CONCEPTO 225A DE 2025
(julio 8)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXX
Subgerente Comercial
LAS CEIBAS EMPRESAS PÚBLICAS DE NEIVA E.S.P.
scomercial@.lasceibas.gov.co
Neiva - Huila
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta trasladada parcialmente desde la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), remite por competencia a esta Superintendencia los interrogantes 10 al 14, relacionados con la expedición de duplicados de las facturas de servicios públicos y el trámite de los recursos en sede del prestador, por lo que éstas preguntas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03
Concepto Unificado SSPD-2010-15
Concepto SSPD-OJ-2023-368
Concepto SSPD-OJ-2022-649
Concepto SSPD-OJ-2018-030
Memorando SSPD-OJ 20221300105523 del 18 de mayo de 2022
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario reiterar que en sede de consulta no es procedente para esa Oficina emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Claro lo anterior y teniendo en cuenta que la consulta formulada hace referencia a dos ejes temáticos, se procede a efectuar algunas observaciones generales frente a cada uno de ellos, así: (i) De los recursos de reposición y apelación en materia de servicios públicos domiciliarios; y, (ii) Entrega y cobro de duplicados de facturas de servicios públicos.
(i) De los recursos de reposición y apelación en materia de servicios públicos domiciliarios
Es preciso iniciar, señalando que la Superintendencia ejerce sus funciones a través de la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y sus Direcciones Territoriales, conforme a los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020. Estas incluyen: (i) resolver recursos de apelación como segunda instancia; (ii) conocer recursos de queja por rechazo indebido de apelaciones; (iii) imponer sanciones por incumplimiento en respuestas; y, (iv) garantizar la ejecución del silencio administrativo positivo a favor de los usuarios.
Dicho lo anterior, en lo que concierne al régimen legal de los recursos que proceden contra las decisiones administrativas adoptadas por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos y su trámite, es importante precisar que la Ley 142 de 1994 es norma de carácter especial, por lo que su aplicación se preferente, salvo que se requiera llenar algún vacío con las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA.
Al respecto debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 2 del CPACA, que establece que: (...) Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establezcan en este código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de éste código”.
Aclarado lo anterior, se tiene que el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 establece que es de la esencia del contrato de servicios públicos el derecho de los usuarios a presentar peticiones, quejas y recursos ante sus prestadores, en los siguientes términos:
“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos. (...)”
De acuerdo con la norma citada, por ejemplo, cuando un usuario no esté conforme con las facturas emitidas por su prestador de servicios públicos, podrá presentar reclamo conforme al artículo 154 de la Ley 142 de 1994, siempre que lo haga dentro de los 5 meses siguientes a la expedición de la factura, pues pasado este plazo no será posible impugnarla.
Ha de señalarse entonces que, en materia de servicios públicos domiciliarios, los recursos de reposición y apelación constituyen un medio de impugnación, en virtud del cual el usuario del servicio público domiciliario correspondiente puede controvertir las decisiones delos prestadores concernientes a la negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación, siendo improcedentes, a voces del inciso segundo del artículo 154, contra los actos de suspensión, terminación y corte si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue impugnado de manera oportuna.
Vale indicar que, si la respuesta otorgada por el prestador no satisface al reclamante, este podrá interponer (i) el recurso de reposición ante el prestador y (ii) en subsidio, el recurso de apelación el cual conoce esta Superintendencia, particularmente, contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación, en los términos indicados en artículo 154 ibídem, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno. El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.”
En otras palabras, el prestador de servicios públicos domiciliarios, sea esta de naturaleza pública, privada o mixta, deberá responder conforme a lo señalado por la Ley 142 de 1994, es decir, tendrá 15 días hábiles para responder el mismo y si el usuario sigue inconforme, dispondrá de cinco días hábiles para interponer los recursos de reposición (ante el prestador) y en subsidio apelación (ante la Superintendencia), garantizando así el debido proceso administrativo.
En relación con lo anterior, esta Superintendencia en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-15, señaló lo siguiente:
“Al presentar el recurso de reposición se debe presentar también en forma subsidiaria y en el mismo escrito, el recurso de apelación. En esa medida, si la empresa decide el recurso de reposición de manera desfavorable para el usuario, automáticamente el usuario tiene derecho a que la empresa traslade el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos para que esta entidad revise la decisión. En caso de que habiendo sido interpuesto el recurso de apelación, este haya sido negado, el usuario puede presentar ante esta Superintendencia, de manera directa, el recurso de queja.
De conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el recurso de reposición debe ser interpuesto dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión, o para ser más precisos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de notificación de la decisión de la empresa.
Conviene precisar que de conformidad con el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el recurso de apelación no se puede presentar de manera directa, sino de manera subsidiaria del de reposición, es decir, que siempre es obligatorio presentar el recurso de reposición, y de manera simultánea el de apelación en el mismo escrito. Es decir, no hay términos independientes. Si no lo hace en el mismo escrito, puede hacerlo en escrito separado dirigido a la empresa, siempre y cuando lo haga dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes la fecha de notificación de la decisión de la empresa.”
Ahora bien, en relación al plazo con el que cuenta esta Superintendencia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el usuario de manera subsidiaria al de reposición, resulta conveniente traer a colación lo expuesto por esta Oficina en el concepto SSPD-OJ-2022-649, en donde señala:
“Con relación al término para resolver los recursos, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 establece que los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
No obstante, esta disposición no señaló el término con que cuenta la Superintendencia para resolver el recurso de apelación interpuesto como subsidiario del de reposición; no obstante, a través del concepto de 29 de octubre de 2012, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estableció lineamientos sobre dicho término e indicó lo siguiente:
“(...) De conformidad con los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, el plazo general y expreso para resolver los recursos administrativos es de 15 días, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.
No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión, tal como se explicó en las consideraciones de este concepto
El plazo establecido en el artículo 86 del CPACA sólo está en función de la posibilidad que tiene el ciudadano de acudir a la administración de justicia ante la omisión de las autoridades para resolverlos recursos, y en modo alguno como el término máximo con el que cuenta para decidir tales recursos
Por lo anterior, y de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, el término para resolver el recurso de apelación por parte de la Superintendencia es de quince (15) días.”
De modo que, los términos generales para resolver las peticiones señaladas en el artículo 14 del CPACA, son los mismos con los que cuenta esta entidad para resolver el recurso de apelación, esto es, 15 días, salvo que las condiciones particulares del caso requieran, por ejemplo, agotar un periodo probatorio, evento en el que el término podrá prorrogarse por otro tanto, sin que pueda exceder de 30 días.
De lo anterior puede colegirse que, el recurso de apelación tiene el carácter de subsidiario, lo cual implica que se deberá interponer junto con el de reposición ante el prestador del servicio público domiciliario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que el usuario conozca la decisión, y su procedencia está condicionada a que no prospere el de reposición, realizando de forma obligatoria un pronunciamiento, el cual atenderá a dos situaciones particulares a saber: i) tramitar el recurso dando respuesta de fondo, lo cual podrá conllevar a una de tres decisiones: confirmar, modificar o revocar y ii) rechazar los recursos previo análisis de los requisitos exigidos por la norma. En todo caso, la empresa está llamada a remitir el expediente con destino a esta Superintendencia, con la finalidad de que, como su superior funcional, resuelva de fondo la apelación presentada.
Respecto a la anterior normativa, esta Oficina Asesora Jurídica en el memorando interno con radicado SSPD No. 20241300122363 del 28 de agosto de 2024, se refirió al trámite de los recursos de reposición y en subsidio de apelación, en donde indicó lo siguiente:
“De esta forma, presentado por el usuario el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, bajo los parámetros consagrados en la Ley 142 de 1994, el prestador deberá, previo el análisis particular que garantice el debido proceso del usuario, tramitar el recurso de reposición realizando de forma obligatoria un pronunciamiento, el cual atenderá a dos situaciones particulares a saber: i) tramitar el recurso dando respuesta de fondo, lo cual podrá conllevar a una de tres decisiones: confirmar, modificar o revocar y ii) rechazar los recursos previo análisis de los requisitos exigidos por la norma.
Lo contrario, es decir, la omisión del prestador en el trámite de los recursos, implicará la consecuencia señalada en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, es decir, la configuración del SAP, así como una vulneración al debido proceso. Este será un aspecto que se materializará, no solo frente a la omisión de trámite del recurso de reposición, sino a su vez, del trámite del recurso de apelación, entendiendo por tal, el no pronunciarse sobre la concesión o rechazo del mismo.
