CONCEPTO 312 DE 2025
(agosto 8)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a aspectos presupuestales de un prestador de servicios públicos domiciliarios intervenido por la Superintendencia, en liquidación; por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Concepto SSPD-OJ-2014-23
Concepto SSPD-OJ-2006-551
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
No obstante, con el propósito de orientar la consulta, en términos generales, se responderá a los interrogantes formulados en los siguientes términos:
En relación con la aplicación de las disposiciones presupuestales, se expone lo señalado en el Concepto SSPD 23 de 2014, en el cual esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció en el siguiente sentido:
“En ese orden de ideas, conviene señalar que tanto los agentes especiales como los liquidadores son los responsables directos e inmediatos de la gestión que se adelante en la empresa intervenida, la cual debe estar orientada a preservar la prestación del servicio a los usuarios dentro de las limitaciones de orden laboral, financiero, operativo y comercial; de manera que pese a la existencia de la intervención sobre una empresa, esta no se convierte en una dependencia de la Superintendencia, ni nace una relación jurídico – jerárquica entre una y la otra, pues cada una de las dos continúan detentando su personalidad jurídica independiente. (negrita fuera de texto)
Así las cosas, dada la autonomía que revisten sus actos, resulta claro que las determinaciones que sobre aspectos administrativos de la empresa intervenida deba que asumir, le corresponden únicamente a éstos; razón por la cual y en atención al parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, a esta Superintendencia no le está permitido pronunciarse sobre los actos o contratos de las empresas de servicios públicos, como lo es en este caso, la aprobación del presupuesto para la vigencia 2014.
En todo caso, la toma de posesión no tiene en sí misma la vocación ni el efecto de modificar la naturaleza del prestador intervenido, de tal suerte, que para el caso concreto, siendo el prestador sujeto a intervención una EICE del orden municipal, independiente del proceso de toma de posesión con fines liquidatorios – etapa de administración temporal, deberá someterse, para la aprobación del presupuesto o sus modificaciones, a través de su representante legal, esto es, el agente especial, al régimen legal vigente para ellos. (negrita fuera de texto)Sobre el particular, ha señalado el Ministerio de Hacienda y Crédito Público [6](5) lo siguiente:
“... De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia presupuestal señalen parámetros no sólo a las entidades que hacen parte de su presupuesto general (presupuesto del ente territorial y de los establecimientos públicos del orden territorial), sino también de sus empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades que se les establezca para efectos presupuestales el régimen de las empresas industriales y comerciales del estado (empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la entidad territorial o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más y empresas sociales del estado del orden territorial), respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Decreto 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003, o la aplicación de estas normas en lo que fuere pertinente para cada entidad territorial en ausencia de las normas orgánicas de presupuesto a nivel de estas entidades.
En consecuencia, la asesoría que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto Orgánico de Presupuesto del ente territorial respectivo; nuestra respuesta se soporta en el ordenamiento constitucional y nacional, el cual no debe diferir sustancialmente del ordenamiento propio de cada ente territorial.
Sobre el tema presupuestal de estas entidades, el inciso primero del artículo 5 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, determina que para efectos presupuestales, las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, se sujetarán al régimen de las empresas industriales y comerciales del estado.
En el orden nacional, con fundamento en el artículo 96 del Decreto 111 de 1996, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 115 de 1996, por el cual de establece las normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del estado y de las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras.
A la luz de las normas transcritas, resulta claro que en materia presupuestal las empresas industriales y comerciales del estado del nivel nacional se rigen por las normas que expresamente las mencionen en el Decreto 111 de 1996 (inciso 4 del artículo 3) como lo establecido en el Decreto 115 de 1996 y en orden territorial por lo señalado en su norma orgánica de presupuesto y en su ausencia de ésta, por lo regulado para el nivel nacional.
En cuanto a la aprobación del presupuesto de las empresas industriales y comerciales del estado en el orden nacional y las correspondientes modificaciones a sus presupuestos, el numeral 4 del artículo 26 del Decreto 111 de 1996 y los artículos 16, 17, 18, 23, 24 y 25 del Decreto 115 de 1996, ordenan lo siguiente:
Artículo 26. Son funciones del CONFIS:
....
Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, previa consulta con el Ministerio respectivo.
.... ”
“Decreto 115 de 1996.
Artículo 16. La empresas enviarán a la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación el anteproyecto de presupuesto antes del 31 de octubre de cada año.
