CONCEPTO 329 DE 2024
(agosto 1)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
CONCEPTO SSPD-OJ-2024-329
Señor
XXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“Algunas ESP prestan varios servicios públicos domiciliarios, sea el caso de (…), de acuerdo con la ley están obligadas a llevar contabilidades separadas por cada servicio.
Si en una factura se cobran tres servicios, acueducto, alcantarillado y energía y el valor total de la factura es de $ 100.000, siendo $ 10.000 el valor de acueducto, $ 10.000 el valor de alcantarillado y $ 80.000 el valor de energía, antes de que se venza la factura pongo en reclamación el servicio de acueducto y alcantarillado, deberé pagar los $ 80.000 restantes correspondientes al servicio de energía, al momento de interponer los recursos.
¿Qué sucede si la ESP al recibir los $ 80.000 los distribuye pagando $ 10.000 de acueducto, $ 10.000 de alcantarillado y los $ 60.000 restantes los aplica a energía creándome una deuda que no tenía, cobrándome unos interese de mora y hasta suspendiéndome el servicio?
¿Qué es factura sustitutiva, existe eso en la ley 142 de 1994?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03
Concepto SSPD OJ-2024-185
CONSIDERACIONES
El inciso 7 del artículo 146, Ley 142 de 1994 establece:
“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. (…)
Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito. (…)” (subraya fuera de texto)
Por su parte, el inciso segundo y parágrafo del artículo 147 ibidem, dispuso:
“ARTÍCULO 147. NATURALEZA Y REQUISITOS DE LAS FACTURAS.
(…)
En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.
(…)
PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.” (negrilla fuera de texto)
La norma transcrita, establece la obligación de separar los cobros respecto de cada servicio cuando se facturen varios servicios públicos domiciliarios en la misma factura. Es decir, cada servicio debe encontrarse discriminado, indicando la información suficiente y necesaria para que el usuario conozca el consumo específico y determinado. Lo anterior, además, para que el usuario y/o suscriptor pueda verificar si la prestadora dio cumplimiento a la Ley, la regulación y el contrato de servicios públicos.
De tal forma, los prestadores de los servicios públicos de aseo y alcantarillado pueden suscribir convenios con prestadores de otros servicios públicos domiciliarios (energía eléctrica, gas combustible o acueducto) para la facturación conjunta de dichos servicios.
Al respecto, esta Oficina Asesora se pronunció a través del Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03, indicando:
“(…) 2.2 SEPARACIÓN DE COBROS CUANDO SE FACTUREN VARIOS SERVICIOS EN LA MISMA FACTURA E INDEPENDENCIA DE LAS SANCIONES.
El artículo 147 de la Ley 142 de 1994 señala que cuando se cobren varios servicios públicos en una misma factura, es obligación de las empresas totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales se puede pagar de manera independiente, salvo el servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico.
Aclara el parágrafo de este artículo, que cuando se facturen los servicios de aseo y alcantarillado de manera conjunta con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse éste último con independencia de los servicios de aseo y alcantarillado, salvo que exista prueba de haberse presentado petición, queja o recurso ante la empresa que presta el servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.
Sobre este punto, es bueno aclarar que corresponde al usuario aportar la prueba correspondiente de que efectivamente se presentó la petición, queja o recurso ante la empresa prestadora del servicio de aseo o alcantarillado.
También dispone esta norma que las sanciones por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. Esto tiene fundamento en que a pesar de que se cobren varios servicios en una misma factura, el cobro de cada servicio tiene su fuente en una relación contractual distinta, por lo tanto, las consecuencias del incumplimiento de un contrato, sólo se aplican respecto del contrato que se incumple, y no tienen porque afectar a los demás.