Lo anterior, atendiendo a tres aspectos: el primero, el artículo 159 de la Ley 142 de 1994 al establecer la subsidiariedad del recurso de apelación, conllevó a que tanto el recurso de reposición como el de apelación deban ser presentados en el mismo término y a su vez, encargó en cabeza del prestador la obligación de trámite, no solo del recurso de reposición, el cual debe ser resuelto de fondo o rechazado, sino además, la concesión o rechazo del recurso de apelación, pues de otra forma no será posible para la SSPD tramitar o resolver el recurso presentado por el usuario ante el prestador, todo lo cual debe ocurrir en el mismo término, es decir, en quince (15) días contados desde la radicación.
El segundo aspecto, porque la norma concedió al usuario el derecho a la doble instancia respecto del cual la Corte Constitucional a través de Sentencia C-213 de 2007 señaló las siguientes reglas:
“(...) A partir de lo mencionado en párrafos anteriores, es factible extraerlas siguientes reglas jurisprudenciales en relación con el sentido y alcance de la doble instancia en el ordenamiento constitucional colombiano. (i) La doble instancia fue elevada a canon constitucional pero no tiene carácter absoluto[39]. (ii) Cierto es que la Constitución no prevé la doble instancia de modo general y abstracto como principio del debido proceso[40]. No obstante, la posibilidad de apelar las sentencias condenatorias[41] forma parte de la garantía básica del debido proceso[42]. (...). (iv) La Constitución le confiere a la ley un marco de configuración para sentar excepciones a la doble instancia. Estas excepciones deben trazarse de forma tal que se respete el contenido axiológico de la Constitución y, en especial, los derechos constitucionales fundamentales (principalmente el derecho de defensa y la garantía del debido proceso)[44]. Las excepciones han de observar de manera estricta el principio de igualdad y no pueden ser injustificadas, desproporcionadas o arbitrarias[45]. (v) El sentido y razón de ser dela doble instancia no se vincula tanto con la mera existencia en el plano institucional y funcional de una jerarquía vertical de revisión ni tampoco se relaciona en exclusiva con la simple gradación jerarquizada de instancias que permitan recurrir, impugnar, controvertir[46]. La doble instancia no es un fin en sí misma sino un instrumento para garantizarlos fines supremos a los que está vinculada la actividad estatal y se dirige a asegurarla existencia de una justicia acertada, recta y justa, en condiciones de igualdad[47]. (...) (vii) Los procesos de única instancia constituyen una excepción a la aplicación de la doble instancia pero su existencia debe estar justificada desde el punto de vista constitucional. De otra manera, se convertiría la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)[49]. (...)” (subraya fuera de texto)
En este sentido, la doble instancia es una regla definida por el Constituyente para garantizar las finalidades del actuar estatal en orden a la consecución de justicia en determinados procedimientos, por lo cual, una vez instituida legalmente a favor de un administrado la posibilidad de impugnar una decisión a través de los recursos de reposición y apelación, conforme lo requerido por la norma, la administración no está facultada para omitirla decisión y trámite de estos,
El tercer aspecto, por cuanto, si bien a través de Memorando 20211300032443 esta Oficina señaló que solo desaparecía la necesidad del trámite del recurso de apelación por sustracción de materia cuando el prestador aceptaba en su integridad las pretensiones del usuario, ello no conlleva a omitir realizar pronunciamiento alguno sobre la concesión o rechazo del recurso de apelación, en la medida que se estaría contrariando norma de orden público, de obligatorio cumplimiento como lo es el CPACA, en consideración de lo mencionado en el artículo 13 del Código General del Proceso el cual establece:
“ARTÍCULO 13. OBSERVANCIA DE NORMAS PROCESALES. Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley. (...)” (subraya fuera de texto)
Ahora bien, en cuanto refiere a la decisión que en primera instancia puede tomar el prestador frente al recurso de apelación, es de mencionar, como ya fue expuesto, que solo corresponde a un aspecto de trámite, en la medida que la resolución de fondo solo está asignada por competencia a esta SSPD por lo cual, el prestador, en el marco de lo consagrado en el CPACA, solo podrá adoptar una de dos decisiones: conceder o rechazar el recurso.