Artículo 17. La Dirección General del Presupuesto Nacional, previa consulta con el Ministerio respectivo, preparará el presupuesto de ingresos y gastos y sus modificaciones, con base en los anteproyectos presentados por las empresas. Para los gastos de inversión se requiere del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación.
Artículo 18. La Dirección General del Presupuesto Nacional presentará al Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS – el proyecto de presupuesto de ingresos y gastos y sus modificaciones.
El CONFIS o quien éste delegue, aprobará por resolución el presupuesto y sus modificaciones.
Artículo 23. El detalle de las apropiaciones podrá modificarse, mediante Acuerdo o Resolución de las Juntas o Consejos Directivos, siempre que no se modifique en cada caso el valor total de los gastos de funcionamiento, gastos de operación comercial, servicio de la deuda y gastos de inversión.
Una vez aprobada la modificación, deberá reportarse en los diez (10) días siguientes a la Dirección General del Presupuesto Nacional y al Departamento Nacional de Planeación.
Artículo 24. Las adiciones, traslados o reducciones que modifiquen el valor total de los gastos de funcionamiento, gastos de operación comercial, servicio de la deuda y gastos de inversión serán aprobados por el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS -, o quien éste delegue. Para estos efectos se requiere adicionalmente el concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación.
La Dirección General del Presupuesto Nacional y el Departamento Nacional de Planeación podrán solicitar la información que se requiera para su estudio y evaluación.
Artículo 25. Las adiciones, traslados o reducciones requerirán del certificado de disponibilidad que garantice la existencia de los recursos, expedidos por el jefe de presupuesto o quién haga sus veces.” [7] (pie de página adicionado fuera del texto original)
Así mismo, es necesario tener en cuenta que el literal c) del artículo 90 de la Ley 489 de 1998
“Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” señala lo siguiente:
“Artículo 90. Funciones de las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado. Corresponde a las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado:
....
c) Aprobar el proyecto de presupuesto del respectivo organismo.
....”
Por lo tanto, en el nivel nacional la aprobación del proyecto de presupuesto por parte de la junta directiva de las empresas industriales y comerciales del estado, es una labor que se debe cumplir como requisito previó al envió por parte de estas empresas del anteproyecto de presupuesto a la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación, para que la Dirección en comento prepare el presupuesto de ingresos y gastos y sus modificaciones y las presente al Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS, con el fin de que este último órgano o su delegado apruebe por resolución el presupuesto de las empresas industriales y comerciales del estado y las modificaciones a este presupuesto.
En consecuencia, la aprobación del presupuesto y sus modificaciones, de las empresas industriales y comerciales del estado del orden territorial se debe regir por lo establecido en la norma de presupuesto del respectivo ente territorial y en ausencia de ésta, se aplica la norma nacional, según la cual es el CONFIS o quien éste delegue quien aprueba mediante resolución el presupuesto de estas empresas y sus modificaciones. (…).”. (Subrayas fuera de texto).
En todo caso, es preciso advertir que aun cuando en concepto del Ministerio de Hacienda, a las empresas industriales y comerciales del estado las normas de presupuesto de carácter nacional les son aplicables en ausencia de normas presupuestales de carácter territorial, lo cierto es que el artículo 1 del Decreto 115 de 1996, restringe su aplicación a “Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, del orden nacional dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades del orden nacional que la ley les establezca para efectos presupuestales el régimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado” (resaltado fuera de texto).
De esta manera, legalmente no sería posible la aprobación del presupuesto de una empresa industrial y comercial del orden municipal por parte del CONFIS municipal, con mayor razón cuando la empresa se encuentra en proceso de intervención, puesto que de ser aprobado el presupuesto por el órgano rector de la política fiscal del municipio, la administración relevada de sus funciones con ocasión de la toma de posesión, retornaría a la administración de la empresa intervenida y, en consecuencia, se desnaturalizaría la medida. (Subrayas fuera de texto).
Así, si uno de los efectos legales de la toma de posesión es justamente la separación de sus administradores y para el caso de las EICE municipales, la representación legal se encuentra en cabeza del municipio, entidad a la cual pertenece el CONFIS municipal, puesto que encuentra integrado principalmente por el alcalde y los directores del departamento administrativo de hacienda y de planeación, la medida de intervención no guardaría ninguna finalidad.”
Es así como, de acuerdo con lo expresado en el Concepto transcrito, es dable colegir que una entidad en liquidación forzosa está obligada a cumplir con las disposiciones normativa en materia presupuestal. La toma de posesión, en cualquiera de sus modalidades, no tiene en sí misma la vocación ni el efecto de modificar la naturaleza del prestador intervenido; de forma que, este deberá someterse para la aprobación del presupuesto, sus modificaciones, a través de su representante legal, esto es, el agente especial o liquidador, al régimen presupuestal aplicable a la entidad.
