CONCEPTO 0353 DE 2003
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2003-130
Bogotá, D.C.,
CONCEPTO SSPD-OJ-2003-353
Doctor
NAPOLEON IMBETT GAZABON
Contralor General de Sucre
Carrera 20 No. 20 – 47 Piso 4 Edificio la Sabanera
Sincelejo - Sucre
Ref: Consulta1
Se basa la consulta objeto de estudio en determinar de si las personas prestadoras pueden imponer sanciones y cuales son los procedimientos para su imposición
La Ley 142 de 1994 dotó a las empresas de servicios públicos de ciertas prerrogativas propias de las autoridades públicas, tal como se señaló en concepto SSPD 20021300000930:
"Dentro del nuevo régimen de prestación de los servicios públicos elaborado a partir de la Constitución Política de 1991 y desarrollado a través de la Ley 142 de 1994, el cual redefinió el papel que hasta ese momento el Estado había venido desempeñando como gestor directo de esos servicios, se abrió paso la prestación directa de los mismos por parte de las comunidades organizadas y de los particulares".
"La entrada de agentes económicos privados en el mercado de los servicios públicos en libertad de competencia, es decir, sin que se requiera habilitación constitucional o legal, hizo que la ley 142 de 1994 diseñará reglas conforme a las cuales los prestadores de esos servicios ( públicos y privados ) pudieran actuar como lo hacen los particulares en un mercado en competencia, un ejemplo de esto es el régimen de contratación ( Arts. 31 y s.s )".
"Pero así como la ley 142 en algunas materias formuló pautas de comportamiento para las empresas de servicios públicos propias de los relaciones entre particulares, respecto de otros asuntos, las dotó de ciertas facultades o privilegios de que gozan las autoridades públicas2. Tal es el caso de las potestades que les confiere la ley con relación al contrato de servicios públicos, particularmente en relación con lo actos de facturación, suspensión y corte del servicio, los cuales, además, se consideran actos administrativos3, o el procedimiento para la imposición de sanciones en el cual se debe observar el debido proceso que rige para las actuaciones administrativas.
Ahora bien, condición ineludible para la imposición de las sanciones por parte de las empresas de servicios públicos, es la observancia del debido proceso previsto en el artículo 29 de la C.P., dado que, como lo firmó la Corte Constitucional en sentencia T- 1204 de 20014, las empresa de servicios públicos deben observar con rigor en todas sus actuaciones las reglas del debido proceso administrativo, con mayor razón, si éste es sancionatorio. En este mismo sentido ya se había pronunciado esta Oficina Jurídica en Concepto SSPD 20021300000882:
"2.- VALIDEZ DE LA CLÁUSULA RELATIVA A SANCIONES POR FRAUDE
Para la imposición de sanciones a los usuarios por parte de las empresas de servicios públicos, estás deben estar tipificadas de manera clara y expresa en el contrato de condiciones uniformes, al igual que el procedimiento para imponerlas, la simple remisión en el contrato a disposiciones que perdieron vigencia no tienen ningún efecto. (...)."
De lo discurrido se tiene que, las empresas deben incluir en los contratos de condiciones uniformes tanto las causales por las cuales se impondrán sanciones y el procedimiento para aplicarlas, el cual deberá estar conforme con los principios y derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa.
En cuanto al procedimiento establecido en los artículos 106 y ss. de la Ley 142 de 1994, debe anotarse que este es exclusivo de las autoridades públicas para la expedición de sus actos unilaterales; así lo ha dejado sentado la Oficina Jurídica en Concepto SSPD 20021300000771, donde se indicó:
"El artículo 106 de la Ley 142 de 1994 es claro al establecer que las reglas contenidas en los artículos subsiguientes únicamente rigen el procedimiento administrativo por el cual las autoridades expiden actos administrativos unilaterales para hacer efectivo el cumplimiento de dicha ley.
"Si bien como lo ha precisado la jurisprudencia5, los actos empresariales de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación revisten el carácter de actos administrativos a efectos de garantizar el derecho de defensa de los usuarios, posibilitando de esta manera que frente a tales decisiones procedan los recursos de reposición, apelación y queja, así como su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ello no convierte a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios en autoridades administrativas. Diferente es que respecto de ciertos actos y para el ejercicio de ciertos derechos gocen de algunas prerrogativas propias de las autoridades públicas6.
"De este modo, para la expedición de tales decisiones las empresas no están sujetas al procedimiento allí establecido, sino que el trámite por seguir es el que se encuentre definido en el contrato de condiciones uniformes y en su defecto, el previsto en el código contencioso administrativo. (...) " (Negrilla fuera de texto)
De manera que las prestadoras de servicios públicos domiciliarios pueden imponer sanciones de conformidad con las razones anotadas y para los aspectos que tengan que ver con la relación surgida con el usuario en relación con la prestación del servicio y las normas de la Ley 142 de 1994 a las cuales se encuentra sujeto el usuario.
En todo caso, mientras no se agote el procedimiento previsto para permitir la defensa del usuario en sede de la empresa, las multas o sanciones no podrán ser cobradas de manera previa pues la decisión empresarial no se encuentra en firme.
Para el efecto el usuario esta amparado por el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, esto es que mientras se encuentra en discusión la sanción impuesta, la prestadora no podrá exigir la cancelación de la factura mientras estén en curso y no se hayan decidido los recursos de reposición y en subsidio de apelación.