Frente a la primera opción, cuando decide que se concede el recurso, esta concesión implica el cumplimiento de todos los aspectos procesales para llevar a cabo el trámite y pronunciamiento final por parte de la SSPD, en la medida que, si se concede, pero no se realiza el traslado en el término de tres (3) días siguientes1 a la fecha en la cual se notifica la decisión del recurso de reposición, se estaría configurando un incumplimiento normativo, lo cual conlleva a que se inicie las actuaciones administrativas de carácter sancionatorio frente a las Superintendencias Delegadas sectoriales, además, por vulneración al debido proceso.
(...)
Frente a la segunda opción, es decir, cuando decide el rechazo del recurso, este deberá estar sustentado únicamente en lo preceptuado en los artículos 77 y 78 del CPACA, en la media que, así fue señalado por el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, es decir, fue reserva de Ley establecer el trámite del recurso de apelación a dicha norma procesal, que, por tal, es de orden público y de obligatorio acatamiento. De esta forma, solo a partir de las causales taxativas y expresas señaladas de forma particular en el artículo 78 del CPACA puede ser rechazado el recurso.
A su vez, el rechazo del recurso de apelación deberá realizarse de forma expresa por el prestador, indicando la procedencia del recurso de queja ante esta Superintendencia. El usuario podrá presentar el recurso de queja de forma directa ante esta entidad y su resolución, solo conllevará a determinar si procede o no el recurso de apelación.
Ahora bien, si interpuesto el recurso de apelación el usuario decide desistir del mismo, atendiendo lo consagrado en el artículo 81 del CPACA, este desistimiento deberá constar de forma expresa, de lo contrario, presentado el recurso de apelación y salvo que sea procedente su rechazo en los términos del artículo 78 ibídem, será obligatorio para el prestador dar trámite al mismo, lo cual conllevará la remisión del expediente a la Superintendencia, so pena de que se inicie actuación administrativa sancionatoria, entre otros, por vulneración al debido proceso.
Lo anterior, considerando que el CPACA en su artículo 76 determinó que cuando fuera procedente el recurso de apelación, el mismo se consideraría obligatorio para acceder a la jurisdicción, de esta forma, la negativa o impedimento en el trámite de este recurso, cuando sea procedente, conlleva una flagrante vulneración al debido proceso, ya que además de no permitir la doble instancia, conllevará el impedimento para acudir a la jurisdicción.
En igual medida, es preciso mencionar que el rechazo, es diferente a la improcedencia del recurso, de esta forma, si bien ambos están consagrados de forma expresa por el CPACA, mientras que el rechazo refiere a aspectos frente a los requisitos que debe reunir el recurso, la improcedencia refiere al tipo o clase de acto.
Bajo este contexto expuesto, no es dable entender que cuando el prestador acoge en apariencia las pretensiones del usuario en el recurso de reposición, no debe realizarse pronunciamiento alguno frente a la concesión o rechazo del recurso de apelación, pues como fue mencionado en los Memorandos SSPD 20211300032443 y 20221300105523 “(...) el recurso de apelación goza de plena identidad jurídica respecto del recurso de reposición, y por ende, el no responderlo o tramitarlo habiéndose interpuesto en debida forma, trae consigo consecuencias (...)”
Esta ha sido la línea conceptual acogida siempre por esta Oficina, entre otros, en los Memorandos 20091300026443 y 20111300040153, así como en los Memorandos 20211300032443 y 20221300105523. Así, estos últimos, en cuanto a la procedencia o rechazo del recurso de apelación, señalaron:
“(...) Teniendo en cuenta que el recurso de apelación deberá presentarse ante el prestador del servicio público domiciliario, es este quien, en primera instancia, hará el control de los requisitos de procedencia que deben cumplir tanto el recurso de reposición como el de apelación.
Es de advertir que, pese al carácter subsidiario del recurso de apelación, el prestador deberá pronunciarse sobre la procedencia o no de este, lo que habilita al interesado para interponer el recurso de queja ante el superior jerárquico o funcional de quien expide el acto administrativo que rechaza el recurso de apelación.