La Jurisprudencia Constitucional(4) respecto al cobro conjunto de servicios públicos, ha sostenido lo siguiente:
“No encuentra esta Corporación motivos suficientes que permitan deducir la vulneración de los derechos fundamentales de los petentes como consecuencia de la decisión de facturar y cobrar conjuntamente servicios públicos por parte de las empresas encargadas de su prestación. La técnica de cobro simultáneo de tarifas, siempre que ella no comporte una prestación más gravosa para el ciudadano al momento de presentar reclamos, cancelar individualmente los servicios, etc., no viola la Constitución. Por el contrario, la decisión de hacer más eficiente y efectivo el cobro de tales servicios, es consistente con el artículo 209 de la Constitución, el cual establece el principio de eficacia de la función administrativa, a la vez que redunda en beneficio de la propia comunidad. (…)” (resaltado fuera de texto)
Conforme con lo expuesto, los prestadores de servicios públicos domiciliaros se encuentran obligados a realizar la facturación conjunta de los servicios públicos de aseo y alcantarillado. Ahora, los servicios cobrados por medio de facturación conjunta, incluyendo los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica o gas combustible, se totalizan por separado y sólo se pueden pagar de forma independiente, cuando se haya presentado petición, queja o recurso ante el prestador, para lo cual le asiste la obligación al usuario de presentar la prueba sobre la existencia de la reclamación.
Sin embargo, se reitera que no podrá dejar de facturarse conjuntamente los servicios de aseo o alcantarillado, atendiendo a las implicaciones desde el punto de vista ambiental y sanitario que estos tienen, tampoco podrán cancelarse de manera independiente dichos servicios a menos que medie petición, queja o recurso debidamente presentado ante el prestador de los servicios de saneamiento básico, tal como lo prevé el parágrafo del artículo 147 de la Ley 142 de 1994.
Lo anterior, considerando que el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 señala que es de la esencia del contrato de servicios públicos que el usuario o suscriptor presente peticiones, quejas y recursos. A su vez, el artículo 154 ibidem consagra que el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a las empresas a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato.
En este entendido, los recursos contra las decisiones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios son el de reposición y en subsidio el de apelación ante el prestador, de los cuales el primero será resuelto ante el prestador y el segundo por esta Superintendencia. De igual forma, dichos recursos solo serán procedentes respecto de los siguientes aspectos: i) negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación.
Así, una vez presentada una petición, queja, reclamo o recurso y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el prestador tendrá quince (15) días hábiles para responder de fondo a la petición.
Por su parte el artículo 155 ibidem, establece lo concerniente a los recursos y la exigencia de pago respecto de las obligaciones que no sean objeto de reclamación en aquellos casos en los que, como en la consulta, se facturan varios servicios. La norma señala:
“ARTÍCULO 155. DEL PAGO Y DE LOS RECURSOS. Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna.
<Inciso CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos.” (resaltado fuera de texto)
Sobre este aspecto, esta Oficina a través de Concepto SSPD-OJ 2024-185 señaló:
“(…) De acuerdo con lo anterior, por disposición del artículo 155 de la Ley 142 de 1994, el prestador no puede exigir el pago de la factura como un requisito para atender la reclamación presentada contra un acto de facturación, sin embargo, se reitera que para la atención de los recursos el usuario si deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto del reclamo. Lo anterior, permite establecer que no se trata que el usuario se pueda abstener de realizar el pago cuando no está de acuerdo con los valores facturados, sino que la ley permite que el pago de los valores reclamados quede de una u otra forma congelados hasta tanto no se resuelva la reclamación, tanto en sede del prestador como de esta Superintendencia, cuando se hayan presentado los recursos de reposición y el subsidiario de apelación.
En este sentido, si un usuario se encuentra inconforme con una suma registrada o relacionada en su factura, debe interponer la reclamación correspondiente ante el prestador del servicio, pero sí reconoce deber otros conceptos de la misma, deberá pagar las sumas que no sean objeto del reclamo, previa solicitud al prestador de una factura parcial o provisional por el valor que reconoce deber, de lo contrario el recurso será improcedente.