Cordialmente,
MÓNICA HILARIÓN MADARIAGA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
Radicación interna 20035290280762 Reparto OJ- 703
Preparado por Yezid Fernando Alvarado Rincón, abogado asesor, Oficina Asesora Jurídica
TEMA: IMPOSICIÓNDE SANCIONES A LOS USUARIOS POR PARTE DE LAS EMPRESAS DE
SERVICIOS PÚBLICOS- Las sanciones deben estar tipificadas de manera clara y expresa en el contrato de condiciones uniformes, al igual que el procedimiento para imponerlas, la simple remisión en el contrato a disposiciones que perdieron vigencia no tienen ningún efecto
Ratificación línea conceptual SSPD 20021300000882
ACTOS ADMINISTRATIVOS UNILATERALES DE LAS ESP. El procedimiento para su expedición es el que señale el contrato de condiciones uniformes y en su defecto el Código Contencioso Administrativo.
Ratificación concepto SSPD 2002130000771
CLÁUSULAS SANCIONATORIAS EN LOS CONTRATOS DE CONDICIONES UNIFORMES DE LAS “ESP ”.-No constituyen abuso de posición dominante
Ratificación concepto SSPD-OJ-2003-0116
2 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C- 263 de 1996 “Diferentes disposiciones de la ley 142 de 1994, con miras a asegurar la organización, el funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia del servicio, otorgan a las empresas de servicios públicos domiciliarios una serie de derechos, privilegios y prerrogativas que son propias del poder público, vgr, la calificación como esenciales de los servicios públicos domiciliarios y, por consiguiente, la prohibición de la huelga en ellos, la posibilidad de adelantar expropiaciones de inmuebles, o la facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales de inmuebles o remover cultivos u obstáculos que se encuentren en los mismos, para asegurar la organización y el funcionamiento del servicio, en los términos de la ley 56 de 1981, así como la potestad de ejercer la autotutela, propia de las autoridades administrativas, cuando pueden a través de decisiones unilaterales o actos administrativos definir una controversia frente al usuario y, por consiguiente, declarar lo que es derecho en un caso concreto, e incluso decidir el recurso de reposición contra dichas decisiones (arts. 4, 56, 57, 106 a 114, 117, 119, 152 a 159).
Consecuente con lo dicho, si la ley le ha otorgado a las empresas el repertorio de derechos, prerrogativas y privilegios que se han mencionado, que son propios de las autoridades públicas, también pueden serle aplicables los mecanismos del control de legalidad que se han establecido para los actos administrativos que profieren las autoridades administrativas, pues al lado de la prerrogativa pública el derecho igualmente regula los mecanismos para la protección de los derechos de los administrados”.
3 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, Expediente S-701, Septiembre 23 de 1997. “ ...c) El art. 32 (“régimen de derecho privado para los actos de las empresas”) consagra directamente, sin las sinuosidades del art 31, el derecho privado como el apropiado exclusivamente para la constitución y los actos de las empresas de servicios públicos domiciliarios así como lo requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, pero olvida que con esa advertencia entre en contradicción con otros principios de la misma ley que muestran un régimen diferente con predominio del derecho público aplicable a ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato, como son los actos de administrativos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación dictados por dichas empresas”.
4 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T 1204 de 2001. (...) “2.3.2. La confrontación del procedimiento dispuesto de manera unilateral por la empresa comercializadora y distribuidora de energía accionada, para imponer sanciones al “CLIENTE” por el uso no autorizado o fraudulento de energía, con el texto del artículo 29 de la Carta y con los criterios jurisprudenciales expuestos por la Corte Constitucional acerca del debido proceso administrativo, permite verificar y concluir a la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corporación que dicho procedimiento no se adecua al precepto constitucional, conforme pasa a puntualizarse”:
(...)
“b) El administrado tiene derecho a que se le siga un proceso sin dilaciones injustificadas y ello, sin duda, se garantiza con la consagración de términos que regulen el procedimiento a seguir. En el dispuesto por Codensa, no se establece en modo alguno el término con el que cuenta la empresa para dictar la resolución mediante la cual habrá de imponer la sanción al cliente, o, para ser más exactos, resolver sobre las anomalías que pudieran dar lugar a la imposición de sanción, luego de detectadas a través de la llamada “inspección de suministros”. (...)
(...)
“d) Es menester recordar que el debido proceso administrativo, y con mayor si éste es sancionatorio, debe sujetarse a principios mínimos tales como la legalidad, la publicidad e imparcialidad y, esta última, no se puede materializar si el administrador no se ciñe a los postulados de la buena fe (artículo 83 C. Pol.)”.
(...)
“e) En cuanto a la solicitud y práctica de pruebas, es necesario insistir en que en el procedimiento señalado por Codensa S. A. ESP nada se regula sobre el particular y, ese hecho, desde una perspectiva puramente objetiva, implica la vulneración del derecho fundamental al debido proceso”.
4 El Consejo de Estado en sentencia de sala plena señaló que:“ a) Los actos y los contratos de las empresas de servicios domiciliarios son privados y están sometidos, por regla general, al derecho privado y sus conflictos dirimibles ante la jurisdicción ordinaria. b) No obstante esto, las citadas empresas pueden dictar ciertos actos administrativos, susceptibles de recursos y de acciones contencioso administrativas, entre los que puedan citarse los de negativa a celebrar el contrato de servicios públicos, los que ordenan su suspensión o terminación o deciden el corte del servicio y su facturación (art 154 inc 1º)” (CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. MP Carlos Betancur Jaramillo, Expediente S 701 de 23 de septiembre de 1997
6 CORTE COSNTITUCIONAL, Sentencia C- 263 de 1996.