Se aclara entonces que sea que se interpongan en el mismo escrito o en escrito separado los recursos de reposición y de apelación, siempre debe el prestador efectuar un pronunciamiento respecto de la procedencia o concesión de cada uno de los recursos interpuestos, así sea como subsidiarios.
Se recuerda que, en materia de servicios públicos domiciliarios, la falta de respuesta al recurso interpuesto constituye silencio administrativo positivo.
En ese orden de ideas, la respuesta del prestador ante un recurso presentado puede consistir en el rechazo por las razones de ley, o conceder el recurso para su trámite. (...)” (resaltado fuera de texto)”
El recurso en actuaciones administrativas de servicios públicos domiciliarios en sede del prestador, busca obligar a este para que revise las decisiones adoptadas frente a los siguientes temas: (i) actos de negativa del contrato, (ii) suspensión, (iii) terminación, (iv) corte y (v) facturación.
El recurso de apelación solo puede ser interpuesto como subsidiario al de reposición ante el representante legal del prestador, quien debe remitir el expediente a la Superservicios para su trámite. Si interpuesto el recurso de apelación el usuario decide desistir del mismo, atendiendo lo consagrado en el artículo 81 del CPACA, este desistimiento deberá constar de forma expresa, de lo contrario, presentado el recurso de apelación y salvo que sea procedente su rechazo en los términos del artículo 78 ibídem, será obligatorio para el prestador dar trámite al mismo, lo cual conllevará la remisión del expediente a la Superintendencia.
Asimismo, la respuesta del prestador ante un recurso presentado puede consistir en el rechazo por las razones de ley, o conceder el recurso para su trámite, debiendo siempre el prestador efectuar un pronunciamiento respecto de la procedencia o concesión de cada uno de los recursos interpuestos, así sea como subsidiarios.
Entodocaso,noesdableentenderquecuandoelprestadoracogeenapariencialaspretensiones del usuario en el recurso de reposición, no debe realizarse pronunciamiento alguno frente a la concesión o rechazo del recurso de apelación, toda vez que el recurso de apelación goza de plena identidad jurídica respecto del recurso de reposición, y por ende, el no responderlo o tramitarlo habiéndose interpuesto en debida forma, trae consigo consecuencias, salvo las excepciones señaladas por la norma, se entenderá que fue resuelto de forma favorable, es decir, operará el silencio administrativo positivo (SAP).
(ii) Entrega y cobro de duplicados de facturas de servicios públicos
De conformidad con el numeral 14.9, artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos es la cuenta que una persona prestadora de dichos servicios entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes, en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos.
Por su parte, los artículos 147 y 148 ibídem, establecen los requisitos y contenido mínimo de las citadas facturas, así:
“Artículo 147. Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos. (...)
Artículo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, (...)
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado (...)”
De las anteriores disposiciones se desprende que, el contrato de condiciones uniformes señalará los requisitos formales de la factura; sin embargo, la ley exigió un mínimo de información que es relevante para que el suscriptor o usuario pueda tener certeza de la legalidad de esos cobros, en los que se pueda evidenciar cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, así como la forma, el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En consecuencia, se tiene que la forma de entrega de las facturas será la que se determine en los contratos de servicios públicos, lo cual permite, por ejemplo, la entrega de esta por medio de correo electrónico, asociando el número de la cuenta contrato y ser registradas bajo el mismo titular y número de cédula, o la consulta y descarga de la factura a través de la página web con estos mismos parámetros, dependiendo de si estos mecanismos fueron los que se pactaron en el contrato o en sus modificaciones.
Al respecto del procedimiento que el prestador debe surtir para dar a conocer la factura de servicios públicos a los suscriptores y usuarios, esta Oficina Asesora se pronunció mediante Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03, donde indicó:
“(...) 3.2 CONOCIMIENTO DE LA FACTURA.
El artículo 148 de la ley 142 de 1994, señala igualmente que en los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores y usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo dispuesto en el contrato. Agrega esta norma que el suscriptor o usuario no esta (sic) obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla.
(...)
De otro lado, este artículo establece que el conocimiento se presumirá de derecho, cuando la empresa cumpla lo estipulado.
