CONCEPTO 340 DE 2025
(septiembre 3)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“Me permito dirigirme a usted en representación de (…) con el debido respeto y el propósito de solicitar que en las resoluciones de apelación en las que se revoque decisiones iniciales que determinan facturación promedio y se ordene reliquidación a cero kWh, se incluya de forma expresa la obligación del usuario de reparar o reemplazar el equipo de medida, o autorizar a la empresa a efectuar estas acciones.
(…)
Por lo anterior, solicitamos respetuosamente que en el considerando y parte resolutiva de las resoluciones de apelación que revoquen decisión inicial y ordenen reliquidación cero kWh, se incluya la siguiente medida:
“Se ordena al suscriptor o usuario reparar o reemplazar, a satisfacción del prestador, el equipo de medida deficiente o ausente; en caso de negativa, se autoriza a CaribeMar de la Costa S.A.S. E.S.P. para proceder a ello por cuenta y riesgo del usuario, conforme al artículo 144 de la Ley 142 de 1994.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Corte Constitucional en Sentencia 263 de 1996
Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-02 (actualizado el 3 de junio de 2021)
Concepto Unificado No 10 de 2015
Concepto SSPD-OJ-225-2025
CONSIDERACIONES
De manera inicial, se debe tener en cuenta que los conceptos emitidos por esta Oficina Asesora Jurídica constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Claro esto, para resolver la solicitud planteada por el consultante a continuación, se procederá a efectuar algunas consideraciones relacionadas con los siguientes ejes temáticos (i) Recurso de apelación y alcance de las competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el marco del recurso y (ii) Cambio de equipo de medida.
(i) Recurso de apelación y alcance de las competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el marco del recurso.
En cuanto a los recursos en el régimen de los servicios públicos, es preciso tener en cuenta que los artículos 152 y siguientes de la ley 142 de 1994, consagran el procedimiento de defensa del usuario en sede del prestador, indicando entre otros aspectos, lo siguiente:
“Artículo 153. De la Oficina de Peticiones y Recursos. Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una "Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos", la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa. (…) Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición”. (Subrayas fuera del texto)
“Artículo 154. De los Recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia”. (Subrayas fuera del texto)
“Artículo 158. Del término para responder el recurso. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto (…)”. (Subrayas fuera del texto)
Conforme con lo previsto en esta disposición, los suscriptores y/o usuarios de los servicios públicos domiciliarios tienen derecho a interponer los recursos de ley contra las decisiones empresariales que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato, decisiones que de forma expresa fueron señaladas por el legislador, y que corresponden a los actos de: (i) negativa del contrato, (ii) suspensión, (iii) terminación, (iv) corte, y (v) facturación del servicio, tal como se desprende de su contenido.
Esto significa que los suscriptores y/o usuarios de servicios públicos domiciliarios, se encuentran facultados para controvertir las decisiones empresariales mencionadas, a través de la presentación de la reclamación pertinente ante el prestador, la cual, una vez resuelta, da la posibilidad al reclamante de interponer los recursos procedentes, es decir, los de reposición y subsidiario de apelación, el primero de ellos a cargo del prestador y el segundo de esta Superintendencia.
Ahora bien, vale la pena precisar que las actuaciones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben estar ceñidas a cumplimiento de la normatividad de servicios públicos domiciliarios y a la ley en general, es decir los prestadores están sometidos al principio de legalidad, en consecuencia, los actos administrativos que se expidan como respuesta a las reclamaciones de los usuarios deben cumplir con el ordenamiento aplicable a los servicios públicos domiciliarios.
Recordemos que es en aplicación y garantía del principio de legalidad que el legislador ha otorgado a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, el derecho de utilizar los recursos de reposición y apelación, sobre las decisiones de los prestadores, tal y como lo ha sostenido la Corte Constitucional en Sentencia 263 de 1996 al señalar:
“En sentencia C-263 de la corte constitucional señala:
5.1. La administración se encuentra sometida al principio de legalidad, lo cual supone que los actos administrativos que ella expida deben adecuarse o estar conformes con el ordenamiento jurídico. La observancia del principio de legalidad, aun cuando es un deber de la administración, no siempre es acatado por ésta. Por tal razón, se le otorga a los administrados el derecho de utilizar ciertos mecanismos, a través de los cuales ejercen un control de legalidad sobre sus decisiones. Dichos mecanismos se utilizan, bien en sede administrativa o jurisdiccional, y son en nuestro medio los recursos de la vía gubernativa (reposición o apelación) y las acciones contencioso administrativas.