En cuanto a las vigencias futuras, esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto 551 de 2006 señaló puntualmente lo siguiente:
De conformidad con el artículo 17 de la Ley 142 de 1994, mientras la ley a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política, esto es, la Ley Orgánica del Presupuesto no disponga otra cosa, los presupuestos de las empresas oficiales que presten servicios públicos, serán aprobados por las correspondientes juntas directivas.
Esto significa que en materia presupuestal y particularmente en lo que tiene que ver con los compromisos de vigencias futuras tal facultad corresponde a las juntas directivas de las empresas oficiales y en caso que la empresa esté intervenida, esa función la asume el Agente Especial que designe la Superintendencia de Servicios Públicos. Sobre el particular la Oficina Jurídica de esta Superintendencia en concepto SSPD 20021300000263 señaló:
“Cuando la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios toma posesión de una empresa, entre las medidas preventivas que autoriza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, se encuentra la separación del gerente y de la junta directiva de la empresa intervenida ( Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, artículo 116, modificado por el artículo 22 de la ley 510 de 1999). En tal caso, las funciones de administración que cumplían tales órganos las asume la Superintendencia a través del agente especial bajo su inmediata responsabilidad (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, artículo 291, modificado por el artículo 24 de la ley 510 de 1999), salvo aquellas que correspondan a la asamblea general”.
Por otro lado, con relación a la aplicación de la Ley 819 de 2003 (…), en particular la restricción del artículo 12 para comprometer vigencias futuras, tal norma es aplicable a las entidades territoriales, las cuales de conformidad con el artículo 286 de la C.P. son los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.
Conforme a lo expuesto, sólo si las vigencias futuras comprometen recursos de un ente territorial habría lugar a que se surtiera el trámite previsto en el artículo 12 de la ley 819 de 2003 y, en consecuencia, la aprobación de tales vigencias quedaría cobijada por la restricción de que las mismas no superen el respectivo periodo de gobierno.
Sobre el compromiso de vigencias futuras para las empresas de servicios públicos oficiales en situación de toma de posesión por la Superintendencia de Servicios Públicos, (…) se pronunció en los siguientes términos:
“5. Viabilidad de asumir compromisos presupuestales futuros”
“Sea lo primero advertir que el Estatuto Orgánico del Presupuesto guardó silencio respecto de la aprobación de los presupuestos de las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; ante este vacío legal y por aplicación analógica de las disposiciones que rigen materias semejantes, resulta necesario aplicar el inciso segundo del Parágrafo 1° del artículo 17 de la Ley 142 de 1994, que establece”:
“Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado.
Mientras la ley a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política (Estatuto Orgánico del Presupuesto) no disponga otra cosa, sus presupuestos serán aprobados por las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitución, será el previsto en esta ley (…).” (Paréntesis y subrayado fuera del texto)
“Por lo tanto, cuando sea necesario asumir compromisos presupuestales futuros, provenientes de recursos causados con ocasión del desarrollo de su objeto social, corresponde a la Junta Directiva (…), como ente social encargado de aprobar su presupuesto, la facultad de autorizar la asunción de tales compromisos presupuestales futuros”.
“Si no se trata de comprometer recursos futuros provenientes del desarrollo del objeto social o función atribuida a la entidad, sino que se pretende comprometer recursos futuros que hacen parte del presupuesto del Municipio (…)i, es imperioso acudir a los procedimientos establecidos para comprometer vigencias futuras presupuestales del municipio, de conformidad con los artículos 23 y 24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), modificados por el artículo 11 de la Ley 819 de 2003.”
“Sin embargo, en virtud de la calidad de intervenida (…) por parte de la SSPD, se debe tener presente que al tomar la decisión de intervenir (…) con fines liquidatorios (…), la Superintendencia partió de la configuración de las causales establecidas en el artículo 59 m numerales 59.1, 59.2, 59.3 y 59.7 de la Ley 142 de 1994, previo agotamiento de los trámites previstos en el artículo 121 íbidem. Es decir que, dadas las causales invocada y comprobadas, la toma de posesión impone, entre otras medidas, la separación de los administradores y directores de la administración de los bienes de la intervenida. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 116 literal a) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aplicable al presente caso por expresa remisión del artículo 121 inciso 5 de la Ley 142 de 1994.”