Las presunciones son una figura del Código Civil, artículo 66, para probar determinados hechos o circunstancias. Según esta norma, si un hecho según la expresión de la ley se presume de derecho, "...se entiende que es inadmisible la prueba en contrario, supuestos los antecedentes o circunstancias.” Aplicando esta norma del Código Civil a lo que establece el artículo 148 de la ley 142 de 1994, significa que, sólo basta con que la empresa pruebe que cumplió con lo establecido en el contrato para dar a conocer la factura, para que ésta se tenga por conocida por el suscriptor o usuario. En tal caso, no sirve de prueba, la afirmación del usuario acerca del desconocimiento de la factura, pues como se dijo, probado que la empresa cumplió, el suscriptor o usuario se entiende informado del contenido de la factura.
Por otro lado, conviene señalar que cuando este artículo establece que el usuario no esta (sic) obligado a cumplir con las obligaciones que cree la factura, sino después de conocerla, no significa, que si el usuario no recibe la factura, la empresa pierde el derecho a recibir el precio; los dos únicos casos en que la empresa pierde al derecho a recibir el precio es cuando hay cobros inoportunos conforme al artículo 150 de la Ley 142 de 1994, y en el supuesto del artículo 146 de la misma ley, cuando por acción u omisión de la empresa, falta la medición del consumo.
Cuando el usuario no recibe la factura, tiene el deber de acercarse a la empresa y solicitar una copia. El hecho de no recibir la cuenta de cobro no libera al suscriptor y/o usuario de la obligación de atender su pago. Una cosa es que el usuario no esté obligado a cumplir dentro de los plazos señalados, por ejemplo, para pagar, y otra muy distinta que quede definitivamente eximido de la obligación. (...)” (Subraya y negrilla fuera de texto)
Bajo este contexto, es claro que el prestador del servicio debe incluir en las condiciones uniformes del contrato, el tiempo, modo y lugar en que pondrá en conocimiento la factura al usuario, razón por la cual una vez haya agotado este procedimiento y cumplido con lo allí señalado, no puede el usuario afirmar que la desconoce por el hecho de no haberla recibido, ya que en tal caso y como se indicó en el concepto, el usuario tiene el deber de solicitar copia de la factura ante el prestador, cuando no la haya recibido en su inmueble.
Ahora bien, en cuanto al cobro de los duplicados de las facturas de servicios públicos, es preciso reiterar la posición sostenida por esta oficina y ratificada a través del concepto SSPD-OJ-2018-030, en los siguientes términos:
“El artículo 148 de la Ley 142 de 1994 prescribe que "no se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario" (resaltado y subrayas fuera de texto), de modo que, si en el contrato de condiciones uniformes no se encuentran los conceptos por cobrar no es posible facturarlos.
Ahora bien, al tenor del artículo 90 ibídem, uno de los cargos que integran las fórmulas tarifarias es el cargo fijo que supone el costo en los que incurre la persona prestadora para garantizarla disponibilidad permanente del servicio; concepto en el cual se incluyen los gastos administrativos de la prestación del servicio, dentro de los cuales se encuentran los gastos de facturación, entre otros. Así las cosas, si la facturación se encuentra incluida en dicho costo, no sería viable cobrarla, puesto que configuraría un doble cobro.
Por otro lado, tal como lo hemos indicado, "sólo se puede cobrar el duplicado de la factura en cuanto esta posibilidad está consagrada en el contrato de condiciones uniformes y sólo cuando la empresa ya haya expedido la factura original. (...) en caso de que el valor de expedición de duplicados no haya sido incluido dentro de la tarifa del servicio, es posible el cobro de las copias, siempre que el mismo se limite al valor de la reproducción".
Cabe advertir sin embargo, que la factura de servicios públicos es un título ejecutivo por medio del cual el prestador efectúa el cobro, sea directamente o a través de los jueces, del servicio público prestado, siendo esta la razón por la cual, cuando se solicita una copia de la factura, realmente el prestador debe proceder a la expedición de una nueva factura original, es decir, que no se trata de una fotocopia, sino de una factura que se imprime bajo los parámetros contratados por el prestador para ello y que implican un costo determinado que será el que esta Superintendencia pueda verificar.