Desde la óptica de las actuaciones administrativas, el recurso de apelación ha sido considerado como un medio de impugnación instituido en beneficio de la parte afectada con una decisión de un órgano administrativo, cuya finalidad es la de obtener que el superior jerárquico de éste la revise y proceda a reformarla o a revocarla. Según nuestro Código Contencioso Administrativo, la interposición del recurso de apelación es un presupuesto necesario para el agotamiento de la vía gubernativa y un requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción contencioso administrativa.”
Así mismo, la Superintendencia ejerce control funcional sobre los actos administrativos que emiten los prestadores, es decir esta entidad debe verificar o establecer si el acto emitido por el prestador se adecua al principio de legalidad. Esto se traduce en que la superintendencia en instancia de apelación posee el poder de revisión o reexamen de las decisiones adoptadas por los prestadores con el fin de verificar si dichas decisiones se ajustan o no a la legalidad. Esto fue sostenido por la Corte Constitucional en la ya mencionada Sentencia C-263 de 1996 en la que al revisar la constitucionalidad de los artículos 154 y 159 de la ley 142 de 1994, indicó:
“Cuando los doctrinantes del derecho administrativo aluden a las modalidades del control, tomando como referente el objeto sobre el cual recae, distinguen: entre el control que se ejerce sobre los órganos, esto es, sobre la organización, que denominan control orgánico, e implica un vínculo entre el órgano controlador y el órgano controlado que se manifiesta mediante un poder de supraordenación de aquél con respecto a éste, del control que recae sobre los actos, el cual es equivalente a vigilar el funcionamiento de los órganos, y lo denominan control funcional. Se trata en este evento de verificar o establecer si un acto dictado por un órgano administrativo se adecua a los criterios de mérito o conveniencia, o de legitimidad o legalidad, aun cuando el ordenamiento legal lo puede limitar a esto último.
d) El conocimiento del recurso de apelación por la Superintendencia, no resulta por lo dicho ajeno a sus funciones de control, inspección y vigilancia, porque éstas pueden perfectamente aunarse con las que conciernen al régimen de protección de los derechos de los usuarios. En efecto, las normas acusadas institucionalizan una forma de control funcional que se ejerce sobre los actos de las empresas y entidades prestatarias de los servicios públicos domiciliarios, que implica un poder de revisión o reexamen de las decisiones adoptadas por éstas con el fin de verificar si dichas decisiones se ajustan o no a la legalidad, esto es, al marco normativo que deben acatar, el cual está constituido, por la Constitución, la ley, las regulaciones generales del Gobierno sobre administración y control de su eficiencia, las disposiciones regionales o locales que se hayan expedido sobre tales servicios, y los reglamentos internos del servicio, adoptados por las entidades prestatarias de éste, e igualmente a las estipulaciones del respectivo contrato.
Por otro lado, en relación con el trámite de defensa de los usuarios la Superintendencia ejerce sus funciones a través de la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y gestión en territorio y sus Direcciones Territoriales, conforme a los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020. Estas incluyen: (i) resolver recursos de apelación como segunda instancia; (ii) conocer recursos de queja por rechazo indebido de apelaciones; (iii) imponer sanciones por incumplimiento en respuestas; y, (iv) garantizar la ejecución del silencio administrativo positivo a favor de los usuarios.
De esta forma, ubicándonos en el trámite administrativo del recurso de apelación, debe tenerse en cuenta la aplicación del principio de congruencia contenido en el procedimiento administrativo general, el cual consiste básicamente en que al resolver el recurso de apelación no se puede ir más allá del objeto de lo reclamado. Esta posición ha sido sostenida por la Oficina Asesora jurídica entre otros en los siguientes conceptos:
Concepto SSPD-OJ-225-2025:
“Los recursos en sede del prestador, esto es, solamente proceden contra los actos del prestador del servicio. Por lo tanto, si en la solicitud inicial no se incluyeron determinadas pretensiones, no pueden ser incorporadas posteriormente en sede de los recursos, ya que no fue objeto de estudio por parte del prestador en la decisión empresarial inicial, por cuanto vulneraría el debido proceso y el principio de congruencia en el trámite administrativo.
“En consecuencia, el usuario debe limitarse a discutir los mismos hechos y periodos ya reclamados, sin introducir nuevas causales o argumentos, sin perjuicio de presentar una nueva reclamación, si aún se encuentra en el término legal previsto para hacerlo. De lo contrario, sea el mismo prestador o esta Superintendencia, no podrá realizar el estudio o pronunciarse de los aspectos no planteados en la reclamación original, por no ajustarse a las disposiciones legales que rigen los recursos en materia de servicios públicos que, por tratarse de una ley especial, prevalece en lo referente a la procedencia y trámite de los recursos en la vía administrativa.”
