Decreto 624 de 1989- Estatuto Tributario, y en lo demás por lo establecido en la Ley 1437 del 2011- CPACA. Además, deberá observar las disposiciones que le sean aplicables y que estén contenidas en la Ley 1066 de 2006 y el Decreto 4473 del 2006, tales como la adopción del Reglamento Interno del Recaudo de Cartera.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292394672
TEMA: FACULTAD DE COBRO COACTIVO
Subtemas:. NATURALEZA JURÍDICA DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por el cual se reglamenta la Ley 1066 de 2006.”
8. “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.”
9. “Por el cual se reglamenta la Ley 1066 de 2006.”