En todo caso, la expedición de una segunda factura no puede estar sujeta al evento en el cual no se haya entregado en forma oportuna la misma, tal como se infiere de la mención a “Solo se puede entregar una copia de la factura al usuario en el evento que no se haya entregado en forma oportuna, ¿tal y como lo señala la ley?”, ya que el régimen de los servicios públicos no prevé norma que así lo disponga. Por el contrario, el procedimiento administrativo general reconoce el derecho que tienen las personas ante las autoridades a “2. Conocer, salvo expresa reserva legal, el estado de cualquier actuación o trámite y obtener copias, a su costa, de los respectivos documentos", conforme con el artículo 5 de la Ley 1437 de 2011, de suerte que pueden existir infinidad de variables que motiven a un usuario a solicitar una nueva factura.”
En consecuencia, el cobro del duplicado de la factura (aspecto que involucra la expedición de una nueva factura por su naturaleza de título ejecutivo, haya sido o no expedida), será procedente siempre que no se encuentre incluido en el cargo fijo de la tarifa del servicio y su valor debe obedecer al costo de reproducción. En relación con la forma de cobro, es decir, si puede hacerse a través de la factura siguiente, habrá de remitirse a lo previsto en las condiciones uniformes del respectivo contrato, en la medida que, conforme con lo previsto en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, no se podrán cobrar conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se da respuesta a las preguntas trasladas en los siguientes términos:
10. “Teniendo en cuenta lo enunciado en el artículo 154 de la ley 142 de 1994, donde se establece que únicamente proceden reclamos sobre los periodos que no superaran los cinco (5) meses de haber sido expedida por la Empresa, si un usuario solicita la entrega de las facturas que superan dicho rango establecido por la ley, ¿es viable entregar facturas solicitadas con vigencia de años anteriores, es decir de 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 y 2023, cuando mes a mes, la facturación ha sido entregada al predio? ¿Esto en el entendido de que solo proceden los reclamos por los últimos cinco meses facturados?”
11. ¿De ser procedente la entrega de estas facturas, la empresa puede cobrar la reexpedición de la misma?
Es importante diferenciar dos aspectos normativos distintos. Por un lado, la expedición de duplicados de facturas (entendida como la generación de una nueva factura, dada su naturaleza de título ejecutivo) es un trámite administrativo, siendo procedente si esta posibilidad está consagrada en las condiciones uniformes del contrato y siempre que su costo no se encuentre incluido en el cargo fijo de la tarifa del servicio. Respecto del valor de expedición este debe limitarse al valor de la reproducción, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 29 del CPACA. En principio, este procedimiento no tiene límite temporal, por lo que, el prestador podría entregar facturas de años anteriores.
Por otro lado, de conformidad con los artículos 152 y 154 de la Ley 142 de 1994 En los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994 se previó que, ante situaciones de inconformidad de un usuario frente a las facturas que les son remitidas, éste puede acudir de forma directa ante el prestador, presentando las peticiones o reclamaciones que correspondan, respecto de los valores con los que no está de acuerdo. Las reclamaciones presentadas no pueden referirse facturas que hayan sido expedidas con más de cinco (5) meses de diferencia al momento en que se presenta la solicitud. Una vez resuelta la reclamación, se podrán presentar los recursos de reposición en sede del prestador, y apelación ante la Superintendencia, dentro del término de cinco (5) días
Por consiguiente, la entrega de duplicados de facturas antiguas es viable, pero si tienen como propósito impugnar su contenido, no es procedente su reclamación si superan el período legalmente establecido para ello.
12. ¿Un usuario que interpone un recurso de reposición en subsidio de apelación puede reclamar por periodos, hechos o circunstancias diferentes a las de la reclamación inicial?
De acuerdo a lo establecido en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, un usuario que interpone un recurso de reposición en subsidio de apelación no puede ampliar su reclamo para incluir periodos, hechos o circunstancias diferentes a los planteados en la reclamación inicial en sede del prestador.
Los recursos en sede del prestador, esto es, solamente proceden contra los actos del prestador del servicio. Por lo tanto, si en la solicitud inicial no se incluyeron determinadas pretensiones, no pueden ser incorporadas posteriormente en sede de los recursos, ya que no fue objeto de estudio por parte del prestador en la decisión empresarial inicial, por cuanto vulneraría el debido proceso y el principio de congruencia en el trámite administrativo.