Concepto Unificado No 10 de 2015
Por otra parte, si en trámite del recurso de apelación un usuario pide algo no solicitado en sede del prestador o aduce nuevos hechos y pruebas, la Superintendencia deberá garantizar el debido proceso y dar traslado al prestador para que pueda controvertir los hechos y pruebas que no ha conocido por aparecer como nuevos en la instancia de apelación. Igualmente, si el usuario no formula nuevas pretensiones en la instancia de apelación, la Superintendencia al resolver el recurso no puede de oficio ir más allá de lo pedido por el usuario. Este criterio fue adoptado por la Corte Constitucional en Sentencia T-033 de 2002 en los siguientes términos:
“El Código Contencioso Administrativo consagró la regla de la congruencia, en los siguientes términos (artículo 59 C.C.A): “...la decisión [que agota la vía gubernativa] resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes..”.
“Aunque en principio parece que la norma permite resolver sobre materias no solicitadas, al disponer que la decisión puede abarcar cuestiones “..que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes..”, la disposición no tiene dicho alcance, pues se está refiriendo, exclusivamente, a asuntos que si bien no fueron inicialmente pedidos, guardan una relación de conexidad directa con el recurso y por lo tanto, son susceptibles de resolución”.
“Para la Corte, la congruencia es una regla que condiciona la competencia otorgada a las autoridades públicas, y en este sentido, delimitan el contenido de las decisiones que deben proferir, de tal manera que: a) solamente pueden resolver sobre lo solicitado o, b) en relación directa con aspectos vinculados a lo pedido por los interesados y que se encuentren debidamente probados”.(...)
(ii) Cambio de equipo de medida
De manera general, respecto de los equipos de medida, el artículo 144 de la Ley 142 de 1994 señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 144. DE LOS MEDIDORES INDIVIDUALES. Los contratos uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos. En tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan; y la empresa deberá aceptarlos siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.
La empresa podrá establecer en las condiciones uniformes del contrato las características técnicas de los medidores, y del mantenimiento que deba dárseles.
No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse de que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la empresa, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos, o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación, no tome las acciones necesarias para reparar o reemplazar los medidores, la empresa podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor.
Sin embargo, en cuanto se refiere al transporte y distribución de gas, los contratos pueden reservar a las empresas, por razones de seguridad comprobables, la calibración y mantenimiento de los medidores”. (subraya fuera de texto)
De acuerdo con la norma citada, las reglas generales sobre los instrumentos de medición se pueden resumir de esta manera:
- Los suscriptores o usuarios deberán adquirir, instalar, mantener y reparar los instrumentos de medición, cuando así lo estipule el respectivo contrato de condiciones uniformes.
- No es obligación del usuario o suscriptor cerciorarse que los medidores funcionen, pero sí es su obligación hacerlos reparar o reemplazar a satisfacción del prestador, cuando (i) su funcionamiento no permita medir con precisión los consumos del usuario, o (ii) cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos.
- Los usuarios podrán elegir libremente el proveedor de los bienes necesarios para la medición. Sin embargo, como señala el artículo 144 de la Ley 142 de 1994, “(...) en cuanto se refiere al transporte y distribución de gas, los contratos pueden reservar a las empresas, por razones de seguridad comprobables, la calibración y mantenimiento de los medidores.”
- Los contratos de servicios públicos podrán establecer las características técnicas que deben cumplir los medidores.
En ese sentido, la norma es clara en señalar que una vez instalado los instrumentos de medición, el prestador del servicio solo podrá exigir a los usuarios el cambio de estos cuando se configure las siguientes causales: i) por mal funcionamiento o ii) por desarrollo tecnológico. Sobre el particular, esta Superintendencia, mediante el Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-02 (actualizado el 3 de junio de 2021), sostuvo lo siguiente:
“(...) 3.6. Cambio de medidores.
En atención a lo previsto por el artículo 144 de la Ley 142 de 1994, son dos las causas por las cuales deben reemplazarse o repararse los medidores a costa del usuario y a satisfacción de la empresa: i) Por mal funcionamiento o ii) Por desarrollo tecnológico. En cualquier caso, si el suscriptor, pasado un período de facturación no ha tomado las acciones para hacerlo, la persona prestadora podrá hacerlo por cuenta del usuario. Tratándose de los servicios de acueducto y alcantarillado, debe recordarse que el artículo 12 de la Resolución CRA 413 de 2006, exige al prestador el aviso de la visita de revisión o retiro provisional.