Así mismo, el prestador tendrá que aceptar la solicitud del usuario y darle el trámite correspondiente, para lo cual debe suministrar la factura parcial o provisional en donde se determinen los valores que no son objeto de la reclamación, sin que resulte admisible que se niegue a resolver los recursos o reclamaciones interpuestas, so pretexto de señalar que el usuario o suscriptor tiene la obligación de pagar la suma que él considere.
Dicho en otras palabras, el prestador deberá facilitar al usuario el pago de las sumas que no han sido reclamadas, emitiendo para ello, una factura que excluya los valores que si han sido reclamados, la cual, bien puede ser denominada factura parcial o provisional.
Finalmente, ante la negativa del prestador de permitir al usuario el pago de las sumas que no han sido objeto de reclamación, el usuario podrá presentar ante esta Superintendencia la correspondiente denuncia con las pruebas que se pretendan hacer valer y que demuestren el incumplimiento, con el fin de adelantar las actuaciones administrativas a que haya lugar, así como imponer, de ser procedente, las sanciones a que refiere el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
En particular, el usuario que desee presentar denuncia ante esta entidad deberá identificar al presunto infractor, enunciar los hechos evidenciados, describir la presunta conducta desplegada y exponer las normas que se consideran vulneradas, a efectos de que exista mérito para iniciar las investigaciones respectivas. (…)” (resaltado fuera de texto)
Así, de acuerdo con el artículo 155 de la Ley 142 de 1994 los usuarios y/o suscriptores de los servicios públicos domiciliarios se encuentran facultados para presentar peticiones, quejas o recursos en contra de los actos de facturación, sin que para ello se exija el pago de las sumas que son objeto de reclamación. Sin embargo, para recurrir, se deberá acreditar el pago de las sumas que no sean objeto de discusión.
En este sentido, presentada la reclamación contra determinada factura o servicio, el usuario y/o suscriptor deberá solicitar al prestador, en aplicación del mencionado artículo, que expida una factura provisional que excluya los valores que fueron reclamados, y así efectuar el pago de las sumas que no fueron discutidas.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- El artículo 147 de la Ley 142 de 1994 establece la obligación de separar los cobros respecto de cada servicio cuando se facturen varios servicios públicos domiciliarios en la misma factura.
- Conforme con lo señalado en los artículos 146 y 147 de la Ley 142 de 1994 los prestadores de servicios públicos domiciliaros se encuentran obligados a realizar la facturación conjunta de los servicios públicos de aseo y alcantarillado, sin embargo, tanto estos como todos los demás servicios públicos domiciliarios que sean facturados de forma conjunta deberán ser totalizados de forma independiente.
- Para que sea procedente el pago separado de servicios o aspectos de una factura por parte de un usuario, este deberá acreditar ante el prestador la presentación de una petición, queja o recurso en el marco de lo señalado en los artículos 152 a 159 de la Ley 142 de 1994, para lo cual le asiste la obligación al usuario de presentar la prueba sobre la existencia de dicha reclamación.
- Conforme con el artículo 155 de la Ley 142 de 1994 los usuarios y/o suscriptores de los servicios públicos domiciliarios podrán presentar ante el prestador peticiones, quejas o recursos en contra de los actos de facturación, sin que para ello se exija el pago de las sumas que son objeto de reclamación. Sin embargo, se deberá acreditar el pago de las sumas que no sean objeto de discusión.
- Presentada la reclamación contra determinada factura o servicio, el usuario y/o suscriptor deberá solicitar al prestador, en aplicación de lo consagrado en el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, que expida una factura provisional que excluya los valores reclamados, con el fin de que el usuario pueda efectuar el pago de las sumas o servicios que no fueron objeto de reclamación y de esta forma, poder llevar el control, a su vez, de la contabilidad de cada servicio.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245292471272
TEMA: DEFENSA DEL USUARIO EN SEDE DE LA EMPRESA
Subtemas: Factura provisional – Facturación separada de cada servicio
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