En consecuencia, el usuario debe limitarse a discutir los mismos hechos y periodos ya reclamados, sin introducir nuevas causales o argumentos, sin perjuicio de presentar una nueva reclamación, si aún se encuentra en el término legal previsto para hacerlo. De lo contrario, sea el mismo prestador o esta Superintendencia, no podrá realizar el estudio o pronunciarse de los aspectos no planteados en la reclamación original, por no ajustarse a las disposiciones legales que rigen los recursos en materia de servicios públicos que, por tratarse de una ley especial, prevalece en lo referente a la procedencia y trámite de los recursos en la vía administrativa.
13. ¿Si en recurso de reposición se accede totalmente a las pretensiones del reclamante, se deberá conceder el subsidio de apelación, si el usuario desiste tácitamente del mismo, una vez comunicado el acto administrativo que resuelve su reclamación? (sic)
14. ¿En caso del usuario NO desistir, habiendo accedido totalmente a sus consumos reclamados, aun así, la empresa debe enviar el subsidio de apelación?”
El recurso de apelación es un medio de impugnación que tiene como finalidad que el superior jerárquico o funcional de quien expidió la decisión que afecta la ejecución del contrato de condiciones uniformes o la prestación del servicio, la revise y proceda a aclararla, confirmarla, modificarla o revocarla, y procede únicamente contra los actos de: i) negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación, tal como lo establece el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.
De acuerdo con el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el recurso de apelación tiene el carácter de subsidiario, el recurso de apelación tiene el carácter de subsidiario, lo cual implica que se deberá interponer junto con el de reposición ante el prestador del servicio público domiciliario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que el usuario conozca la decisión, realizando de forma obligatoria un pronunciamiento, el cual atenderá a dos situaciones particulares a saber: i) tramitar el recurso dando respuesta de fondo, lo cual podrá conllevar a una de tres decisiones: confirmar, modificar o revocar y ii) rechazar los recursos previo análisis de los requisitos exigidos por la norma. En todo caso, la empresa está llamada a remitir el expediente con destino a esta Superintendencia, con la finalidad de que, como su superior funcional, resuelva de fondo la apelación presentada.
Conforme con lo indicado por esta Oficina Asesora Jurídica en el Memorando 20241300122363 del 28 de agosto de 2024 la respuesta del prestador ante un recurso presentado puede consistir en el rechazo por las razones de ley, o conceder el recurso para su trámite, debiendo siempre el prestador efectuar un pronunciamiento respecto de la procedencia o concesión de cada uno de los recursos interpuestos, así sea como subsidiarios.
Una vez interpuesto el recurso de apelación, si el usuario decide desistir del mismo, atendiendo lo consagrado en el artículo 81 del CPACA, este desistimiento deberá constar de forma expresa, de lo contrario, presentado el recurso de apelación y salvo que sea procedente su rechazo en los términos del artículo 78 ibídem, será obligatorio para el prestador dar trámite al mismo, lo cual conllevará la remisión del expediente a la Superintendencia.
En todo caso, no es dable entender que cuando el prestador acoge en apariencia las pretensiones del usuario en el recurso de reposición, no debe realizarse pronunciamiento alguno frente a la concesión o rechazo del recurso de apelación, toda vez que el recurso de apelación goza de plena identidad jurídica respecto del recurso de reposición, y por ende, el no responderlo o tramitarlo habiéndose interpuesto en debida forma, trae consigo consecuencias, salvo las excepciones señaladas por la norma, se entenderá que fue resuelto de forma favorable, es decir, operará el silencio administrativo positivo (SAP). la empresa está llamada a remitir el expediente con destino a esta Superintendencia, con la finalidad de que, como su superior funcional, resuelva de fondo la apelación presentada.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291582092
TEMA: SUBSIDIARIEDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS - FACTURAS
Subtemas: Trámite del recurso de apelación frente a la concesión de las pretensiones en el recurso de reposición. Expedición y costo de duplicados de facturas
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
La Superservicios comprometida con el Sistema de Gestión Antisoborno los invita a conocer los lineamientos, directrices y el canal de denuncias en el siguiente link:
https://www.superservicios.gov.co/Atencion-y-servicios-a-la-ciudadania/peticiones-quejas-reclamos-sugerencias-denuncias-y-felicitaciones
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