“Por su parte la Ley 142 de 1994 previendo la ausencia de administradores al momento de liquidar una empresa de Servicios Públicos Domiciliarios, estableció en su artículo 123 lo siguiente:”
“La liquidación de las empresas de servicios públicos se hará siempre por una persona que designe o contrate la Superintendencia; el liquidador dirigirá la actuación bajo su exclusiva responsabilidad, y la terminará en el plazo que señale el Superintendente. El liquidador tendrá las facultades y deberes que corresponden a los liquidadores de instituciones financieras, en cuanto no se opongan a normas especiales de esta ley.” (Subrayado fuera del texto)
“De esta manera se tiene que el Agente Especial (…), asume y ejecuta bajo su completa responsabilidad todos los actos de administración de dicha Empresa, dentro de los que se incluyen los que le corresponde ejercer a la junta directiva. Por lo tanto, la asunción de semejante régimen de responsabilidad por parte del Agente Especial, indica que éste es autónomo en tomar cualquier decisión que tenga que ver con la administración de la Empresa, sin perjuicio, de la observancia del ordenamiento legal vigente. En efecto, dicha autonomía implica que las decisiones adoptadas por el Liquidador, en este caso el Agente Especial, están exentas de cualquier autorización que se deba solicitar ante otra autoridad, habida consideración que la decisión de tomar en posesión cualquier Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios, impone un régimen especial de administración, el cual sustrae del manejo de estos asuntos a quienes en virtud de la Ley están obligados a hacerlo”.
“Por ello, sin perjuicio que (…) está siendo objeto de toma de posesión con fines liquidatorios por parte de la SSPD, resulta ajustado a la Ley realizar operaciones que permitan lograr mejores condiciones para la operación de la empresa y el mejor servicio a los usuarios y, ante la ausencia de una regulación expresa del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) en cuanto a la aprobación del presupuesto, dicha facultad le compete exclusivamente al Agente Especial, bajo su exclusiva responsabilidad, en especial autorizar la asunción de obligaciones presupuestales futuras, toda vez que semejante régimen de responsabilidad excluye cualquier clase de autorización proveniente de otra instancia o autoridad diferente.” (…).
CONCLUSIONES:
De conformidad con lo previsto en el artículo 17 de la Ley 142 de 1994, corresponde a las Juntas Directivas de las empresas de servicios públicos, la aprobación de vigencias futuras, no obstante, al encontrarse una empresa intervenida, le corresponde al agente especial o liquidador, asumir las funciones de la junta directiva, como la aprobación de sus presupuestos y vigencias futuras si así lo estiman.
Por último, es importante precisar que la naturaleza de la obligación presupuestal no está directamente relacionada con el régimen de servicios públicos domiciliarios. Por lo tanto, la interpretación de estas obligaciones corresponde a las autoridades competentes en materia de control presupuestal.
En consecuencia, se sugiere que en caso de que existan inquietudes sobre la aplicación de normas presupuestales particulares, estas sean puestas de presente ante la Controlaría General de la Republica y Contaduría General de la Nación.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292535272
TEMA: APLICACIÓN DE DISPOSICIONES PRESUPUESTALES- EICE- INTERVENIDA.
Subtemas. Aprobación CONFIS- Vigencias futuras.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. Respuesta Ministerio de Hacienda y Crédito Público No. 020012-09, al radicado con el No. 1-2009-047045 del 13 de julio de 2009.
7. Artículo compilado en el artículo 2.8.3.2.5 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1 del mismo Decreto 1068 de 2015:
Ar ARTÍCULO 2.8.3.2.5. REQUISITOS PARA ADICIONES, TRASLADOS O REDUCCIONES Y CRUCE DE CUENTAS.ULO 2.8.3.2.5. EQUISITOS PARA ADICIONES, TRASLADOS O REDUCCIONES Y CRUCE DE CUENTAS. Las adiciones, traslados o reducciones requerirán del certificado de disponibilidad que garantice la existencia de los recursos, expedido por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces.
Cuando las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas, celebren convenios de reciprocidad comercial en desarrollo de su objeto social previsto en la ley de creación con entidades de derecho público o con entidades privadas, podrán realizar cruce de cuentas, los cuales deberán reflejarse en sus respectivos presupuestos.
Para adelantar las operaciones de cruce de cuentas se requerirá además de los requisitos indicados en el inciso anterior, la autorización previa por parte de los ordenadores de gasto de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas.
(Art. 25 Decreto 115 de 1996, modificado por el Art. 1 del Decreto 1786 de 2001)