Las causales anotadas son independientes y autónomas, de forma tal que no se puede predicar el mal funcionamiento en virtud de un desarrollo tecnológico, ni un cambio por desarrollo tecnológico como consecuencia de un mal funcionamiento.
En efecto, la primera de ellas obedece estrictamente a que el funcionamiento del medidor no permite determinar en forma adecuada los consumos, de forma que posiblemente existan fallas o irregularidades y por consiguiente la necesidad de que se pongan en conocimiento del usuario y/o suscriptor las razones para reponer o reparar el equipo de medida, junto con el respectivo reporte de ensayo, certificado de calibración y/o informe técnico de inspección expedido por un laboratorio debidamente acreditado por la ONAC o quienes tengan tales funciones.
Por su parte, la segunda causal se encuentra sujeta a la existencia de instrumentos de medida más precisos, cuyo tratamiento no dista de aquél referido al mal funcionamiento. No obstante, por ejemplo, tratándose de los servicios de energía y gas, la Resolución CREG 038 de 2014, incluye no solo estas dos causas, sino el hurto o el mutuo acuerdo, mientras que, como se anotó con anterioridad, para el sector de acueducto y alcantarillado, el diámetro no adecuado del aparato de medida también supone una razón para su cambio, según lo señala el artículo 2.3.1.3.2.3.16. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. (...) (subraya fuera de texto).
Así las cosas, el cambio de los equipos de medida debe obedecer a: (i) un real y demostrable avance tecnológico que garantice una medición de los consumos más precisas, o (ii) un mal funcionamiento del medidor que impida determinar en forma adecuada los consumos de los usuarios. En todo caso, dicho cambio no puede ser al arbitrio de los prestadores, toda vez que deberá ser realizado a través de un debido proceso que permita establecer una u otra razón de cambio por parte del prestador”. (Subraya fuera de texto).
De esta forma, la obligación que les asiste a los usuarios de efectuar el cambio del instrumento de medida se encuentra taxativamente establecida en la norma por ende para su cumplimiento no hace falta que esta Superintendencia ordene en un fallo del recurso de apelación efectuar dicho cambio para su exigencia o aplicación.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
Del escrito de la consulta se puede observar que un prestador solicita ante esta Superintendencia que en la parte resolutiva de los actos administrativos que resuelven recursos de apelación relacionados con facturación por promedio en los que se ordene reliquidación a cero kWh, se incluya de forma expresa la obligación del usuario de reparar o reemplazar el equipo de medida o en su defecto autorizar al prestador para proceder a efectuar el cambio por cuenta y costo del usuario.
De esta forma, es preciso indicar que para resolver el recurso de apelación, esta Superintendencia, en cada caso concreto deben constatar cual es el objeto de la reclamación que da origen a la procedencia de los recursos así como al recurso de reposición y apelación en sí mismos, pues si, por ejemplo, el objeto de la misma versa solo sobre aspectos de facturación o medición de consumos y no desarrolla ningún aspecto relacionado con el cambio de medidores, pues no podría esta Superintendencia entrar a ordenar al usuario efectuar el cambio de medidores, pues dicho proceder no guardaría congruencia entre el objeto de la reclamación y la decisión que se estaría adoptando.
Recordemos que, en el trámite administrativo del recurso de apelación, debe tenerse en cuenta la aplicación del principio de congruencia contenido en el procedimiento administrativo general, el cual consiste básicamente en que al resolver el recurso de apelación no se puede ir más allá del objeto de lo reclamado.
Adicional a ello, se debe tener en cuenta que la finalidad del recurso de apelación es que la Superintendencia revise la decisión del prestador con el fin de modificar, revocar, o confirmar la decisión del mismo, por ende, si dentro de la decisión no se han desarrollado aspectos enfocados en el cambio de los instrumentos de medida no podría esta Superintendencia fallar más allá ordenando su cambio, reparación o asuntos que no versen en el expediente de la reclamación.
Se recomienda al prestador tener en cuenta que la obligación que les asiste a los usuarios de efectuar el cambio del instrumento de medida se encuentra taxativamente establecida en la norma por ende para su cumplimiento no hace falta que esta Superintendencia ordene en un fallo del recurso de apelación efectuar dicho cambio para su exigencia o aplicación.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292917552
TEMA: Recurso de apelación - Alcance de la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Subtema: Cambio de medidores
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
